PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

吳夢(mèng)

摘要：PPP融資模式具有傳統(tǒng)融資方式不可比擬的優(yōu)點(diǎn)，值得大力推廣，特別是基礎(chǔ)設(shè)施所建設(shè)融資。文章主要分析PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀和問(wèn)題，并詳細(xì)分析PPP融資模式運(yùn)用于城市軌道交通項(xiàng)目可能產(chǎn)生的問(wèn)題，然后提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期實(shí)務(wù)界借鑒。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；城市軌道交通；PPP融資模式

伴隨著時(shí)代的發(fā)展和城市人口的增加，為了滿足人們的基本生活需要，政府開(kāi)始大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但資金卻往往捉襟見(jiàn)肘。而傳統(tǒng)的融資模式可能會(huì)使金融資源的配置效率受到影響，也會(huì)增加系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，因此PPP融資模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP即Public Private Partnership的縮寫(xiě)，這是一種政府與社會(huì)共建模式的融資形式，能夠有效減輕政府財(cái)政壓力且能夠使項(xiàng)目達(dá)到更好的預(yù)期效果。

一、PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀

PPP融資模式的概念由英國(guó)政府于1992年首先提出，其最初的PFI模式的本質(zhì)就是公私合作模式。英國(guó)政府在推進(jìn)PPP融資模式的過(guò)程中，不斷轉(zhuǎn)變政府職能、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得項(xiàng)目整體水平得到有效提高。截至2016年3月31日，英國(guó)PPP融資的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目有686個(gè)，總金額為594億英鎊。據(jù)此，PPP融資模式的熱潮也開(kāi)始在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)。

我國(guó)對(duì)于PPP融資模式的運(yùn)用開(kāi)始于20世紀(jì)末，但目前依然處于不斷地探索實(shí)踐階段。總體來(lái)說(shuō)我國(guó)引入運(yùn)用PPP融資模式可以分為四個(gè)階段。

（一）試點(diǎn)階段（1983～1995年）

為了使PPP融資模式在政策層面得到支持，中央在1992年發(fā)布了《關(guān)于BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》。其中以深圳沙角B電廠最為有代表性，這是第一個(gè)我國(guó)采用PPP融資模式的試點(diǎn)項(xiàng)目。我國(guó)就此邁出了PPP融資的第一步。

（二）推廣試點(diǎn)階段（1995～1998年）

這一階段的投資主體以外商為主，大量PPP項(xiàng)目開(kāi)始推進(jìn)并順利完工。其中以上海大場(chǎng)水廠、成都第六水廠項(xiàng)目最為有代表性。我國(guó)的這一初步的探路工作取得了階段性成效。

（三）固定投資回報(bào)的整頓階段（1998～2002年）

這一階段中國(guó)政府發(fā)現(xiàn)這些由外商投資的項(xiàng)目大多的投資回報(bào)是不變的。為此，1998年9月中央政府頒布了《關(guān)于加強(qiáng)外匯外債管理開(kāi)展外匯外債檢查的通知》，要求政府嚴(yán)肅處理現(xiàn)有固定回報(bào)項(xiàng)目。在此背景下，國(guó)內(nèi)投資者成為這一階段的投資主體，但由于沒(méi)有一部可以依據(jù)的成文法，多數(shù)投資項(xiàng)目面臨著違規(guī)等重大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致這一階段的PPP融資浪潮開(kāi)始減退。

（四）PPP融資模式全面開(kāi)放階段（2002～2017年）

這一時(shí)期，PPP融資從低谷逐漸走向高峰，許多PPP融資項(xiàng)目開(kāi)始涌現(xiàn)。例如，在2002年7月，成都市政府把6條公交車(chē)運(yùn)行線路通過(guò)股票轉(zhuǎn)讓的形式轉(zhuǎn)讓給私有部門(mén)，標(biāo)志著我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式上開(kāi)啟了一個(gè)新篇章。

二、PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用存在的問(wèn)題

在我國(guó)，雖然PPP融資模式引入私營(yíng)資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)作形式取得了顯著地成果，但是依然存在一些問(wèn)題。

（一）我國(guó)法律對(duì)于PPP融資模式的保障不夠完善

雖然國(guó)家從政府力量上對(duì)PPP融資模式進(jìn)行了大量政策性的推廣，建設(shè)部也出臺(tái)了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)營(yíng)管理方法，但是其法律地位較低，效果也并不明顯。甚至出現(xiàn)很多地方政府不能及時(shí)履行契約、拖欠費(fèi)用的情況。

（二）社會(huì)資本很難真正參與投入項(xiàng)目

PPP融資模式其本質(zhì)就是使得社會(huì)資本可以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，其幾乎不存在準(zhǔn)入門(mén)檻。但事實(shí)上，很多民營(yíng)資本會(huì)受到企事業(yè)單位的不正當(dāng)阻攔，使得社會(huì)資本占比重很小，不能發(fā)揮決策權(quán)，從而導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)PPP融資模式項(xiàng)目的積極性降低。

（三）社會(huì)資本融資渠道受阻

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金額巨大，社會(huì)資本雖然具有非常大的投資潛力，但是一些中小企業(yè)在其自身的長(zhǎng)期融資中往往會(huì)受到國(guó)有銀行在貸款方面的歧視。所以，自身缺乏融資能力是很多民營(yíng)企業(yè)難以參與PPP融資模式的主要原因。

三、PPP融資模式在重慶城市軌道交通中應(yīng)用實(shí)例分析

（一）PPP融資模式在城市軌道交通中應(yīng)用的背景

我國(guó)城市化進(jìn)程正在日益加速，城市道路交通壓力劇增，越來(lái)越多的人逐漸開(kāi)始依賴(lài)軌道交通出行，但僅依靠政府財(cái)力，很難保證軌道交通建設(shè)的進(jìn)程，于是一些地方政府開(kāi)始向社會(huì)進(jìn)行籌融資活動(dòng)。我國(guó)更是開(kāi)始鼓勵(lì)政府采取新興的PPP融資模式對(duì)軌道交通進(jìn)行建設(shè)。

（二）PPP融資模式在城市軌道交通中應(yīng)用的現(xiàn)狀

目前為了緩解城市交通壓力和地方政府的財(cái)政壓力，我國(guó)已經(jīng)有很多地鐵建設(shè)項(xiàng)目采用了PPP融資模式。例如，國(guó)內(nèi)第一條采用PPP融資模式建設(shè)的北京地鐵4號(hào)線，又如重慶輕軌3號(hào)線、9號(hào)線一期工程等。另外，將PPP融資模式應(yīng)用于軌道的交通建設(shè)還可以拓寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域、降低項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使得項(xiàng)目設(shè)計(jì)更加合理科學(xué)。

（三）PPP融資模式在城市軌道交通中應(yīng)用的問(wèn)題

2015年1月，隨著《國(guó)家發(fā)展改革為關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49 號(hào)文）的下發(fā)，城市軌道交通PPP融資模式又迎來(lái)了一輪新的熱潮。盡管一些軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)成功應(yīng)用PPP融資模式，但是該模式在實(shí)際的推廣方面依然存在一些問(wèn)題和難點(diǎn)。針對(duì)重慶市軌道交通項(xiàng)目的PPP融資模式，列舉如下幾點(diǎn)問(wèn)題，如圖1所示。

1. 項(xiàng)目審批時(shí)間較長(zhǎng)

重慶市軌道交通雖然取得了預(yù)期的成果，但是整個(gè)項(xiàng)目的審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，這會(huì)造成社會(huì)資金進(jìn)入項(xiàng)目的速度較慢。另外，項(xiàng)目審批的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資金對(duì)投資的興趣下降，不利于充分發(fā)揮社會(huì)資金的效用。

2. 市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制不完善

雖然重慶市軌道交通項(xiàng)目的安全性等由政府進(jìn)行監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)效益等由財(cái)政局進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，但是目前我國(guó)的城市軌道交通項(xiàng)目并沒(méi)用針對(duì)PPP融資模式形成一個(gè)有效的監(jiān)督管理機(jī)制，這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)PPP融資項(xiàng)目的監(jiān)管理念不清晰，造成項(xiàng)目施工質(zhì)量下降，后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題等。

3. 項(xiàng)目受益性不確定

城市軌道交通通常具有投資金額大、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，重慶市的軌道交通項(xiàng)目受益主要是票價(jià)和廣告費(fèi)的收入，很少有其他收入來(lái)源。這種“無(wú)利可圖”的現(xiàn)象會(huì)造成社會(huì)資金參與熱情低，因此不少具有潛力的企業(yè)對(duì)于投資軌道交通PPP項(xiàng)目仍然處于觀望狀態(tài)。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合理應(yīng)用PPP融資模式的對(duì)策及建議

針對(duì)前文提出的PPP融資模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用顯現(xiàn)出的問(wèn)題和以重慶軌道交通為例PPP模式在軌道交通項(xiàng)目的中應(yīng)用時(shí)產(chǎn)生的問(wèn)題難點(diǎn)，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

（一）建立健全法律體系

想要PPP融資模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施中被更好的應(yīng)用，建立一套完整的PPP融資法律體系是十分必要的。我國(guó)應(yīng)該針對(duì)PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一立法，讓PPP融資模式有據(jù)可循、有法可依。

（二）擴(kuò)大社會(huì)資本融資渠道

PPP融資模式想要吸收更多有潛力的社會(huì)資金，就需要解決很多民營(yíng)企業(yè)自身融資難的問(wèn)題，建議國(guó)家可以放寬國(guó)有銀行對(duì)中小企業(yè)貸款融資的門(mén)檻，這樣社會(huì)資金才會(huì)出現(xiàn)良性的循環(huán)。

（三）精簡(jiǎn)審批手續(xù)

國(guó)家應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)PPP項(xiàng)目的行政審批手續(xù)，將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)逐漸下放給投資的企業(yè)，在保證社會(huì)資金投資的積極性的同時(shí)，并充分發(fā)揮政府職能進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。

（四）探索項(xiàng)目受益渠道

目前，城市軌道交通傳統(tǒng)的票價(jià)和廣告費(fèi)等收入已經(jīng)難以滿足民營(yíng)投資企業(yè)的需要了，因此要想保證民營(yíng)資金可以源源不斷地注入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則需要對(duì)項(xiàng)目的受益渠道進(jìn)行挖掘和拓展。比如延長(zhǎng)民營(yíng)企業(yè)對(duì)該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、給予民營(yíng)企業(yè)日后購(gòu)買(mǎi)政府相關(guān)土地使用權(quán)的優(yōu)惠等等權(quán)益。這樣不僅可以提高民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP融資模式的熱情，日后可能還會(huì)推動(dòng)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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（作者單位：重慶工商大學(xué)）