京津冀協(xié)同發(fā)展中的財(cái)政政策研究

一、引言

隨著城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，目前我國出現(xiàn)了城市群現(xiàn)象，城市群是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團(tuán)，是大都市區(qū)的聯(lián)合體。京津冀城市群由首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展而來，包括北京、天津兩大直轄市和河北省的保定、廊坊等11個(gè)地級城市。其中北京、天津、保定、廊坊為中部核心功能區(qū)，京津保地區(qū)率先聯(lián)動發(fā)展。京津冀都市圈是繼長三角經(jīng)濟(jì)帶、珠三角經(jīng)濟(jì)帶之后，我國出現(xiàn)的新綜合性地域單元。目前京津冀一體化已發(fā)展成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，將更充分的發(fā)揮市場作用，統(tǒng)籌資源與配置資源。然而京津冀三地地方政府出于各轄區(qū)利益的考慮，守著自己的“一畝三分地”，沒有一個(gè)完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，極大的制約了京津冀協(xié)同發(fā)展。在利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面，財(cái)政與稅收政策調(diào)整將發(fā)揮重要的作用。

目前正處于京津冀協(xié)同發(fā)展全面推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)使財(cái)稅政策在交通建設(shè)、科技創(chuàng)新、生態(tài)共建共享以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面創(chuàng)新與改革。用財(cái)政稅收政策來彌補(bǔ)市場調(diào)控的缺陷。因此本文通過研究京津冀協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)財(cái)稅政策問題，并在此基礎(chǔ)上提出建議。

二、財(cái)政政策在支持京津冀協(xié)同發(fā)展中面臨的主要問題

（一）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亦稱國民經(jīng)濟(jì)的部門結(jié)構(gòu)，國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)部門之間及各產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)部的構(gòu)成。

由表2可以看出，2007年到2016年期間，第一產(chǎn)業(yè)在京津冀地區(qū)占GDP比重均比較少，并且呈現(xiàn)下降的趨勢，其中，京津地區(qū)總是徘徊在1%左右，而河北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比從2007年的13%下降到11%；第二產(chǎn)業(yè)方面，京津冀地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值均出現(xiàn)增長趨勢。但京津地區(qū)增長的幅度，尤其是北京第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長幅度比較平穩(wěn)，而河北省的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值近十年翻了一倍多。在GDP占比方面中，天津和河北省雖呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，但是每年占比依然很大；第三產(chǎn)業(yè)方面，京津冀地區(qū)在產(chǎn)值方面均是快速增長，并且北京增速明顯高于天津和河北省。同時(shí)，在GDP占比方面也體現(xiàn)了與產(chǎn)值方面相一致的趨勢，而且京地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比明顯高于津冀地區(qū)。綜上可以看出，北京地區(qū)主要是以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展階段屬于“三二一產(chǎn)業(yè)”,而天津與河北省第二、三產(chǎn)業(yè)占比差距不大“二三一產(chǎn)業(yè)”階段。

通過產(chǎn)業(yè)相似指數(shù)了解到，2016年京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度較高，區(qū)域間競爭性偏強(qiáng)，同時(shí)由于京津冀地區(qū)的財(cái)政制度體系的不完善與財(cái)政工具創(chuàng)新不足，造成財(cái)政政策的錯(cuò)位，這便削減了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持力度。另一方面，分稅制體制下，地區(qū)之間的稅收與稅源不匹配，造成了地區(qū)之間差異越來越大，極大影響了京津冀地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。北京有著其獨(dú)特的優(yōu)勢，促使大部分企業(yè)將總部設(shè)在北京，造成設(shè)置在天津、河北的分支機(jī)構(gòu)的稅收歸置北京，同時(shí)還帶來了津冀地區(qū)的環(huán)境污染等成本。

表1 京津冀地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值

表2 2007年-2016年京津冀地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重

（二）基本公共服務(wù)水平差異明顯

京津冀地區(qū)處于我國華北地區(qū)，但京津冀行政區(qū)劃層次較多，行政隸屬關(guān)系復(fù)雜均是三地基礎(chǔ)公共服務(wù)出現(xiàn)差異的重要原因。北京擁有國內(nèi)一流的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等各種資源。在教育方面北京擁有34所雙一流高校，更有清華北大兩所世界一流大學(xué)，而天津有5所，河北省有12所雙一流高校。在醫(yī)療衛(wèi)生方面看，據(jù)統(tǒng)計(jì)北京三甲醫(yī)院就有59家，遠(yuǎn)超天津和河北。在基本交通建設(shè)方面，由于行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃不統(tǒng)一，阻礙了京津冀在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入的協(xié)同化。如涉及到省級交界的道路工程項(xiàng)目卻一再被擱置。正是由于京津冀地區(qū)財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)對基本公共服務(wù)供給的影響，才導(dǎo)致了京津冀三地基本公共服務(wù)供給的差異，該差異將使人口流向大城市，加劇大城市病，將進(jìn)一步拉大三地之間的基本公共服務(wù)水平。

（三）生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償不足使地區(qū)發(fā)展更加不平衡

京津冀地區(qū)作為中國北方經(jīng)濟(jì)的重要核心區(qū)，在生態(tài)環(huán)境上理應(yīng)“榮損共俱”，但目前三地只追求本轄區(qū)利益，使生態(tài)系統(tǒng)的整體性被人為分割，隨后在生態(tài)涵養(yǎng)方面出現(xiàn)了很多問題。為了改善首都的環(huán)境，河北省環(huán)京的十幾個(gè)貧困縣，不能發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致原本就貧困的縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平更加貧困。同時(shí)，由于三地行政級別的不對等，逐漸形成了犧牲河北經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入為代價(jià)，而保護(hù)首都生態(tài)要素為中心的生態(tài)涵養(yǎng)格局，更加劇了京津冀地區(qū)的不平衡。如在退耕還林的補(bǔ)償費(fèi)問題上，河北涿州每畝補(bǔ)償只有300元，但北京卻有2000元左右。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不合理進(jìn)一步導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，加劇了生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)重影響京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的財(cái)政政策措施和建議

（一）完善財(cái)政政策體系，尤其是跨地區(qū)經(jīng)營稅收分配制度

明確財(cái)政體制的事權(quán)與責(zé)任制的劃分，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保京津冀三地區(qū)有著相對均衡的收益情況。為促進(jìn)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立起“綠色財(cái)政”的采購制度，這樣有利于形成消費(fèi)與生產(chǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，為提高京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局的合理性，應(yīng)加快完善跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅的分配制度，調(diào)整企業(yè)總分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅的分配比例，適當(dāng)?shù)恼{(diào)增分支機(jī)構(gòu)所在地區(qū)的比例，避免出現(xiàn)“有稅源，無稅收”的情況。

（二）提高基本公共服務(wù)供給的財(cái)政保障能力，完善京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政總量是提高基本公共服務(wù)水平的堅(jiān)強(qiáng)后盾，同時(shí)，財(cái)政支出方面，應(yīng)合理安排財(cái)政資金的投入方向，在“做大蛋糕”的同時(shí)，也要合理“分蛋糕”。財(cái)政資金應(yīng)向大眾最需要的公共服務(wù)傾斜。同時(shí)，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，以此來縮小京津冀地區(qū)間的財(cái)力差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。

（三）建立有利于京津冀生態(tài)涵養(yǎng)的財(cái)政政策，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在京津冀地區(qū)，應(yīng)建立合理的生態(tài)縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。加大中央對環(huán)京津地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，但這很難從根本上解決京津冀在生態(tài)補(bǔ)償上的問題；因此，在京津冀地區(qū)建立合理的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制成為解決京津冀生態(tài)問題的重要手段。橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制促使形成開發(fā)區(qū)補(bǔ)償保護(hù)區(qū)、生態(tài)收益區(qū)補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)區(qū)的機(jī)制，這樣將補(bǔ)償河北在生態(tài)涵養(yǎng)做出的貢獻(xiàn)，提高京津周圍貧困縣城的積極性，充分發(fā)揮河北作為京津兩地的綠色屏障作用。