一位資深紀檢干部眼中的監(jiān)察體制改革

御史在途是陸群的網名，他是一位資深的紀檢干部，曾任湖南省紀委預防腐敗室副主任。在此重大改革之機，記者對其進行專訪，希望能幫助大家換個角度加深對國家監(jiān)察體制改革的理解。

國家監(jiān)察體制改革的背景

廖隆章：在群里聽了您的一些見解，很想跟您聊聊關于國家監(jiān)察體制改革的問題。很多網友特別關心這一重大改革的背景，您對此應該非常熟悉？

御史在途：探討國家監(jiān)察體制改革的背景，至少要從30年前談起。1986年，我們國家恢復了政府的行政監(jiān)察機關，初衷是解決政府的行政效能問題，特別是政令不暢的問題。尉健行同志1987年至1992年擔任監(jiān)察部部長，他當時覺得政府內部的腐敗問題也可能會隨著改革開放的擴大而日益嚴重，就改變工作格局，把監(jiān)察的重點放在了廉政方面，效能監(jiān)察放在次要位置，因此廉政監(jiān)察和反腐敗成了政府監(jiān)察部門的主要任務。

1992年，尉健行升任中央紀委書記。他履新后看到了一個問題，就是黨的紀檢工作和政府的監(jiān)察工作兩張皮，不利于反腐敗。所以他就著手進行改革，實行紀檢機關和監(jiān)察機關合署辦公。我是1993年參加工作的，記得上班之前，政府監(jiān)察機關已經和紀檢機關合署辦公了。也是從那一年下半年起，轟轟烈烈的反腐敗斗爭開始了。這個應該說也與紀檢機關和監(jiān)察部門合署辦公有很大的關系。

廖隆章：有人說，研究新中國反腐敗的歷史，尉健行同志是一個避不開的人物，您對此怎么看？

御史在途：在我的印象中，尉健行同志是一個非常有智慧的高層領導，他任中央紀委書記不久，就解決了反腐敗的領導體制和工作格局問題，這個提法一直到今天應該說都還沒有過時。反腐敗領導體制就是：黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與。工作格局就是三項：領導干部廉潔自律，查辦大案要案，糾正部門和行業(yè)不正之風。在當時，這三項格局應該說是抓到了點子上。

十八大后，黨中央鐵腕治吏，反腐敗進入全新的階段，但歸根到底，還是圍著領導干部廉潔自律、查辦大案要案、作風建設三個問題在轉，說明尉健行同志還是很有戰(zhàn)略眼光的。當年在推動紀檢監(jiān)察機關合署辦公的同時，為了檢驗決策的得失，尉健行同志保留了一塊試驗田，就是深圳市監(jiān)察局。深圳市監(jiān)察局在十八大之前一直是長期獨立存在的，沒有跟深圳市紀委合署辦公。十七大后，國務院進行機構改革時，有人提議深圳市監(jiān)察局跟市紀委合暑辦公，當時深圳市監(jiān)察局報告了尚健在的尉健行同志。據說，尉健行同志連夜跟溫家寶總理打電話，請求保持這一塊試驗田，總理同意在他任期內維持不變。

廖隆章：尉健行同志為什么退休之后還這么關注特區(qū)一個監(jiān)察機關呢？

御史在途：我的理解，作為一名最高級別的前監(jiān)察官，尉健行同志有深深的監(jiān)察工作情結。他之所以堅持保留深圳市監(jiān)察局這一塊試驗田，主要是擔心紀檢監(jiān)察合暑辦公過程中的一些弊端發(fā)現不了，有比較才有鑒別。他也長期關注深圳市監(jiān)察局的工作。實踐證明，紀檢監(jiān)察機關合署辦公之后，反腐敗的效率得到了提高，但暴露的問題也不少。我在省紀委工作時，就這些問題還專門搞過調研。

廖隆章：您是說過去紀檢機關跟監(jiān)察部門合署辦公的體制存在弊端？主要表現是什么？

御史在途：問題確實不少，并日益突出。

一是體制不順。作為黨的領導機關的紀委，跟政府監(jiān)察部門合署，有點不倫不類。我們當時總結出“三不像”：既不像紀檢又不像監(jiān)察，既不像機關又不像部門，既不像執(zhí)紀又不像執(zhí)法，總之很別扭。另外監(jiān)察部門作為政府的組成部門，和紀檢機關合署后，權威得到提升，就成了政府的“消防隊”，很多難以推動的事，都要借助于監(jiān)察部門的手段和權威。監(jiān)察部門承擔了很多與反腐敗的職能不相干的事情，像優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境、治理公路水上“三亂”這類應該由政府職能部門自己去抓的事情，結果全推到監(jiān)察機關了。那個時候紀檢監(jiān)察機關的一些行政監(jiān)察職能部門，基本上就是為政府的中心工作保駕護航，付出了很大的精力，也耽誤了監(jiān)督問責的主業(yè)。

二是監(jiān)察工作沒有辦法實現全覆蓋。因為監(jiān)察部門是政府的組成部門，屬于政府內部的監(jiān)督機構，只能監(jiān)督國家行政機關及其工作人員。它對人大、政協和“兩院”，對國企、學校、其他科研院所和事業(yè)單位，或者對村一級基層組織，沒法進行監(jiān)督。當時我們開玩笑說，如果某省高級法院一個非黨副院長出現了違紀違規(guī)的問題，基本上無法監(jiān)督。因此，行政機關之外的國家公職人員違反行政紀律和規(guī)矩的行為，就成為監(jiān)督的盲點，出現了監(jiān)督的真空地帶。

三是解決不了 “同體監(jiān)督”的問題。監(jiān)察部門在政府內部開展廉政監(jiān)察和反腐敗，本質上還是自己監(jiān)督自己，這種監(jiān)督的權威性和震懾力，值得懷疑，常常為大家詬病。

四是缺乏法治思維。這個表述不一定準確。就是紀檢監(jiān)察機關反腐敗，主要依托的是黨的權威，黨組織要審查一個干部、一個黨員，還是很有權威的。這種反腐敗，雖然可以奏效于一時，但是與我們國家依法治國的進程并不合拍。特別是大家都熟悉的“兩規(guī)” “兩指”這一類調查措施，雖然在特定歷史階段，是一種讓腐敗分子聞風喪膽的有效手段，但它對被調查人員人身自由的限制，很難經得起法律的拷問。還有， “兩規(guī)” “兩指”對象如果最終被追究刑事責任，被判刑了，他被紀檢監(jiān)察機關限制自由的時間是不能夠折抵刑期的，對當事人實際上也不公平。另外，在“兩規(guī)” “兩指”期間立功、 自首等表現，到了法庭也很難被認定。

所以，十八大后，把反腐敗納入法治軌道，實現依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，越來越成為全黨乃至全國人民的共識。我長期在紀檢機關工作，紀檢機關的工作人員特別是一線直接從事紀律檢查工作的人員，都非常渴望反腐敗納入法治的軌道，這一點大家早就形成了共識。

五是反腐敗的整體合力還是不強。雖然紀檢機關和監(jiān)察部門的力量整合了，但問題在于我們中國的反腐敗體系里面還有一支重要的力量，就是檢察機關的“兩反”部門，即反貪污賄賂和反瀆職侵權部門。紀檢機關查辦違紀案件，如果涉嫌違法犯罪，最終必然要移交檢察機關繼續(xù)偵查。但是按照刑事訴訟法的規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關這些證據基本上沒法順利地進行轉換，必須另起爐灶。這樣就大大影響了工作的效率，增加了調查對象和工作人員的負擔。有些調查對象，同樣的問題，紀委曾經反復調查過，檢察機關接手后又反復訊問，問得他們都非常煩躁，也非常氣憤。這樣就造成了大量的重復勞動，也造成了財力浪費。所以，后來很多地方就出現了紀檢監(jiān)察機關和檢察機關聯合辦案的搞法，這對于紀檢監(jiān)察機關來說其實很別扭，作為反腐敗的組織協調機關，他們希望掌握主動權，但又很難掌握主動權；對于檢察機關來講，聯合辦案也有損于司法機關的獨立性。還有一些地方紀委書記不是很強勢，而檢察長相對比較強勢，那么紀委跟檢察院的關系就會出現一些不正常的情況，甚至互不買賬、互相拆臺，這樣反腐敗肯定就會受到很大的影響。

與此同時，檢察機關在辦理職務犯罪案件過程中，存在的自偵、 自捕、自訴的權力，也一直被法律界詬病。就是你自己能夠抓人，又可以批捕，最終還是你來起訴，這個權力的高度集中也不利于監(jiān)督。

所以，在存在這樣那樣問題的情況下，國家反腐敗的體制進行重大的變革應該說是一件很順理成章的事情。

廖隆章：既然早就發(fā)現了弊病，為什么不早點改革呢？

御史在途：大家都知道，國家監(jiān)察體制的新一輪改革是十八大以后才正式開始的，實際上理論的探討一直在進行。在我的記憶中，2001年前后，中央紀委向全國各省區(qū)市下達了一個關于黨和國家反腐敗體制改革的調研課題，湖南省的調研任務就落到了我的頭上。

記得當時接到任務以后，我組織了一個比較有力的調研組，參與者有紀檢監(jiān)察機關從事理論和實務的一些同志，也有檢察官、法官、專家學者，開展了將近兩個月的調研，開了大量的座談會。最后由我執(zhí)筆撰寫了一份調研報告，題目是《關于建立有中國特色的反腐敗法治體系的思考和建議》。

值得一提的是，在那份報告里面我們提出了一個方案，就是撤銷政府監(jiān)察部門和檢察機關反貪、反瀆部門，成立一個由人大產生、跟“一府兩院”并列的監(jiān)察委員會，與同級黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現黨所紀律檢查工作和國家反腐敗工作的高度統(tǒng)一。那個框架跟現在國家監(jiān)察體制改革的方案高度一致，印象中唯一不同的就是我們當時提出監(jiān)察委員會的主任由紀委常務副書記兼任。調研方案在上報中央紀委之前，要經過湖南省紀委常委會進行審議。我在會上宣讀那份一萬多字的報告，剛宣讀幾頁就被書記叫停了。他說你這個是什么報告，按照你這個思路還要修改黨章、修改憲法，那怎么可能呢？一點都不現實，真是異想天開，這份報告要作廢，重新搞！

當時的省紀委書記是“筆桿子”出身，當過大市的市委書記，應該說是一個很有思想和見地的領導。他并不是簡單否定我們那份報告，他就認為在當時的歷史條件下，我那條思路很不現實。因為修改黨章、修改國家的憲法，那不是什么簡單的事情，他就擔心這樣異想天開的思路不符合中央紀委的要求，所以就把我那份報告“槍斃”了。當天我就加了一個晚班，隨便寫了一個東西，應付了事。

中央紀委組織調研之后，也沒有看到什么動靜。我在省紀委工作20年，也長期關注這方面的變化。我知道，這種改革涉及認識的提高、觀念的改變、利益格局的調整等方方面面，實際上難度很大、阻力也很大，絕非一朝一夕之功。

廖隆章：國家預防腐敗局的成立是否也是一種改革的探索？

御史在途：當然是重要的改革探索。國家預防腐敗局成立后，各省區(qū)市也先后成立了預防腐敗局，湖南是2010年4月掛牌的。國家預防腐敗局成立實際上是為了兌現我們對聯合國的承諾，因為《聯合國反腐敗公約》明確要求締約國政府成立預防腐敗的專門機構，是一個“硬指標”。

國家預防腐敗局的一項重要工作就是推動反腐敗國家層面的立法。在法律研究方面，湖南在全國并沒有優(yōu)勢，但是當時湖南有一幫熱心于這方面工作的專家和學者，包括王明高、袁柏順教授這類有影響力的制度反腐專家，國家預防腐敗局時任專職副局長崔海容對湖南在這方面的力量非常重視，就把立法課題交給了湖南。

立法課題共有三個： 《反腐敗法》或曰《防治腐敗法》， 《防止利益沖突法》 《國家行政程序法》。三個立法課題同時展開，我所在的省紀委預防腐敗室負責聯絡和組織。經過分工，由湖南大學負責《防止利益沖突法》， 中南大學負責《國家行政程序法》，王明高教授負責《防治腐敗法》。

湖南在反腐敗國家立法研究方面做了大量的工作，印象中王明高教授的那個《防治腐敗法》先后出了17個稿子，越改越好，國家預防腐敗局領導也高度認可。

但是， 當時全國人大并沒有授權國家預防腐敗局去起草這部法律，我們只是進行立法方面的研究，而且也是有成果的。不過那時我對國家層面出臺反腐敗專門法律，短期內信心不是很足，所以當時接受媒體采訪，我估計國家應該會在十年左右，也就是2022年前后出臺專門法律。現在看來，我的估計還稍微保守了一點，短短五年， 《國家監(jiān)察法》就已經出臺了，這是非常令人欣慰的。遺憾的是，湖南專家們的研究成果暫時被束之高閣了。

國家監(jiān)察體制改革的重大意義

廖隆章：國家決定在北京、山西、浙江開展監(jiān)察體制改革試點時，民間關注度并不高，但法律界和反腐學界反應強烈，認為意義非凡。您作為一名資深紀檢監(jiān)察干部，是怎么看待這一改革的重大意義的？

御史在途：談“重大意義”，通常是“黨八股”的專利。但我個人還是認為，黨的十八大后中央主導的國家監(jiān)察體制改革，現實意義非常重大，對它的評價怎么高都不為過。因為我在這方面感受太深了，非常不容易，沒有強大的推動力是不可能實現的。

第一個意義：它是事關全局的一項重大的政治體制改革舉措。中央紀委制度反腐專家李永忠接受媒體采訪時說，國家監(jiān)察體制改革應該是我們黨和國家政治體制改革的破冰之舉。我覺得，監(jiān)察體制改革彰顯了黨和國家高層決策者的政治智慧、政治勇氣，也彰顯了我們的制度自信。

第二個意義：它是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重大舉措。因為這個改革涉及很多方面，既涉及國家組織結構的調整，也涉及反腐敗領導體制和工作機制的重大戰(zhàn)略調整，沒有黨中央和主要領導鐵腕支持和親自抓是不可能成功的。十九大后，很多自媒體報道說王岐山同志有了一個“中央深化國家監(jiān)察體制改革試點工作領導小組組長”的“新職務”，實際上，他以中央政治局常委、中央紀委書記身份在幾年前就擔任這個領導小組組長了。

我一直有一個觀點，像中國、韓國、新加坡這些具有東方文化背景的國家，抓經濟建設也好，抓改革也好，反腐敗也好，有一條重要的成功經驗，就是高層帶頭、以上率下。韓國1988年就出臺了《公務員倫理法》，但是沒有得到好的執(zhí)行，1993年金泳三總統(tǒng)上臺，率先公布了自己的財產， 《公務員倫理法》關于公務員財產申報、公開的制度才迅速得到貫徹執(zhí)行。

所以，我們國家監(jiān)察體制改革能夠快速推進，主要得益于黨和國家最高領導層的重視，而且安排像王岐山同志這樣執(zhí)行力強的領導來抓。否則，由于這里面涉及司法機關和黨的機關領導體制和權力結構的調整、權力的再分配，阻力肯定是非常大的。

第三個意義：這是反腐敗斗爭制度化和法制化的根本保證。我們黨由威權反腐轉向制度反腐或曰法治反腐，必須要進行這么一些重大的變革。

廖隆章：國家監(jiān)察法出臺以后，有專家質疑，監(jiān)察委由人大選舉產生，怎么不用像法院、檢察院一樣向人代會報告工作呢？

御史在途：監(jiān)察委對人大負責是必須的，報告工作也是應該的，但考慮到反腐敗的特殊性，在人代會上公開報告工作可能并不合適。我認為，法律界的精英人士更應該從大局出發(fā)，從公平正義出發(fā)，支持這項改革。反腐敗才是民族大義，改革中出現的瑕疵都是細枝末節(jié)的問題，都可以通過積極建言獻策去解決。

對國家監(jiān)察體制改革的幾點建議

廖隆章：您認為，目前的監(jiān)察體制改革方案與進展，與您的預期有差距嗎？您對此有什么建議？

御史在途：我前面其實早已表明觀點，這項改革的思路和方向都是正確的，進展也是順利的。當然，毋庸諱言，由于改革的步子比較快，也可能出現一些新的問題，必須有解決的預案。我個人有幾條具體建議：

第一個建議：進一步解決對監(jiān)察委員會的監(jiān)督問題。

任何權力失去監(jiān)督，都有可能導致腐敗，這是一條亙古不變的真理。監(jiān)委的工作人員沒有先天抗腐敗的能力，必須加強監(jiān)督。監(jiān)察體制改革之后，相當于過去黨的紀檢機關、政府監(jiān)察部門和檢察機關反腐敗的權力全部整合到了監(jiān)委這么一個機關。過去這些機關和部門多少還存在互相監(jiān)督，現在成為一家了， “誰來監(jiān)督監(jiān)委”毫無疑問又成了擺在我們面前的一個很重要的問題。

國家監(jiān)察法里面，對監(jiān)察機關、監(jiān)察人員行使職權的行為也提到了要進行全方位的監(jiān)督，包括社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督，上下級監(jiān)委之間的監(jiān)督，好像講得洋洋灑灑非常全面，但是這種監(jiān)督權根據我的經驗是很難落到實處的。就是說這種監(jiān)督權力可能中看，但不一定中用，過去這方面的教訓也不少。對監(jiān)委這么一個強勢的國家反腐機關，還是要進行有力的制約，我個人建議在檢察機關保留部分偵查權力，成立一個規(guī)模不是很大但是效率、權威都比較高的偵查機構，專門用來監(jiān)督監(jiān)委、公安機關和法院這些擁有限制人身自由權力的機關和部門，這樣就能形成一種相互制約的機制，限制可能被不當使用甚至濫用的權力。

第二個建議：加強對相關法律問題的研究。

監(jiān)察法草案公布后，很多法律界專家都提出很多很好的觀點。比如非法證據排除方面的問題，就是人民法院受理案件后發(fā)現案件存在非法證據，但是監(jiān)察機關又不適用刑事訴訟法，那這些非法證據如何排除？這些問題都值得研究。

監(jiān)委跟司法機關的銜接，監(jiān)察工作跟刑事訴訟法的對接，這些法律問題也都值得研究、值得探討。

第三個建議：監(jiān)察法還有一些地方應該進一步具體化。

比如對留置人員的訊問時間，到底是在哪些時間段可以訊問，訊問時間最長是多少，不應該語焉不詳，應該具體化，這樣更能保護被調查人員的權利。

監(jiān)察法既要賦予監(jiān)察機關足夠的權威和權力去打擊腐敗，又要厘清權力的邊界，防止這個機關和相關工作人員濫用權力，保護被調查人員的權利，這是一定要考慮的。

第四個建議：加強紀檢機關和監(jiān)委的能力和素質建設。

這個問題已經擺在了大家的面前，因為紀檢機關和未來的監(jiān)察機關不是司法機關，在人員的配備方面，可能對法律方面的要求會降低。但是監(jiān)委執(zhí)行的是國家監(jiān)察法，按照國際慣例，這部法律作為反腐敗的法律，位階是非常高的，會在刑法之上。如果工作人員中法律專業(yè)人員比例過低，那么這支隊伍能不能依法履職，是值得懷疑的。所以對于人員的能力和素質要有明確的要求。

廖隆章：國家監(jiān)察法出臺后，中國還需要出臺反腐敗方面的專門法律嗎？

御史在途： 國家監(jiān)察法的出臺，在中國反腐敗立法方面，只是開始，不是結束。我國至少還應出臺預防腐敗法和防止利益沖突法。防止利益沖突的立法非常重要，目前很多嚴重的腐敗問題，比如領導干部的家屬子女、近親屬和其他特定關系人利用其職務影響經商、 “提籃子”牟利等問題，由于刑法沒有相關明確規(guī)定，很難認定違法。

采訪結束，我們知道改革剛開始，總是會有這樣那樣的困難，但是，我們有理由相信，國家監(jiān)察體制發(fā)生重大變化之后，過去困擾反腐敗工作的無數問題都迎刃而解，標志著中國的反腐敗斗爭開啟了法治化的新篇章，一代代制度反腐專家多年的夢想變成了現實。