新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南省農(nóng)村宅基地退出問題分析

宋瑞霞

（許昌學(xué)院，河南 許昌 461000）

1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南省農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

1.1 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使用粗放

在河南省內(nèi)大多數(shù)村莊的建設(shè)過程中，受我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和自然經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，農(nóng)民的規(guī)劃意識(shí)相對(duì)較為淡薄，大多數(shù)房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造，宅基地建設(shè)布局混亂、造型各異、功能簡(jiǎn)單、質(zhì)量參差不齊，還有很多偏遠(yuǎn)地區(qū)村內(nèi)路窄巷小，交通不便，嚴(yán)重影響了村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，村莊缺少統(tǒng)一規(guī)劃的供水、供電、排水、綠化和交通等配套設(shè)施。目前，河南省多數(shù)農(nóng)村沒有統(tǒng)一的排污系統(tǒng)，生活垃圾隨意丟棄，生活污水隨處排放，農(nóng)民的生活環(huán)境條件較差，距離“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)目標(biāo)還有很大差距。在河南省，農(nóng)村新房屋建造很多都與結(jié)婚辦喜事相關(guān)，很多村莊都建造了“新房”并與原有住房分隔開來，形成了“外圍新建房、內(nèi)圍老住房”的局面。

1.2 閑置嚴(yán)重，“空心村”現(xiàn)象突出

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，雖然農(nóng)民的戶口在農(nóng)村，但進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)日益增多，很多人長(zhǎng)年居住在城鎮(zhèn)。據(jù)估計(jì)，到2025年，全國(guó)累計(jì)將有3.35億左右鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，平均每年1 675萬(wàn)人左右，每年將可能有25.13萬(wàn)m2的農(nóng)村宅基地閑置不用。這些都說明我國(guó)農(nóng)村宅基地的閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。近5年來，河南省每年約有200萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。

在河南省，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好、急需改善生活條件、考慮子女教育養(yǎng)老、有求醫(yī)需要等的農(nóng)村年輕人，大多會(huì)選擇在城鎮(zhèn)買房，而農(nóng)村宅基地則處于長(zhǎng)期閑置的狀態(tài)。特別是“農(nóng)二代”（20世紀(jì)60年代及其以后出生的農(nóng)民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但是他們“離土出村不回村”，很多人選擇在城市買房、工作、生活，逢年過節(jié)看望老人才會(huì)回老家短暫居住。這種現(xiàn)象在河南省農(nóng)村地區(qū)非常普遍，越來越多的房屋被閑置，“空心村”越來越多。

1.3 面積超標(biāo)，持續(xù)增長(zhǎng)

近幾年，我國(guó)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“人口減少、面積增長(zhǎng)”的反?，F(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1978年以來，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量減少約1.5億，而新建住宅面積卻累計(jì)增加226.67萬(wàn)hm2，并且每年以10.00萬(wàn)hm2的增速擴(kuò)張。根據(jù)我國(guó)土地法的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，而且作為集體土地，農(nóng)戶宅基地多是無(wú)償使用，在河南省很多地區(qū)出現(xiàn)了建新不拆舊的現(xiàn)象。參照各省的土地管理?xiàng)l例，各省雖都確定有宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，但各地情況不同，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在具體實(shí)施過程中，各村委會(huì)根據(jù)村莊規(guī)劃和本村的實(shí)際用地情況，確定本村宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)。但是，實(shí)際上卻普遍存在“一戶多宅”“一戶一宅”面積超標(biāo)問題。由于宅基地大多是無(wú)償使用，在房屋建造過程中普遍出現(xiàn)“不占白不占”“貪多貪大”的現(xiàn)象。河南省很多村民特別是外出務(wù)工人員有了一定的積蓄，原有住宅破舊后會(huì)選擇進(jìn)行翻新，或者在新的宅基地上修建新房屋，原有宅基地及房屋被長(zhǎng)期閑置。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南省農(nóng)村宅基地退出的制約因素

2.1 制度障礙引發(fā)“尋租”亂象

從制度層面來看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面的法律處于懸空狀態(tài)，現(xiàn)有宅基地退出制度缺乏明確的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府征地“低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出”，農(nóng)戶的宅基地權(quán)益受損現(xiàn)象比較普遍。在河南省的一些地區(qū)和部門，在農(nóng)村宅基地審批和使用的監(jiān)督管理過程中，出現(xiàn)了一些政府部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人不作為，官商勾結(jié)、刻意壓低農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、私吞挪用專項(xiàng)補(bǔ)償資金等以權(quán)謀私的現(xiàn)象，極大地挫傷了農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地的積極性。這些亂象往往造成農(nóng)戶不認(rèn)可宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在退出過程中出現(xiàn)一些極端行為阻礙了農(nóng)村宅基地退出工作的進(jìn)行。

2.2 農(nóng)民退出意愿不強(qiáng)

從農(nóng)民層面來看，一般農(nóng)民退出宅基地后生活在城市會(huì)有很多的考慮因素，如高房?jī)r(jià)、高生活成本、收入不穩(wěn)定等。據(jù)調(diào)查，在河南省，影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的阻力因素有農(nóng)民年齡、房屋建造成本、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；年齡較低、宅基地較早退出、月生活成本增高的退出者對(duì)宅基地退出滿意度較低，年齡較大、原有住房面積較大、原有住房使用年限越長(zhǎng)的退出者對(duì)宅基地退出滿意度較高；“農(nóng)一代”（20世紀(jì)四五十年代出生的農(nóng)民）離土出村、外出務(wù)工經(jīng)商，但對(duì)家鄉(xiāng)飽含深情，仍然會(huì)選擇落葉歸根，很少愿意退出宅基地?！稗r(nóng)二代”更關(guān)注進(jìn)城后的城市融入問題和城市福利待遇問題，具備基本的保障后進(jìn)城人員才能無(wú)后顧之憂地放棄農(nóng)村宅基地。

長(zhǎng)期以來，農(nóng)民在土地被征收的過程中，往往是行政強(qiáng)制干預(yù)行為較多，農(nóng)民總是“被代表”或“被同意”，缺乏話語(yǔ)權(quán)。特別是耕地征用后利益“剪刀差”已引發(fā)很多農(nóng)民與村集體、政府、投資開發(fā)商的矛盾和沖突以及彼此不信任。作為長(zhǎng)期以來農(nóng)民的“安身立命”之所，在宅基地退出及補(bǔ)償問題中很多人持不信任和觀望態(tài)度，寧愿宅基地長(zhǎng)期閑置也不愿意主動(dòng)退出。

2.3 缺乏統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從宅基地退出的具體實(shí)踐來看，各地區(qū)根據(jù)不同情況實(shí)施的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。常見補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式如下。

2.3.1 貨幣補(bǔ)償。這是最常見的方式，即按照原宅基地面積給予一定數(shù)額的貨幣補(bǔ)償，讓農(nóng)民可以“帶資進(jìn)城”，河南省早在2015年就出臺(tái)政策，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出“資金庫(kù)”，對(duì)自愿退出宅基地且不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。但是，目前我國(guó)并沒有出臺(tái)關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定。退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是城市經(jīng)濟(jì)條件較好的城郊地區(qū)補(bǔ)償較多，偏遠(yuǎn)地區(qū)的、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)補(bǔ)償較少。

所謂參數(shù)整定，就是在控制系統(tǒng)中，通過改變控制單元的參數(shù)，改善系統(tǒng)的暫態(tài)性能和穩(wěn)態(tài)性能，以求取較好控制效果的過程。

2.3.2 補(bǔ)償樓房。農(nóng)民集中主導(dǎo)由地方政府新建的樓房大多是安置房，多數(shù)是地方政府強(qiáng)制執(zhí)行或者村民集體投票同意。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要村集體與村民和政府集體協(xié)商確定。

2.3.3 平等置換商品房。置換同等面積商品房，是對(duì)農(nóng)民最有利的方式，也是最愿意接受的方式。但是，具體置換商品房的價(jià)格、地理位置等沒有具體的規(guī)定，需要農(nóng)戶與政府之間進(jìn)行利益博弈。

2.3.4 補(bǔ)償社?；蛘咛嵘B(yǎng)老待遇。該方式一般作為前3種方式的補(bǔ)充方式，一些地區(qū)在宅基地退出過程中會(huì)出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)償社保政策，解決其后顧之憂，但并不是所有地區(qū)都有這項(xiàng)補(bǔ)償。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2015年，國(guó)務(wù)院在恪守“土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”改革底線的基礎(chǔ)上，在北京市大興區(qū)、安徽省金寨縣等33個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行宅基地退出試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)多選在城市郊區(qū)或者四五線城市，率先推行宅基地有償使用和有償退出，建設(shè)中心社區(qū)、原址改造、整村搬遷等農(nóng)村宅基地退出模式，為全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)［2］。河南省既是農(nóng)業(yè)大省，又是人口大省，并且省域面積16.7萬(wàn)km2中近一半面積是山區(qū)丘陵，在宅基地退出過程中，要根據(jù)平原、盆地與山區(qū)丘陵地區(qū)制定適當(dāng)?shù)耐顺鲅a(bǔ)償政策，情況比較復(fù)雜，難度較大。在33個(gè)試點(diǎn)中總結(jié)出能夠運(yùn)用在河南省的具體經(jīng)驗(yàn)，如表1所示。

4 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南省農(nóng)村宅基地退出的措施建議

4.1 農(nóng)村宅基地有償退出關(guān)鍵在“自愿”

幾千年來，農(nóng)民一直視土地為命根子。而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)常住人口越來越多，城鎮(zhèn)發(fā)展中人地矛盾日益突出，越來越多的農(nóng)村土地不斷被納入城鎮(zhèn)發(fā)展的版圖。筆者認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，不是土地與戶口的城鎮(zhèn)化。農(nóng)戶宅基地退出意愿之所以不強(qiáng)，主要還是擔(dān)心失去土地以后，缺乏在城鎮(zhèn)謀生的技能，城市社會(huì)保障和公共服務(wù)跟不上，進(jìn)城農(nóng)民難享市民待遇，成為城鎮(zhèn)貧民。在河南省，還有一些地方盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化，趕農(nóng)民上樓、進(jìn)城，造成了征地矛盾。對(duì)于不具備條件的地區(qū)，要把握城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，不能貪大求快。對(duì)于不愿洗腳進(jìn)城的農(nóng)民，要尊重他們的意愿，引導(dǎo)他們科學(xué)致富，妥善安排他們的生活［3］。

表1 我國(guó)農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

4.2 探索因地制宜的宅基地退出模式

基于河南省各地經(jīng)濟(jì)水平差異較大的現(xiàn)狀，制定宅基地退出模式必須因地制宜。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的、有條件的地區(qū)率先制定宅基地退出機(jī)制，可以借鑒浙江省義烏市的分區(qū)域退出模式，即城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)實(shí)行新社區(qū)集聚建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外實(shí)行“空心村”改造，遠(yuǎn)郊區(qū)實(shí)行“異地奔小康”工程。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，特別是占有河南省近一半面積的山區(qū)貧困地區(qū)，在宅基地退出中還要結(jié)合扶貧工程，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的自主選擇權(quán)，增加政府財(cái)政支持，探索宅基地有償使用和退出方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧。對(duì)于距離城鎮(zhèn)近、土地價(jià)值高的地區(qū)的宅基地，可借鑒天津市宅基地?fù)Q房政策，結(jié)合增減掛鉤政策、尊重農(nóng)民意愿、結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地資源的背景下，采用土地置換換取資金等模式［4］。

4.3 拓寬補(bǔ)償資金渠道

4.3.1 實(shí)行財(cái)政投入引導(dǎo)政策。例如，安徽省金寨縣財(cái)政每年設(shè)立用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入引導(dǎo)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)助農(nóng)戶建房等。

4.3.2 實(shí)行土地收益反哺政策。例如，天津市宅基地?fù)Q房模式，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對(duì)拆舊復(fù)墾節(jié)余用地指標(biāo)產(chǎn)生的土地出讓收益，統(tǒng)籌用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、群眾建房補(bǔ)助，同時(shí)提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

4.3.3 實(shí)行多渠道融資政策。新農(nóng)村建設(shè)投資公司融資，協(xié)調(diào)銀行為農(nóng)戶建房貸款。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)在外創(chuàng)業(yè)成功人士參與新型社區(qū)建設(shè)，吸納民營(yíng)企業(yè)捐助資金，協(xié)調(diào)幫扶資金，大力支持新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

4.4 強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用的監(jiān)督管理制度

由于農(nóng)村宅基地退出的信息不對(duì)稱，監(jiān)督體系不健全等原因，導(dǎo)致有些農(nóng)村宅基地管理的負(fù)責(zé)人對(duì)農(nóng)村宅基地退出過程監(jiān)督不力，甚至參與“尋租”，以權(quán)謀私。在實(shí)施宅基地退出過程中，河南省各級(jí)土地部門在農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作順利推進(jìn)的情況下，要進(jìn)一步加大農(nóng)村宅基地退出的信息公開，做到申請(qǐng)、取得、使用、管理和退出的工作透明化，建議建立能夠供廣大群眾查閱、監(jiān)督的農(nóng)村宅基地信息查詢系統(tǒng)。政府工作透明，老百姓心里清晰，能夠有效地增加農(nóng)戶對(duì)政府工作的信任感。同時(shí)，在農(nóng)村宅基地使用的日常監(jiān)督和管理過程中，很多地方政府部門對(duì)于貫徹農(nóng)村宅基地退出工作方面的執(zhí)行力和意愿都明顯不足。建議河南省各地區(qū)對(duì)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)村宅基地退出政策，公平合理地補(bǔ)償農(nóng)戶因農(nóng)村宅基地退出產(chǎn)生的損失的相關(guān)部門給予政策激勵(lì)。實(shí)行多重主體監(jiān)督，完善舉報(bào)渠道，對(duì)于“不作為”的相關(guān)責(zé)任人，要堅(jiān)決問責(zé)。對(duì)于違法、違規(guī)參與宅基地退出“尋租”的相關(guān)責(zé)任人，要依法予以嚴(yán)懲［5］。

4.5 建立完善的社會(huì)保障制度

保證河南省在新型城鎮(zhèn)化背景下的宅基地退出有效推行，一系列的配套改革必不可少，特別是建立配套的社會(huì)保障制度。退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)城后，生活方式與就業(yè)環(huán)境相比之前大有不同，融入城市還要面臨一系列問題，如就業(yè)、看病、養(yǎng)老等。同時(shí)，由于戶籍制度的影響，農(nóng)民在城市就業(yè)還會(huì)受到歧視，就業(yè)更加困難，要讓一直居住在農(nóng)村的農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活并非易事。因此，政府應(yīng)借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，可以結(jié)合具體情況給予宅基地退出農(nóng)戶一定的城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)償資金或貸款優(yōu)惠，同時(shí)配套養(yǎng)老保障制度來縮小與城鎮(zhèn)居民的差距，讓進(jìn)城的農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)，沒有后顧之憂［6］。

［1］張磊.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀與退出動(dòng)因［J］.鄉(xiāng)村科技，2016（5）：84-85.

［2］牛飛.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出路徑研究［D］.鄭州：鄭州大學(xué)，2017.

［3］趙艷霞.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中唐山市農(nóng)村宅基地退出問題及對(duì)策分析［J］.農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2017（5）：20-21.

［4］黃健元，梁皓.農(nóng)村宅基地退出制度的源起、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2017（6）：132-139.

［5］張宇辰.農(nóng)村宅基地退出的政策探索與實(shí)踐成效研究［D］.南京：南京大學(xué)，2013.

［6］王麗芬.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2017（1）：131-134.