北京市通州區(qū)糧食應(yīng)急體系構(gòu)建

（北京物資學(xué)院 物流學(xué)院，北京 101149）

1 引言

國以民為本，民以食為天，“為政之要，首在足食”。當(dāng)前，國際國內(nèi)兩個(gè)糧食市場(chǎng)互相滲透、互相影響，聯(lián)系越來越緊密[1]。中國是人口大國，不可避免地要面對(duì)糧食安全和應(yīng)急保障的現(xiàn)實(shí)，糧食是關(guān)系到國計(jì)民生的重要商品，也是當(dāng)今世界各國的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和國家的安全。黨的十八大提出，要“確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”；李克強(qiáng)總理指出，“糧安工程”要統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌安排，要與糧食安全省長責(zé)任制銜接起來；《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》（2008—2020年）指出：“重點(diǎn)大中城市要適當(dāng)增加成品糧油儲(chǔ)備，做好糧油市場(chǎng)的應(yīng)急供應(yīng)保障”。通州區(qū)作為首都功能新載體、宜業(yè)宜居的綜合性新城市、首都城市副中心，正處于歷史發(fā)展機(jī)遇期。隨著通州新城的建設(shè)與發(fā)展，全區(qū)糧食總需求必將大幅度增加，也對(duì)糧食應(yīng)急供給問題提出了更高的要求，因此，糧食行政管理任務(wù)進(jìn)一步加重，構(gòu)建糧食安全長效機(jī)制工作重要而緊迫，如不認(rèn)真加以對(duì)待和采取有效措施，解決全區(qū)社會(huì)發(fā)展帶來的糧食問題，將直接危及社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2 通州區(qū)糧食應(yīng)急體系構(gòu)建的背景分析

隨著北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)的有序推進(jìn)，通州的區(qū)域定位和功能定位也在發(fā)生深刻變化，這勢(shì)必會(huì)給通州區(qū)的糧食應(yīng)急工作帶來新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

2.1 潛在突發(fā)事件增加了糧食安全的隱患

通州位于北京東南部，地處北京市海拔最低的位置，河道密集，汛期易發(fā)生冰雹等氣象災(zāi)害，表1即為通州區(qū)近15年自然災(zāi)害統(tǒng)計(jì)情況。與此同時(shí)，重大公共衛(wèi)生事件、重大事故災(zāi)難和重大社會(huì)安全事件等也有可能發(fā)生。自然災(zāi)害、公共疫情等突發(fā)事件的發(fā)生具有不可避免與難以掌控的性質(zhì)，由于糧食是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，這些突發(fā)事件一旦發(fā)生，就有可能導(dǎo)致社會(huì)糧食的有效需求急劇增大，造成人們心理恐慌，誘導(dǎo)人們對(duì)糧食進(jìn)行盲目搶購，從而威脅通州區(qū)的糧食安全。而國際糧價(jià)大幅波動(dòng)、境外市場(chǎng)異動(dòng)等也會(huì)對(duì)本區(qū)糧食市場(chǎng)的供求關(guān)系產(chǎn)生一定影響，通州正在全面建設(shè)現(xiàn)代化國際新城，因大量流動(dòng)人口涌入而導(dǎo)致的各類不確定性因素積聚，極大地增加了糧食安全的隱患。

表1 通州區(qū)近15年自然災(zāi)害統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

2.2 區(qū)域發(fā)展定位的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變?cè)龃罅思Z食安全的風(fēng)險(xiǎn)

隨著區(qū)域發(fā)展定位的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，一方面，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，以高端商務(wù)、行政辦公、文化旅游等為主的三大產(chǎn)業(yè)將是通州區(qū)未來發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，在新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下，通州區(qū)糧食生產(chǎn)環(huán)境發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)從原有的1.5萬畝耕地減少到僅余3千畝，耕地的使用模式也逐漸向觀光休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)種植結(jié)構(gòu)在逐漸萎縮，糧食自給能力在逐漸下降，全區(qū)的糧食大部分都是從外省調(diào)入或者進(jìn)口，對(duì)外部依存度很高，一旦外部糧價(jià)大幅波動(dòng)，勢(shì)必引起本區(qū)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生變動(dòng)；另一方面，為順應(yīng)新的功能區(qū)建設(shè)要求，通州區(qū)在疏解低端就業(yè)人口的同時(shí)，將承擔(dān)行政辦公區(qū)的服務(wù)職能，市屬行政事業(yè)單位的入駐遠(yuǎn)期預(yù)計(jì)將帶動(dòng)約40萬人疏解至通州[2]，整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的人口整體結(jié)構(gòu)比例將發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，在空間分布上，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)局部區(qū)域高度集中等人口分布失衡問題，伴隨著大量的糧食儲(chǔ)備庫和糧食加工廠被迫外遷的現(xiàn)實(shí)，原有的糧食流通結(jié)構(gòu)模式已被打破，供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾也日益突出?；谝陨蟽蓚€(gè)方面，通州區(qū)所面臨的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)在顯著提升，糧食應(yīng)急保障工作不得不面對(duì)更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.3 通州區(qū)對(duì)于構(gòu)建糧食應(yīng)急體系尚缺乏科學(xué)的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)

通州區(qū)目前還沒有一套規(guī)范完整的糧食應(yīng)急體系建設(shè)方案。2012年7月，龍卷風(fēng)襲擊張家灣時(shí)，亟需250t救濟(jì)糧，但政府并沒有一套科學(xué)詳細(xì)的預(yù)案體系作支撐，因此，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府比較盲目，顯得無從下手，車輛和人員很難在短時(shí)間內(nèi)調(diào)到位，整個(gè)過程都是臨時(shí)調(diào)度資源實(shí)行救援，再加上平時(shí)缺乏應(yīng)急演練，造成應(yīng)急效率低下，很難保證救援的及時(shí)性、有序性。借前車之鑒，為了保證在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠快速準(zhǔn)確高效地把糧食運(yùn)抵事發(fā)地，通州區(qū)亟需建立起統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的糧食應(yīng)急體系，從而為行政副中心職能的運(yùn)作做好后勤保障。

2.4 交通設(shè)施的改善將給通州區(qū)糧食應(yīng)急體系建設(shè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇

目前通州的綜合交通規(guī)劃已納入全市交通總體規(guī)劃，各項(xiàng)重點(diǎn)交通設(shè)施建設(shè)已全面展開。特別是通州當(dāng)前的路網(wǎng)密度為3.54km/km2，城六區(qū)是5 km/km2，根據(jù)規(guī)劃要求：“通州區(qū)未來的目標(biāo)要高于中心城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，‘十三五’末城市路網(wǎng)密度要力爭(zhēng)提升到9km/km2，達(dá)到世界一線城市水平，努力形成承載能力和輻射功能突出的綜合交通系統(tǒng)”。根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，通州將構(gòu)建一流的現(xiàn)代化城市交通網(wǎng)絡(luò)。路網(wǎng)格局的完善勢(shì)必會(huì)為糧食應(yīng)急車輛提供更多的綠色通道，有助于提升糧食應(yīng)急保障能力。

3 通州區(qū)糧食應(yīng)急體系建設(shè)

糧食應(yīng)急體系是政府在面臨突發(fā)性糧食供應(yīng)緊缺、糧價(jià)大幅上漲的特殊狀況，即面臨所謂糧食不安全緊急事件時(shí)，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定而建立的制止事件發(fā)生、消餌事件影響的宏觀調(diào)控體系[3]。根據(jù)《通州區(qū)糧食供給應(yīng)急預(yù)案》中的糧食應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和糧食應(yīng)急業(yè)務(wù)流程，分析糧食應(yīng)急全鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)，確定參與的主要對(duì)象，構(gòu)建糧食應(yīng)急體系如圖1所示。

圖1 通州區(qū)糧食應(yīng)急體系圖

通州區(qū)糧食應(yīng)急體系重點(diǎn)包括應(yīng)急保障體系中的硬件系統(tǒng)和應(yīng)急管理體系中的軟件系統(tǒng)。體系的總體目標(biāo)是在糧食供給突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，保證糧食能夠及時(shí)有效地送到災(zāi)民手中，從而確保本區(qū)域糧食安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.1 應(yīng)急保障體系

應(yīng)急保障體系涉及整個(gè)糧食應(yīng)急體系中的基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人員等，主要包括以下15部分：（1）糧情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。目前，以通州區(qū)糧食局價(jià)格監(jiān)測(cè)為核心，建立了覆蓋全區(qū)9個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，包括3個(gè)當(dāng)?shù)剞r(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、3個(gè)大型連鎖超市、1個(gè)糧油貿(mào)易公司、1個(gè)大米加工園區(qū)和1個(gè)收儲(chǔ)糧庫。（2）糧食供給突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)。依據(jù)糧食供給突發(fā)公共事件可能造成的影響范圍、危害程度、發(fā)展趨勢(shì)和緊迫性等因素，劃定糧食應(yīng)急預(yù)警級(jí)別，區(qū)內(nèi)出現(xiàn)橙色或紅色預(yù)警情形時(shí)，區(qū)商務(wù)委立即進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)以書面或電話等形式報(bào)告市糧食局和區(qū)應(yīng)急辦。（3）通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。區(qū)糧食供給應(yīng)急協(xié)調(diào)工作小組辦公室需要與小組各成員單位、應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)、運(yùn)輸單位分別建立有效聯(lián)絡(luò)方式，形成覆蓋全區(qū)的應(yīng)急指揮通信網(wǎng)絡(luò)。（4）指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)。由區(qū)糧食局牽頭，區(qū)委宣傳部、區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)、區(qū)糧油貿(mào)易公司等單位或機(jī)構(gòu)主管負(fù)責(zé)人組成區(qū)糧食供給應(yīng)急協(xié)調(diào)工作小組，指揮糧食應(yīng)急相關(guān)工作。（5）新聞發(fā)布系統(tǒng)。區(qū)委宣傳部負(fù)責(zé)糧食應(yīng)急時(shí)期的新聞宣傳工作，組織召開新聞發(fā)布會(huì)或通過媒體及時(shí)向社會(huì)公布市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和政府采取的措施，為妥善處置糧食應(yīng)急事件營造良好的輿論環(huán)境。（6）動(dòng)員響應(yīng)系統(tǒng)。在啟動(dòng)糧食供給應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，及時(shí)進(jìn)行不同程度的社會(huì)動(dòng)員，發(fā)揮群策、群智與群力的作用，號(hào)召公民、法人及其他組織配合有關(guān)單位做好應(yīng)急保障工作。（7）綜合統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)。區(qū)統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)提供全區(qū)人口數(shù)量情況、全區(qū)年度糧食產(chǎn)量及分品種情況、全區(qū)人均糧食分品種消費(fèi)情況，品種包括小麥、稻谷、玉米、薯類等其他糧食，為應(yīng)對(duì)糧食安全事件提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（8）治安保障系統(tǒng)。通州公安分局制定相應(yīng)的保障措施并組織實(shí)施，維護(hù)糧食應(yīng)急供應(yīng)場(chǎng)所和相關(guān)設(shè)施附近的社會(huì)治安；通州工商分局負(fù)責(zé)對(duì)各類糧食流通市場(chǎng)的行政監(jiān)管，依法查處糧油銷售活動(dòng)囤積居奇、欺行霸市、強(qiáng)買強(qiáng)賣等擾亂糧食供應(yīng)市場(chǎng)秩序的違法違規(guī)交易行為，維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序。（9）街鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急演練系統(tǒng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使其熟練操作運(yùn)用計(jì)算機(jī)上的業(yè)務(wù)軟件和相關(guān)APP等，根據(jù)不同類型的突發(fā)事件進(jìn)行模擬實(shí)操，盡快形成一支能夠應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各類突發(fā)公共事件的專業(yè)化隊(duì)伍。（10）交通運(yùn)輸保障系統(tǒng)。通州公安交通支隊(duì)負(fù)責(zé)建立應(yīng)急糧食“綠色通道”，根據(jù)不同級(jí)別的糧食供給突發(fā)事件制定相應(yīng)的道路暢通保障措施并組織實(shí)施，確保持有“北京市應(yīng)急糧食運(yùn)輸通行證”的車輛暢通行駛。（11）資金保障系統(tǒng)。區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的預(yù)算中安排資金，保證發(fā)生糧食供給突發(fā)事件時(shí)政府宏觀調(diào)控所需資金的調(diào)劑使用；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行北京市通州區(qū)支行負(fù)責(zé)區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備糧所需貸款及時(shí)、足額到位。（12）應(yīng)急糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)。應(yīng)急糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)具體包括糧食的收購、入庫、儲(chǔ)藏、出庫等環(huán)節(jié)，目前，各環(huán)節(jié)都在充分利用現(xiàn)代信息化物聯(lián)網(wǎng)手段達(dá)到延緩糧食品質(zhì)劣變、降低糧食損失、損耗、防止糧食污染的目的。（13）應(yīng)急糧食加工系統(tǒng)。糧食加工是指通過處理將原糧轉(zhuǎn)化成半成品糧、成品糧，或者將半成品糧轉(zhuǎn)化成成品糧的經(jīng)營活動(dòng)，其中，糧食加工設(shè)備是該系統(tǒng)的主要組成部分。（14）糧食應(yīng)急物流系統(tǒng)。糧食應(yīng)急物流系統(tǒng)貫穿整個(gè)糧食應(yīng)急過程的始終，是連接糧食儲(chǔ)備庫、糧食加工廠和糧食應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)的紐帶，相當(dāng)于整個(gè)糧食應(yīng)急體系的“血液”。（15）糧食應(yīng)急投放系統(tǒng)。糧食應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)作為糧食應(yīng)急鏈的下游，是確保糧食安全、高效到達(dá)消費(fèi)終端的重要環(huán)節(jié)。目前，通州區(qū)應(yīng)根據(jù)糧食應(yīng)急的現(xiàn)狀，把優(yōu)化糧食應(yīng)急投放網(wǎng)絡(luò)作為關(guān)鍵，盡快建立和健全全區(qū)糧食應(yīng)急投放系統(tǒng)，加強(qiáng)糧食應(yīng)急投放能力建設(shè)。

3.2 應(yīng)急管理體系

應(yīng)急管理體系涉及整個(gè)糧食應(yīng)急體系中的組織機(jī)構(gòu)、檢查評(píng)估、績效考核等，主要包括以下6部分：（1）糧食應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。糧食應(yīng)急預(yù)案是指政府在判斷和評(píng)估糧食不安全緊急事件發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事件后果及影響程度的基礎(chǔ)上，提前制定應(yīng)對(duì)糧食不安全緊急事件的合理規(guī)劃，它是對(duì)糧食應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的安排[4]。（2）督察檢查系統(tǒng)。區(qū)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局負(fù)責(zé)對(duì)糧食生產(chǎn)加工企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)肅查處生產(chǎn)企業(yè)以假充真、以次充好、摻雜使假等違法行為；區(qū)食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)糧食加工、銷售環(huán)節(jié)以及成品糧儲(chǔ)存中的衛(wèi)生狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查。（3）獎(jiǎng)懲系統(tǒng)。在糧食應(yīng)急工作中，針對(duì)各成員單位的表現(xiàn)，設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)能夠聽從指揮、服從管理、表現(xiàn)優(yōu)異的單位或個(gè)人給予獎(jiǎng)金并張榜公布，對(duì)拒不服從領(lǐng)導(dǎo)、玩忽職守、以假亂真等惡劣行為給予批評(píng)，情節(jié)嚴(yán)重者，依照國家有關(guān)法律法規(guī)處理。（4）評(píng)估系統(tǒng)。突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，承擔(dān)事件處置工作的各相關(guān)職能部門、實(shí)施主體等單位及時(shí)對(duì)應(yīng)急處置的效果進(jìn)行評(píng)估、總結(jié)，并將報(bào)告報(bào)送區(qū)糧食供給應(yīng)急協(xié)調(diào)工作小組辦公室，對(duì)應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，要研究提出改進(jìn)措施，進(jìn)一步完善糧食應(yīng)急系統(tǒng)。（5）投放網(wǎng)點(diǎn)管理系統(tǒng)。區(qū)糧食局需對(duì)糧食應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行全面日常管理、指導(dǎo)、督促、檢查、考核和服務(wù)，并督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處定期對(duì)其進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)培訓(xùn)；在應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，負(fù)責(zé)做好應(yīng)急行動(dòng)部署，向應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)下達(dá)糧食投放任務(wù)，指導(dǎo)督促應(yīng)急投放網(wǎng)點(diǎn)按時(shí)、按質(zhì)、按量完成承擔(dān)的糧食投放任務(wù)。（6）投放網(wǎng)點(diǎn)考核評(píng)價(jià)系統(tǒng)。通州區(qū)糧食局需對(duì)各投放網(wǎng)點(diǎn)每年組織一次年終考核，對(duì)各網(wǎng)點(diǎn)每年的工作業(yè)績、工作能力、工作態(tài)度、信息化建設(shè)程度和人員培訓(xùn)力度等進(jìn)行全面綜合考評(píng)，年度考評(píng)作為計(jì)算年終獎(jiǎng)勵(lì)、是否續(xù)用的依據(jù)。

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