陜西甸陽：“由亂到治”是怎樣實現(xiàn)的？

馮雷 單永昌 邱德剛

編者按

黨的十八大以來，黨中央堅持以民為本、以人為本執(zhí)政理念，把民生工作和社會治理工作作為社會建設(shè)的兩大根本任務(wù)，高度重視、大力推進(jìn)，希望改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。為此，黨中央、國務(wù)院曾就創(chuàng)新社會治理作出多重指示。其中，2016年4月24日至27日，中共中央總書記習(xí)近平在安徽調(diào)研時指出：農(nóng)村穩(wěn)定是廣大農(nóng)民切身利益。針對農(nóng)村地域遼闊、農(nóng)民居住分散、鄉(xiāng)情千差萬別的實際，農(nóng)村社會管理需要加強(qiáng)和創(chuàng)新，加強(qiáng)和創(chuàng)新則“要以保障和改善民生為優(yōu)先方向”，習(xí)近平為此提出了“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”四大理念；2017年6月19日下發(fā)新中國首個國家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》；2017年9月19日，習(xí)近平總書記再次提出： “堅持走中國特色社會主義治理之路，確保人民安居樂業(yè)社會安定有序?！?/p>

對此，陜西省旬陽縣進(jìn)行了有益的實踐和探索，前瞻性地開展工作，兩年來以“黨建引領(lǐng)”為抓手、以“三治融合”為載體，實踐創(chuàng)新出鄉(xiāng)村治理新路徑，取得了輝煌的社會效果，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注！

本刊今選登《陜西旬陽： “由亂到治”是怎樣實現(xiàn)的？》一稿，以期用典型帶動從而推動全國基層社會治理工作再上新臺階。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，創(chuàng)新社會治理、實現(xiàn)社會善治越來越緊迫。陜西旬陽縣在鄉(xiāng)村治理中，立足問題導(dǎo)向，大膽創(chuàng)新實踐，逐步走出一條以黨建為引領(lǐng)、法治為保障、德治為基礎(chǔ)、自治為根本的“黨建引領(lǐng)三治融合”鄉(xiāng)村治理新路徑，形成了系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理的新格局。

新問題倒逼新思路

旬陽縣地處陜西東南部，屬典型的內(nèi)陸河源地帶。上世紀(jì)八九十年代，以“石頭經(jīng)濟(jì)”為支柱成為經(jīng)濟(jì)大縣、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。隨著經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型，由于長期先經(jīng)濟(jì)后社會的發(fā)展導(dǎo)向和傳統(tǒng)管制思維的影響，人民群眾日益增長的美好生活需要和對民主、法治、公平、正義等方面要求與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾加大。尤其是廣大農(nóng)村出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)空殼化、社會成員離散化、人際關(guān)系陌生化、社會治理碎片化等嚴(yán)重問題，一些社會成員法律缺失無底線、道德缺失無廉恥、精神缺失無追求，給社會公序良俗帶來“破窗效應(yīng)”，反映出治理主體作用發(fā)揮不足、手段滯后、方法單一。這些社會問題嚴(yán)重影響了人民群眾獲得感、幸福感、安全感，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，考驗著黨委和政府的治理能力。

2015年以來，旬陽縣委立足縣情實際，作出“655”工作部署（六大轉(zhuǎn)型升級、五場硬仗、五大突破），奮力建沒“經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、城鄉(xiāng)建沒好、人民生活好、生態(tài)環(huán)境好、社會治理好、政治生態(tài)好”的“一強(qiáng)五好”陜西強(qiáng)縣，將社會治理上升為縣委決策部署推動。特別是針對鄉(xiāng)村治理存在的突出問題，充分發(fā)揮黨組織功能引領(lǐng)作用和黨員干部示范帶頭作用，融合法治、德治、自治，重點解決好“準(zhǔn)來融”“如何引”兩個核心問題。

在組織構(gòu)架上，總攬協(xié)調(diào)建機(jī)構(gòu)，解決“準(zhǔn)來融”。成立社會治理委員會，組建執(zhí)紀(jì)問責(zé)、法治教育、行政執(zhí)法、公正司法、以德治理、群眾自治和民情疏導(dǎo)七個專項組，建立治理體系，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)。制定出臺《關(guān)于深化黨建引領(lǐng)三治融合基層社會治理創(chuàng)新工作的實施意見》《關(guān)于開展“亮身份曬業(yè)績作表率”全員行動的實施意見》《關(guān)于在全縣深入開展“群眾說鄉(xiāng)賢論榜上亮”道德評議的實施意見》等文件，立柱架梁、總攬協(xié)調(diào)。

在引領(lǐng)帶動上，從嚴(yán)管理正黨風(fēng)，解決“如何引”。創(chuàng)新開展“亮身份、曬業(yè)績、作表率”全員行動，全縣2.5萬名黨員干部全員踐行。 “亮身份”主要亮崗位、職責(zé)和承諾，采取不同對象分類亮，多種方式全面亮； “曬業(yè)績”聚焦工作落實，接受各方檢驗，通過一月一清單、一周一晾曬，曬成績、曬亮點、曬榮譽(yù)、曬問題，倒逼干部主動作為； “作表率”突出在黨眭修養(yǎng)上作表率、履職盡責(zé)上作表率、紀(jì)律作風(fēng)上作表率。出臺《旬陽縣干部召回管理“回爐鍛造”辦法》《重點工作書面提醒》等制度，運(yùn)用全員電子考勤、電子考績、電子政務(wù)督查等手段精細(xì)化管理干部，重點問責(zé)庸懶散現(xiàn)象，用規(guī)范制度、嚴(yán)格問責(zé)、教育培訓(xùn)、幫助轉(zhuǎn)化等多種形式，鍛造一流的干部作風(fēng)，營造良好的政治生態(tài)，帶動引領(lǐng)民風(fēng)向好向善。

新舉措開創(chuàng)新局面

融合法治、德治、自治，創(chuàng)新實踐載體，統(tǒng)籌同步推進(jìn)，發(fā)揮綜合效應(yīng)，推動“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。

依法治理，構(gòu)建和諧平安環(huán)境。以“促守法、調(diào)紛爭、打邪惡”依法治理為抓手，全面打造“法治旬陽”“平安旬陽”。一是促守法、強(qiáng)基礎(chǔ)。推進(jìn)“法律八進(jìn)”，實施“板塊普法”，建立縣委、縣政府“一月一學(xué)法”制度，推行“準(zhǔn)執(zhí)法準(zhǔn)普法”和村官“一審三考一承諾”“三官一律”進(jìn)社區(qū)；開辦“講理說法”專欄“以案說法”，2016年以來組織“鄉(xiāng)村審判”230余場次；建立守法誠信檔案，把公民守法情況納入扶持發(fā)展、支持創(chuàng)業(yè)、榮譽(yù)授予等前置審核條件，建立違法失信懲戒聯(lián)動機(jī)制。二是調(diào)紛爭、護(hù)正義。針對廣大群眾法治意識淡薄、遇事信訪不信法的問題，旬陽縣融合“人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解”力量，廣泛動員“鄉(xiāng)賢人士”組建鄉(xiāng)村調(diào)解委員會，在鎮(zhèn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，將矛盾糾紛合情合理合法在鄉(xiāng)村一線化解掉，變?nèi)罕娚显L為干部下訪，對多次調(diào)解無效的矛盾糾紛引導(dǎo)當(dāng)事人依法訴訟，對影響公共安全、生態(tài)環(huán)境等公共利益案件直接啟動“第三方”公益訴訟程序。

在鄉(xiāng)村調(diào)解委員會成員中，有三分之一鄉(xiāng)賢代表參與調(diào)解論理說教，為法治建沒注入道德力量。用法律的強(qiáng)制、道德的教化、自治的方式，合情合理合法將矛盾化解在一線，問題解決在基層。老百姓從心里接受，順應(yīng)了百姓“信理不信法、萬事和為貴”的思想認(rèn)同，保障了鄉(xiāng)風(fēng)民俗向善向好。2016年以來，成功調(diào)處矛盾糾紛4400余起，涉及金額4570余萬元。建立“信訪事項辦理書面結(jié)論、信訪辦理評判核查、有理越級上訪責(zé)任倒查、重大信訪公開聽汪”四項制度，做到有理上訪問責(zé)、無理纏訪法辦。三是打邪惡、保平安。深化“嚴(yán)打整治”，開展“打五霸（車霸、路霸、沙霸、街霸、村霸）”“抓八治（治惡、治霸、治鬧、治纏、治挾、治賴、治橫、治奢）”活動，依法嚴(yán)打“盜搶騙”“黑惡邪”“黃賭毒”，用重典凈化社會風(fēng)氣。2016年以來，共破獲刑事案件934起，抓獲犯罪嫌疑人487人，為群眾挽回?fù)p失4300佘萬元；受理查處治安案件623起，處理違法人員1314人；刑事案件和治安案件發(fā)案數(shù)同比下降l6.7%和43.6%。

以德治理，夯實鄉(xiāng)村治理根基。發(fā)揮道德在規(guī)范行為、調(diào)節(jié)關(guān)系中的重要作用，增進(jìn)道德認(rèn)同，凈化社會風(fēng)氣，厚植治理根基。一是“五字新風(fēng)”共唱“和”文化。旗幟鮮明地倡導(dǎo)“誠孝儉勤和”五字新風(fēng)，以“道德評議、移風(fēng)易俗、文化傳播、文明創(chuàng)建、誠信建沒、依法治理”六大活動為抓手，嚴(yán)管2.5萬名公職人員和黨員“正民風(fēng)”，緊抓1.6萬名工商能人“帶民風(fēng)”，教育5.5萬名青年學(xué)生“助民風(fēng)”，發(fā)動8萬名家庭主婦“興民風(fēng)”，要求5萬名受保對象“凈民風(fēng)”，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的全民行動，以良好的社會風(fēng)尚浸潤滋養(yǎng)廣大群眾，構(gòu)建共同價值取向，營造和諧相處環(huán)境。二是家規(guī)家訓(xùn)涵養(yǎng)“家”文化。全員開展“續(xù)家譜立家規(guī)傳家訓(xùn)正家風(fēng)”，繼承弘揚(yáng)已有的“好家規(guī)”，尋找、整理和豐富遺失的“老家規(guī)”，制定有約束力、有自身特點的“新家規(guī)”。縣內(nèi)先后挖掘整理了仙河鎮(zhèn)“范氏家譜家訓(xùn)”、紅軍鎮(zhèn)“官山陳氏家譜”、甘溪鎮(zhèn)“吳氏家譜”等有代表性的家訓(xùn)家規(guī)。強(qiáng)化過程管理，定期開展“社會治理十星級文明戶”評選活動，以星定標(biāo)、以星量德，營造家家戶戶建沒好家庭、弘揚(yáng)好家風(fēng)的濃厚氛圍。

自治為本，實現(xiàn)共建共治共享。充分發(fā)揮群眾主體作用，加強(qiáng)村民自治探索創(chuàng)新，提升村級自治水平。一是道德評議破解群眾教育難。在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，由村民推舉鄉(xiāng)賢組成道德評議委員會，用“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”道德評議手段，針對本村內(nèi)出現(xiàn)的正、反典型事例開展集中評議，用道德力量和公眾輿論揚(yáng)正治邪。 “群眾說”是指會前通過專門走訪群眾、聽取反映，確定評議議題和正反對象，并邀請群眾參會說事。 “鄉(xiāng)賢論”是指在院落、事件現(xiàn)場或村會議室召開道德評議會，由鄉(xiāng)賢就好、差現(xiàn)象說道理、明是非，會議表決產(chǎn)生出先進(jìn)典型和后進(jìn)典型。 “榜上亮”是指對評出的先進(jìn)亮“紅榜”，弘揚(yáng)正氣、鼓勵爭先，對評出的后進(jìn)落實幫扶人員幫教，屢教不改者曝光亮“黑榜”，綜合施策教育轉(zhuǎn)化。2016年以來，共開展道德}平議1859場次，評議出先進(jìn)典型2437人、后進(jìn)典型596人，亮“紅、黑”榜2259人次。二是村規(guī)民約劃定行為“標(biāo)準(zhǔn)線”。全縣305個村（社區(qū)）發(fā)動群眾廣泛參與，修訂務(wù)實管用的村規(guī)民約，組織}平選“十大金牌村規(guī)民約”，增進(jìn)共識、形成認(rèn)同。桐木鎮(zhèn)石板溝村在《村規(guī)民約》中約定除婚喪嫁娶外，其他事項不得置辦酒席，人情隨禮直系親屬最高不超過200元，普通朋客不超過100元，如有違反將啟動道德}平議批評教育。三是民主管理構(gòu)建共治“共同體”。扎實開展“學(xué)知識、興家業(yè)、當(dāng)先進(jìn)”農(nóng)民教育，組織群眾召開小組會、院落會，學(xué)政策、學(xué)法律、學(xué)技術(shù)。健全村民會議和村民代表會議制度，建立決策讓群眾參與、實施讓群眾監(jiān)督、成效讓群眾評議的村務(wù)管理機(jī)制。深化“四議兩公開”制度，推行鎮(zhèn)紀(jì)委直接監(jiān)管村民監(jiān)督委員會業(yè)務(wù)工作，建立公開透明、便民利民的事務(wù)管理模式。探索創(chuàng)新“支部建在網(wǎng)上、群眾連在線上、感情融在心里”互動管理模式，構(gòu)建團(tuán)結(jié)、友善、向上的集體關(guān)系。

新目標(biāo)帶來新啟示

旬陽縣“黨建引領(lǐng)三治融合”鄉(xiāng)村治理推行以來，基層社會呈現(xiàn)出“四新四轉(zhuǎn)變”：

一是基層組織發(fā)揮新效能，實現(xiàn)“由軟到硬”轉(zhuǎn)變。以“亮?xí)褡鳌比珕T行動和“先鋒行動黨旗紅”為抓手，強(qiáng)基礎(chǔ)、抓教育、嚴(yán)紀(jì)律、樹榜樣、建機(jī)制，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，真正使基層黨組織強(qiáng)起來、嚴(yán)起來，黨風(fēng)更正、干勁更足，推動縣域經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展更加有力。

二是社風(fēng)民風(fēng)呈現(xiàn)新氣象，實現(xiàn)“由差到好”轉(zhuǎn)變。堅持破立并舉、疏堵并行、獎懲并用，遏制了道德滑坡的危險，矯正了唯利是圖傾向，推動價值觀逐漸回歸。全縣涌現(xiàn)出全國黨代表和人大代表陳分新、全國十大杰出進(jìn)城務(wù)工青年陳明鈺、中華十大孝親敬老楷模馬治芳等一批全國先進(jìn)模范人物，使群眾比有對象、學(xué)有榜樣、趕有目標(biāo)。農(nóng)村爭當(dāng)貧困戶“等靠要”的少了，自力更生、艱苦奮斗的多了；扯皮耍潑、忤逆不孝的少了，明禮誠信、友善孝親的多了；攀比奢侈、打牌賭博的少了，遵紀(jì)守法、勤勞節(jié)儉的多了。濫辦酒席、過事收禮事項同比下降60%，開支下降40%。在脫貧攻堅中通過道德}平議教育引導(dǎo)，442戶1679人自愿放棄貧困戶“帽子”，涉貧信訪大幅下降。

三是全民法治意識新提升，實現(xiàn)“由弱到強(qiáng)”轉(zhuǎn)變。全縣廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治意識明顯增強(qiáng)，旬陽縣榮獲陜西省安康市唯一的“六五普法全國法治宣傳教育先進(jìn)縣”榮譽(yù)稱號。2016年以來，縣法院共受理各類訴訟案件3934件，同比上升23.69%，息}斥服判率達(dá)98.7%；大量矛盾糾紛通過調(diào)解渠道得到化解，信訪量減少18.2%，特別是運(yùn)用道德評議成功化解信訪積案190余件， “冤死不告狀”“信訪不信法”的舊習(xí)逐漸瓦解和扭轉(zhuǎn)。

四是構(gòu)建共建共享新格局，實現(xiàn)“由亂到治”轉(zhuǎn)變。近年來，全縣整體呈現(xiàn)出社會治安群眾滿意率和平安創(chuàng)建知識知曉率上升，治安案件、刑事案件、信訪事件下降，無政治安全事件、無重特大刑事案件、無重大群眾事件、無集體進(jìn)京非訪案件、無重大治安災(zāi)害事故或安全生產(chǎn)事故的“兩升三降五無”態(tài)勢，群眾參與社會治理的意識極大提升，自治能力不斷增強(qiáng)。

黨的十九大報告提出： “加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為鄉(xiāng)村治理提供了遵循、指明了方向。旬陽縣探索的“黨建引領(lǐng)三治融合”鄉(xiāng)村治理是中央決策部署的生動實踐，不但豐富了鄉(xiāng)村治理工作內(nèi)涵，而且?guī)砹肆己玫纳鐣?yīng)，也給全國鄉(xiāng)村治理工作創(chuàng)新帶來深刻的啟示。

啟示一：必須堅持“黨建+”系統(tǒng)思維，系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國各項社會事業(yè)取得成功的關(guān)鍵。旬陽縣始終堅持把“黨建引領(lǐng)”作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的核心和關(guān)鍵，堅持“黨建+”系統(tǒng)思維，推動形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的工作格局，解決部門精力分散、職能分立的問題，匯聚強(qiáng)大合力，彰顯系統(tǒng)治理的最大效應(yīng)；狠抓作風(fēng)建沒，出重拳剎歪風(fēng)，以黨風(fēng)政風(fēng)大轉(zhuǎn)變帶動社風(fēng)民風(fēng)大好轉(zhuǎn)。

啟示二：必須堅持“三治融合”立體思維，多管齊下，綜合發(fā)力。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，必須全面發(fā)力、立體推進(jìn)。旬陽縣“黨建引領(lǐng)三治融合”鄉(xiāng)村治理，以“法治”增強(qiáng)了全民法治意識，運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題，保障社會公平正義；以“德治”弘揚(yáng)了正能量、貶斥了假丑惡，促進(jìn)社會公序良俗；以“自治”讓群眾動起來，成為鄉(xiāng)村治理體系中的重要主體，實現(xiàn)共建共治共享。三者既相輔相成又相互依托，既相互補(bǔ)充又相互融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式從“單向管理”向“雙向互動”轉(zhuǎn)變，由“單一治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)變。

啟示三：必須堅持“以人為本”民本思維，依靠群眾，為了群眾。在鄉(xiāng)村治理中必須以群眾需求為導(dǎo)向，主動回應(yīng)和滿足群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求，才能贏得群眾的認(rèn)可和支持，善于把群眾熱情和力量引導(dǎo)凝聚到鄉(xiāng)村治理上來，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治有序、鄰里和睦、平安穩(wěn)定。

啟示四：必須堅持“與時俱進(jìn)”創(chuàng)新思維，不斷探索，加快發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是信息化、智能化步伐日益加快，在鄉(xiāng)村治理中必須緊跟發(fā)展形勢、不斷探索，創(chuàng)新載體、與時俱進(jìn)，加大現(xiàn)代科技運(yùn)用，以信息化引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村治理工作模式，持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理成效。