全球視野下的海上搜救體系分析

□鄧琦 高超 許志雄

我國擁有18000多公里的海岸線和12.3萬公里的內(nèi)河航運(yùn)線，豐富的海洋資源為我國航運(yùn)業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。隨著“海洋強(qiáng)國”、“交通強(qiáng)國”、“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”等國家系列重大戰(zhàn)略的實(shí)施，我國航運(yùn)業(yè)迎來了跨越式發(fā)展的歷史性機(jī)遇。根據(jù)《中國海洋發(fā)展報(bào)告（2019）》顯示，隨著我國與海上絲綢之路沿線國家更加廣泛、深入和全面的合作，我國海洋經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，同時(shí)也對海洋防災(zāi)減災(zāi)工作提出新的要求，海上搜救面臨的任務(wù)愈加繁重。

從全球范圍來看，海上搜救向來是各國海上安全主管工作的重要組成部分。隨著全球海運(yùn)規(guī)模日益壯大，船舶密度不斷增加，各類海事事故發(fā)生越發(fā)頻繁。面對日趨嚴(yán)峻的海上安全形勢，各國在搜救能力建設(shè)、決策支持、技術(shù)創(chuàng)新及區(qū)域合作方面不斷深化研究探索，保障生命財(cái)產(chǎn)安全。

據(jù)國內(nèi)專家和學(xué)者分析，與英國、美國、日本等傳統(tǒng)海運(yùn)強(qiáng)國及發(fā)達(dá)國家相比，我國在搜救體系、搜救力量及搜集技術(shù)方面仍顯不足，海上搜救行動(dòng)難以得到有效保障。筆者就海上搜救體系，與各發(fā)達(dá)國家進(jìn)行對比分析，通過提煉我國海上搜救工作中存在的不足之處，提出合理化建議。

一、我國海上搜救體系簡介

我國的海上搜尋與救助協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國海上搜救中心，設(shè)在中華人民共和國海事局。交通運(yùn)輸部海上救援打撈系統(tǒng)是我國唯一一支國家專業(yè)海上救助力量。隨著2003年救撈系統(tǒng)體制改革工作的基本完成，救撈系統(tǒng)多次在國家重大應(yīng)急搜救和搶險(xiǎn)打撈事件中擔(dān)任重任。2017年度，全國各級海上搜救中心共接到各類遇險(xiǎn)報(bào)警3305次，核實(shí)遇險(xiǎn)2053起，組織、協(xié)調(diào)搜救行動(dòng)2053次；協(xié)調(diào)派出搜救船舶9355艘次、飛機(jī)360架次；搜救遇險(xiǎn)船舶1801艘，其中1458艘船舶獲救；搜救遇險(xiǎn)人員14999人，其中14446人獲救，搜救成功率96.3%。

中國海上搜救中心主要職責(zé)為：海（水）上突發(fā)時(shí)間預(yù)警預(yù)防、海上險(xiǎn)情和海盜事件信息的接收與處理、組織協(xié)調(diào)海上搜救和防污染應(yīng)急處置。作為國際海事組織A類理事國，我國在全球海上搜救工作中發(fā)揮著愈加重要的作用。從1980年加入《1974年國際海上人命安全公約》起，我國先后頒布了《中華人民共和國海上交通安全法》、《國家海上搜尋和救助預(yù)案》、《中國海上搜救條例》等搜救配套法律法規(guī)，進(jìn)一步落實(shí)搜救義務(wù)。

我國海上搜救工作由“國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。聯(lián)席會(huì)議由交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊(duì)共16個(gè)部門和單位組成，交通部為牽頭單位。各涉海企事業(yè)單位提供的救援設(shè)備、人員力量及協(xié)調(diào)保障，在海上搜救工作中發(fā)揮了重要作用。

二、國內(nèi)外海上搜救現(xiàn)狀分析

全球信息、能源技術(shù)的高速發(fā)展既給海洋經(jīng)濟(jì)注入活力，也給海上搜救工作帶來了新的挑戰(zhàn)。近年來，核污染、能源危機(jī)、極端天氣等非傳統(tǒng)海事事故層出不窮，同時(shí)由于發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，危機(jī)會(huì)迅速成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，社會(huì)輿論使得海上應(yīng)急救援局面更加難以掌控。公眾的思想觀念不斷發(fā)展，對海上救援工作也提出了更高的要求，現(xiàn)階段我國海上搜救體系已無法滿足社會(huì)和人民群眾日益增長的海上搜救服務(wù)需求，在實(shí)踐中暴露出部分問題。

1.我國海上搜救體系中存在的問題

（1）海上搜救法律制度不健全。我國應(yīng)對突發(fā)事件的立法工作相對滯后。應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制合稱“一案三制”，共同構(gòu)成了我國應(yīng)急管理體系的基本框架。2007年，國家頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但針對海上突發(fā)事件的配套法規(guī)尚未形成。截至目前，我國沿海少數(shù)省、直轄市、自治區(qū)建立了地方性海上搜救法規(guī)8項(xiàng)，行政法規(guī)17項(xiàng)，其他規(guī)范性文件8項(xiàng)，但國家層面的海上搜救基本法律還未制定，且相關(guān)法律條文仍然存在沖突。如1983年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》規(guī)定了海上搜救的主體為中國人民共和國港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即現(xiàn)今的中國海事局。在2005年修訂的《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》中，各級政府部門則被列為搜救責(zé)任主體，由此產(chǎn)生法律沖突。法律法規(guī)存在的沖突使得海上搜救的權(quán)責(zé)模糊，導(dǎo)致搜救體制機(jī)制運(yùn)行受阻。

（2）海上搜救管理體制效率低下。我國搜救組織機(jī)構(gòu)較為龐大，僅國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議就由交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊(duì)等13個(gè)部級單位或部門，省市級海上搜救成員單位更是涉及安監(jiān)、海事、救助、公安、港口、交通、海洋與漁業(yè)、環(huán)保、邊防、消防、口岸、通信、氣象、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、外事等20多個(gè)單位或部門，各部門職責(zé)相關(guān)度較低，不相隸屬或存在職責(zé)對立，成員單位組織協(xié)調(diào)不暢，面對海上搜救任務(wù)在各自內(nèi)部需要層層上報(bào)，分散了海上搜救力量，使得搜救資源難以充分利用，延誤搜救的最佳時(shí)機(jī)，且在指揮體系中，容易受到各級政府干預(yù)，海上搜救應(yīng)急機(jī)制難以充分發(fā)揮。

（3）海上安全意識薄弱。主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理預(yù)案的制定和落實(shí)中。在預(yù)案制定過程中，公眾參與度不高，部分地方性海上搜救應(yīng)急預(yù)案制定時(shí)未公開向公眾征求意見。社會(huì)公眾作為救援力量的重要組成部分，未能發(fā)揮優(yōu)勢。一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理意識薄弱，預(yù)案中缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的全面評價(jià)、估測，在應(yīng)急管理中存在信息不對稱、資源分散、數(shù)據(jù)不足等問題；另一方面，應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行力不夠，應(yīng)急反應(yīng)程序往往被官員意志替代，應(yīng)急預(yù)案也缺乏足夠的實(shí)踐演練。

（4）海上搜救力量不均衡。我國水上搜救力量一般位于港口或者河道中，交通運(yùn)輸部救撈局在海上部署了專業(yè)海上搜救船舶待命，在18000多公里的海岸線及近300萬平方公里海域中，僅設(shè)立73個(gè)待命點(diǎn)，從單位海域面積角度來看，海上搜救力量很有限。近年來，我國南海海域的科學(xué)考察、油氣開采等海上活動(dòng)日趨頻繁，受臺風(fēng)影響，海上事故頻發(fā)，部署于海南島的主要搜救力量很難覆蓋到800海里以外區(qū)域。

2.發(fā)達(dá)國家海上搜救體系分析

（1）海上搜救法律體系完備。發(fā)達(dá)國家大多具備完整的海上搜救法律支撐體系，以有效應(yīng)對事故，明確規(guī)定了海上搜救體制、搜救人員培訓(xùn)、搜救組織結(jié)構(gòu)及具體實(shí)施主體等。早在1803年，美國就頒布了《反災(zāi)害法案》，又在隨后的百年里陸續(xù)頒布《美國國家搜救計(jì)劃》、《災(zāi)害救助與緊急救助法》、《全國緊急救助法》等上百部危機(jī)管理法規(guī)，規(guī)定了美國搜救政策、目標(biāo)、職能、方式、聯(lián)合行動(dòng)、經(jīng)費(fèi)等細(xì)節(jié)，為海難救助提供了法律保障，保障了海上搜救快速高效開展。日本海上保安廳也具備包括《災(zāi)害對策基本法》和《日本海上保安廳法》在內(nèi)的完善的防災(zāi)救災(zāi)對策體制，每次災(zāi)害都成為日本完善法律制度的契機(jī)，保證滿足不斷發(fā)展和變化的海上搜救形勢。

（2）海上搜救組織結(jié)構(gòu)合理，注重協(xié)調(diào)。海上事故日趨復(fù)雜，單一部門很難高效應(yīng)對海上危機(jī)事件。各國搜救管理體制和法律體系不盡相同，但海上搜救較為成熟的發(fā)達(dá)國家，均具備統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多方協(xié)作、責(zé)任分工明確的搜救指揮網(wǎng)絡(luò)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有完備且自成體系的海上搜救能力，在海上險(xiǎn)情處置中，能夠統(tǒng)一指揮并集中垂直管理，獨(dú)立完成海上搜救任務(wù)，極大地保證了搜救資源利用率，做到了迅速且高效。日本海上保安廳也具備類似的機(jī)制，保證海上搜救快速高效開展。

（3）全過程危機(jī)管理，安全防范意識強(qiáng)。全過程危機(jī)管理體現(xiàn)出“防患于未然”的觀念，包含了風(fēng)險(xiǎn)防范、危機(jī)防治和災(zāi)害救援的閉環(huán)系統(tǒng)。日本作為一個(gè)多災(zāi)害國家，《災(zāi)害對策基本法》是其應(yīng)對各類自然、人為災(zāi)害的根本大法，在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)對及海上應(yīng)急中，均具備完善的預(yù)案，充分體現(xiàn)出全過程危機(jī)管理的理念。

（4）海上搜救技術(shù)先進(jìn)，專業(yè)培訓(xùn)發(fā)達(dá)。國外發(fā)達(dá)國家非常重視海上搜救技術(shù)的發(fā)展，較早的配備了覆蓋管轄水域的救助監(jiān)視系統(tǒng)。如英國的搜救決策軟件系統(tǒng)、澳大利亞海事安全局配置的全球海上安全與救助系統(tǒng)等，充分保障水上船舶安全。

另外，隨著海上搜救技術(shù)不斷發(fā)展，各國加強(qiáng)了海上搜救教育培訓(xùn)以提高災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力，增加應(yīng)急救援人才儲備。美國涉及海上搜救的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)，其國家搜救培訓(xùn)中心是世界上第一所專門從事搜救活動(dòng)培訓(xùn)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，能夠?yàn)閰⑴c海上救助的各類人員提供專門的培訓(xùn)。日本海上保安廳下設(shè)海上保安大學(xué)和海上保安學(xué)校，滿足培養(yǎng)大量海上搜救管理方面專業(yè)人才的需求。

（5）海上搜救責(zé)任主體明確。各國均明確了海上搜救責(zé)任主體。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)為其海上搜救主體，日本海上保安廳、瑞典國家軍隊(duì)、韓國海洋水產(chǎn)部、澳大利亞海岸監(jiān)視局、法國海事部門等統(tǒng)一管理各自國家海上搜救事務(wù)，具有明確的責(zé)任主體。

（6）社會(huì)力量參與度高。社會(huì)力量是海上搜救中不可或缺的力量，發(fā)達(dá)國家一般都具備雄厚的民間搜救基礎(chǔ)。與我國海上搜救工作主體不同，英國90%的海上搜救工作由民間力量承擔(dān)，皇家救生艇協(xié)會(huì)（RNLI）主要負(fù)責(zé)具體的搜救實(shí)施，而政府部門主要參與協(xié)調(diào)工作。日本于1889年成立的公益社團(tuán)——日本水上災(zāi)難救濟(jì)會(huì)，其維持費(fèi)用由社會(huì)及政府兩部分組成，是日本海上搜救工作的重要組成部分。

三、我國海上搜救體系對策

在分析國內(nèi)外海上搜救體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情提出我國海上搜救體系對策。

1.健全海上搜救體系

（1）推進(jìn)海上搜救立法進(jìn)程。海上搜救法律體系是海上搜救工作穩(wěn)定開展的基礎(chǔ)，應(yīng)推進(jìn)《中華人段共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的修訂和《中華人民共和國海上搜尋救助條例》的立法進(jìn)程，促成各類涉水涉海法律法規(guī)的不斷發(fā)展，明確各級海上搜救責(zé)任主體，鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況形成地方法規(guī)，建立完整統(tǒng)一的海上搜救法律體系，確保海上搜救有法可依。

（2）完善海上搜救指揮關(guān)系。海上搜救體系是海上搜救工作協(xié)調(diào)的核心，明確的指揮關(guān)系決定了搜救工作是否有序進(jìn)行。美國、日本等國家采用單一垂直管理，保證了搜救效率，我國的國家、省、市三級海上搜救組織體系及20個(gè)海上搜救成員單位之間相關(guān)度較低，不相隸屬或存在職責(zé)對立，影響了救援管理。我國的海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議與美國的國家搜救委員會(huì)相類似，可借鑒其體制，明確海上搜救中心的指揮關(guān)系和協(xié)調(diào)地位，將民政、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)度較低的部門從組織體系中剝離，同時(shí)健全與各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，提升海上搜救效率。

（3）提高海上搜救隊(duì)伍綜合能力。對海上搜救相關(guān)部門進(jìn)行精簡，借鑒美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，對相關(guān)執(zhí)法部門整合，成立專門的海上警備隊(duì)伍，同時(shí)建立海上執(zhí)法和搜救設(shè)備升級和維護(hù)常態(tài)化制度，組織定期培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)。

（4）加強(qiáng)搜救技能培訓(xùn)。應(yīng)加深與航海院校的合作，成立專業(yè)的海上搜救技能培訓(xùn)學(xué)校，提升海上搜救隊(duì)伍的專業(yè)技能、船舶及救生艇操縱技術(shù)、專業(yè)設(shè)備操作技能等，同時(shí)開展理論基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，增強(qiáng)一線執(zhí)法人員的搜救技能和身體素質(zhì)。

（5）加強(qiáng)區(qū)域和國際間合作。推動(dòng)地區(qū)海上搜救合作深入開展，搭建海上搜救合作聯(lián)盟，減少海上搜救覆蓋盲區(qū)，充分發(fā)揮搜救力量優(yōu)勢，保障地區(qū)水域的安全與穩(wěn)定。

（6）發(fā)展和壯大海上搜救志愿者隊(duì)伍。英國的社會(huì)海上搜救體系非常完善，承擔(dān)了絕大部分的海上搜救工作，我國可借鑒其運(yùn)作模式，建立志愿者培訓(xùn)制度，規(guī)范志愿者隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)對志愿者隊(duì)伍予以救助資金、救助設(shè)備的支持，可以發(fā)展民間組織，鼓勵(lì)市場提供隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍的培訓(xùn)和宣傳，壯大海上搜救志愿者隊(duì)伍。

2.放開市場準(zhǔn)入

（1）增加海上搜救資金投入。政府應(yīng)增加海上搜救基金的投放，合理優(yōu)化海上搜救力量布局，推進(jìn)海上搜救設(shè)備的升級，增加專業(yè)救助飛機(jī)的數(shù)量，保證惡劣氣象狀況下的搜救補(bǔ)給。減少組織體系中的橫向協(xié)調(diào)，提高資金利用率。

（2）積極引導(dǎo)市場參與，明確權(quán)責(zé)邊界。社會(huì)力量在海上搜救中發(fā)揮著積極作用，應(yīng)放開市場準(zhǔn)入，引入民間資本有助于緩解資金壓力，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

政府應(yīng)積極制定市場準(zhǔn)入相關(guān)政策法規(guī)，明確準(zhǔn)入條件，創(chuàng)造公平、公正、公開的市場環(huán)境，鼓勵(lì)市場競爭，推動(dòng)市場海上搜救服務(wù)專業(yè)化發(fā)展，探索搜救市場化的新格局。

3.建立健全應(yīng)急預(yù)案制度

（1）明確海上搜救體系中的管理職責(zé)。我國海上搜救管理體制長期有“五龍治海”之說，長期以來，中國的海域管理權(quán)分散在海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、邊防武警等5個(gè)部門，“五龍治?！保梢哉f是對現(xiàn)代中國海上執(zhí)法力量的形象描述，意思是多頭管理，沒有形成統(tǒng)一體制，搜救力量分散、責(zé)任主體不明確的問題十分突出，造成了我國海上搜救管理效率整體不高。應(yīng)當(dāng)以法律形式明確海上搜救各部門職責(zé)，將分散的職能整合，保障海上搜救管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

（2）健全和完善海上搜救預(yù)防、快速反應(yīng)機(jī)制。應(yīng)做好海上突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估，制定完備的海上預(yù)警體系，向公眾普及防災(zāi)減災(zāi)知識，提高防范能力，改善協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息、資源的有效整合和共享。

4.推進(jìn)水上智能技術(shù)發(fā)展

（1）推進(jìn)新型技術(shù)在海上搜救應(yīng)急中的應(yīng)用。將海事巡航執(zhí)法與海上搜救融合，推進(jìn)新型技術(shù)在海上搜救中的應(yīng)用，加快船岸間的VTS、VHF、AIS、CCTV等系統(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用無人機(jī)、無人艇等新型設(shè)備增強(qiáng)海上巡航搜救的針對性，提升位置精準(zhǔn)度，加快信息傳播，保證應(yīng)急反應(yīng)效率，實(shí)現(xiàn)資源共享。

（2）順應(yīng)海上智能化趨勢。在“電子航?！钡谋尘跋?，海上搜尋與救助正在向著智能化、無人化和立體化方向發(fā)展。隨著無人技術(shù)和智能控制技術(shù)的不斷發(fā)展和日趨完善，各種智能無人設(shè)備的性能越加穩(wěn)定，尤其以“智能船舶”、“空中無人機(jī)”和“水下潛航器AUV”最為突出。大力發(fā)展智能協(xié)同控制技術(shù)，滿足“全天候運(yùn)行、全方位覆蓋、應(yīng)急快速反應(yīng)”的海上搜尋救助要求。

四、結(jié)語

我國海上搜救體系及海上搜救面臨著新形勢和新要求，在找出存在的問題和不足，并加以改進(jìn)。同時(shí)根據(jù)我國國情，吸收發(fā)達(dá)國家海上搜救體系的優(yōu)勢，完善我國搜救體系、市場準(zhǔn)入、應(yīng)急管理等系統(tǒng)。（作者單位：海軍裝備部；中國艦船研究設(shè)計(jì)中心）