改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的分類及特點(diǎn)

李宇

摘 要：治國(guó)必先治黨，理政必先理己。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要方式和內(nèi)容，也是實(shí)施依法治國(guó)和依法執(zhí)政的必然要求。本文通過(guò)歸納改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的分類，總結(jié)其特點(diǎn)，以期不斷促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化、科學(xué)化和民主化。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；從嚴(yán)治黨；黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）04-0054-03

黨內(nèi)法規(guī)是“黨內(nèi)法”，有廣義和狹義之分。通常意義上，我們所說(shuō)的黨內(nèi)法規(guī)是使用其狹義概念，即特指中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)?！包h內(nèi)法規(guī)”這一概念是毛澤東在1938年黨的六屆六中全會(huì)上首次提出的。毛澤東指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！?2012年5月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！本C上所述，黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央和地方機(jī)關(guān)制定的關(guān)于規(guī)范黨的相關(guān)活動(dòng)的章程和制度。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的分類

（一）從制定主體劃分

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織及省、市、自治區(qū)黨委制定的規(guī)則和章程，因而黨中央和地方黨委都有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力。依制定主體劃分，可將黨內(nèi)法規(guī)劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。兩者都是黨的組織制定的，都有一定的法律效力，但是由于法規(guī)制定的主體不同，兩者的適用范圍也就不盡相同。中央黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍是整個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨，而地方黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍只是各地方黨組織。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨的中央組織包括中共中央委員會(huì)以及對(duì)其負(fù)責(zé)的中共中央組織部、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)等。因此，也可以將黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步細(xì)分為中共中央制定的黨內(nèi)法規(guī)、中央組織部制定的黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)委制定的黨內(nèi)法規(guī)、省市自治區(qū)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)以及中央各部門間聯(lián)合制定、聯(lián)合印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)等。

（二）從層次等級(jí)劃分

正如以中華人民共和國(guó)憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系一樣，黨內(nèi)法規(guī)也在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中形成了以黨章為核心的整個(gè)黨內(nèi)法律體系。按照這個(gè)邏輯，我們也可以根據(jù)層次等級(jí)將黨內(nèi)法規(guī)劃分為不同的類別。其一，黨章。即是對(duì)黨的性質(zhì)、宗旨、路線綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)等做出根本性的規(guī)定和要求的黨內(nèi)根本大法。其二，準(zhǔn)則。如1980年2月中共十一屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2015年10月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等。其三，條例。即對(duì)某一領(lǐng)域重要關(guān)系或某一方面重要工作做出全面規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。其四，規(guī)則或規(guī)定，指對(duì)黨的某一方面工作或者事項(xiàng)做出具體規(guī)定。其五，細(xì)則或者辦法。是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)中央精神而制定的關(guān)于具體做法的要求或規(guī)定。由于各類黨內(nèi)法規(guī)的層次等級(jí)不同，其約束效力和作用也有所不同。黨章的效力最大，約束性最強(qiáng)；地方制定的細(xì)則和實(shí)施辦法，效力最小，約束性最弱。

（三）從成文與否劃分

成文法和不成文法是法律劃分中的一種重要方式，其依據(jù)就是法律的文字表現(xiàn)形式。也就是說(shuō)，有書面依據(jù)或者成文的稱之為成文法，而不成文的、法律上沒有明文規(guī)定、按照先前慣例可以仿照辦理的都屬于不成文法。按照這種劃分方式，也可以將黨內(nèi)法規(guī)劃分為成文黨內(nèi)法規(guī)和不成文黨內(nèi)法規(guī)。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》這一類法規(guī)就屬于成文黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例或“重要的黨內(nèi)政治規(guī)矩”屬于不成文的黨內(nèi)法規(guī)。

（四）從具體內(nèi)容劃分

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合就全面從嚴(yán)治黨做出了多次論述，指出要在新形勢(shì)下全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。習(xí)總書記關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)的要求也為我們劃分黨內(nèi)法規(guī)提供了一定的借鑒和思路。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，我們可以根據(jù)不同的法規(guī)所涉及的內(nèi)容將黨內(nèi)法規(guī)體系劃分為黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨在軍隊(duì)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)等七個(gè)大類。

（五）依黨章體例劃分

黨章是一個(gè)政黨發(fā)展的總章程和總綱領(lǐng)。通過(guò)對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的研究可知，黨章的編排和撰寫分為以下幾個(gè)部分：黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨組和其他共十一個(gè)方面。不可否認(rèn)，這種編寫體例有一定的合理性和可行性。在中共中央辦公廳、中央紀(jì)委法規(guī)室、中央組織部辦公廳等組織編寫的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（四卷本），也在很大程度上依照了這種方式，也包含黨員、黨的組織、黨的紀(jì)律等幾大模塊，因此也可以依此將中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)劃分為這樣幾個(gè)不同的方面。

（六）依不同領(lǐng)域來(lái)劃分

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)黨員人數(shù)眾多、不斷發(fā)展壯大的政黨，黨內(nèi)生活和黨員活動(dòng)的領(lǐng)域和范圍都比較廣泛。因此，黨中央也制定了諸多黨內(nèi)法規(guī)來(lái)應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的情況。依據(jù)黨員活動(dòng)的不同領(lǐng)域和范圍這一標(biāo)準(zhǔn)，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為政治類黨內(nèi)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)類黨內(nèi)法規(guī)、思想文化類黨內(nèi)法規(guī)、社會(huì)類黨內(nèi)法規(guī)等。政治類黨內(nèi)法規(guī)主要包括政治紀(jì)律、政治原則、政治標(biāo)準(zhǔn)、政治制度等為主要內(nèi)容的法規(guī)。如涉及重大政治規(guī)矩、政治方向的規(guī)定，黨員、人事、干部制度的任免規(guī)定等也屬于此類范疇；經(jīng)濟(jì)類黨內(nèi)法規(guī)主要指關(guān)于經(jīng)濟(jì)、財(cái)經(jīng)、商業(yè)等方面的法規(guī)，包括關(guān)于黨員干部不得兼任公司企業(yè)實(shí)體職務(wù)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不得經(jīng)商、經(jīng)費(fèi)開支等方面的規(guī)定；思想文化類法規(guī)是指關(guān)于要求黨員干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)、提高思想修養(yǎng)和思想覺悟等方面的法規(guī)；社會(huì)類的黨內(nèi)法規(guī)是指事關(guān)整個(gè)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)影響等的法規(guī)，如關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的榮譽(yù)和待遇、黨的宣傳方針政策等方面的規(guī)定。

就上述6種不同的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的劃分方式而言，可能并不能將所有的法律法規(guī)完全包含在內(nèi)，僅僅是提供一種黨內(nèi)法規(guī)的劃分思路和學(xué)術(shù)探索。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

自1978年改革開放以來(lái)，黨在不同的歷史時(shí)期制定了涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，中共十八屆四中全會(huì)做出了全面從嚴(yán)治黨的部署，指出了嚴(yán)明黨紀(jì)、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)也在長(zhǎng)期的發(fā)展變化過(guò)程中表現(xiàn)出了一些突出的特點(diǎn)，具體來(lái)講，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）法律規(guī)章的制定圍繞某一階段的中心任務(wù)

隨著十一屆三中全會(huì)的召開，全黨和全國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，并且提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的口號(hào)，而作為上層建筑的法律法規(guī)的制定也必然圍繞著中心任務(wù)進(jìn)行。盡管新時(shí)期以來(lái)我們面臨的主要任務(wù)都是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但每一階段的工作側(cè)重都有所不同，在黨內(nèi)法規(guī)的制定上表現(xiàn)也得十分明顯。比如，改革開放初期黨的主要任務(wù)是解放思想、撥亂反正、改變并扭轉(zhuǎn)“文革”所帶來(lái)的各種不利局面，而黨在這一時(shí)期的法律法規(guī)主要涉及的是起草黨的第二個(gè)歷史決議、規(guī)范黨內(nèi)的政治生活、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度等方面。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，重點(diǎn)要求加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，因此這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)主要包含的是如何從制度上治黨、如何防止黨員干部濫用權(quán)力、如何加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)等。

（二）黨內(nèi)法規(guī)日趨嚴(yán)謹(jǐn) 漸成體系

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨公布了歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。這一規(guī)劃綱要的出臺(tái)意味著中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到了先前法規(guī)制定過(guò)程中的不足以及黨內(nèi)法規(guī)的體系性、科學(xué)性的重要性，逐步將黨內(nèi)法規(guī)的制定工作推向正軌，同時(shí)也初步解決了黨的法治建設(shè)和制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的問(wèn)題。同年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也做出了相關(guān)規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。”由此可見，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施將更具法理依據(jù)和程序遵循，制定的法規(guī)將更加注重客觀性、科學(xué)性、可行性和針對(duì)性，更加合情合理合規(guī)，更加反映和傾聽民意。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)先于實(shí)踐

中共中央于2003年12月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》是21世紀(jì)初黨中央根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件制定的試行性條例，在頒布后的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、完善自身建設(shè)起到了重大的作用。但是十八大以來(lái)，隨著新形勢(shì)的變化和發(fā)展，黨內(nèi)的一些監(jiān)督條例要盡快適應(yīng)新形勢(shì)的需求，做必要的調(diào)整與更新。

綜上所述，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)是黨在長(zhǎng)期的自身建設(shè)過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和智慧結(jié)晶，對(duì)于黨的自我革新、自我凈化、自我提升等起到了重要的作用。這些黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)展過(guò)程中日趨完善、逐漸科學(xué)、漸成體系。黨內(nèi)法規(guī)的修訂和完善是一個(gè)循序漸進(jìn)和不斷深化的過(guò)程，不可能一蹴而就。在“落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)比過(guò)去任何時(shí)候都更為繁重和緊迫”的大背景下，黨的制度建設(shè)也比任何時(shí)候都要艱巨，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)也比任何時(shí)期都要艱辛。只有勇于探索、敢于實(shí)踐才會(huì)取得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新進(jìn)展，才能實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的新目標(biāo)。

注 釋：

毛澤東.毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.528.

2013年5月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》.

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（責(zé)任編輯 王文江）