供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧的路徑創(chuàng)新研究

陳駿蘭 周澤炯

[摘 要]以阜陽(yáng)市4個(gè)國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)為例，探究精準(zhǔn)扶貧在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的路徑創(chuàng)新。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和精準(zhǔn)扶貧兩者的關(guān)系出發(fā)，探討阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀和成效，以阜陽(yáng)市目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的困境為基礎(chǔ)，提出相關(guān)政策建議，以期給阜陽(yáng)市政府在精準(zhǔn)扶貧問題上提供新思路。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；精準(zhǔn)扶貧；路徑創(chuàng)新；阜陽(yáng)市

[中圖分類號(hào)]F 202

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）02-0139-03

Abstract： This paper takes 4 national poverty area in Fuyang as an example， to explore the innovation path of precise poverty under the background of supply side reform. By the relationship between the precise poverty and supply-side structural reform as a starting point， to study the present situation and achievement of precise poverty in Fuyang City. based on precise poverty reduction dilemma of Fuyang and puts forward to relevant policy suggestions， in order to provide new ideas on the precise poverty reduction to the Fuyang municipal government， furthermore， realizing the planning of poverty alleviation in poor areas in the crucial period of targeted poverty reduction.

Keywords： Supply-side Structural Reform； Targeted Poverty Reduction； Innovation Path；Fuyang City

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提出的概念，其核心思想為“三去一降一補(bǔ)”，指出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能一味依靠“需求方”，即消費(fèi)、投資、出口三駕馬車，還應(yīng)該考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給方。供給方具體表現(xiàn)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求提高供給體系的質(zhì)量和效率，達(dá)到供求雙方的平衡發(fā)展，只有供給和需求雙方相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧是為推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)所提出的扶貧新要求，圍繞精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四方面內(nèi)容[1]，根據(jù)貧困區(qū)域?qū)嶋H情況因地因時(shí)制定精準(zhǔn)扶貧政策，在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的精準(zhǔn)扶貧是基于兩者的相互聯(lián)系、相互影響[2]。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)供求角度出發(fā)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給方相關(guān)，精準(zhǔn)扶貧與需求方相關(guān)，精準(zhǔn)扶貧符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的核心思想，即采取加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，通過補(bǔ)短板釋放貧困地區(qū)消費(fèi)能力，拉動(dòng)內(nèi)需，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)脫貧目的。其次，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施方向上提供方法論前提。當(dāng)前我國(guó)仍然存在“大水漫灌”式扶貧、扶貧供需不平衡、誤將“扶農(nóng)”當(dāng)作“扶貧”等問題[2]，但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，扶貧的精髓在精準(zhǔn)，即地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口、資源等方面的不同，優(yōu)化扶貧投入結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)運(yùn)用扶貧資金，精準(zhǔn)管理扶貧項(xiàng)目。以上兩種角度表明供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與精準(zhǔn)扶貧相輔相成，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

阜陽(yáng)市位于皖北地區(qū)的華北平原南端，是皖北人口和農(nóng)業(yè)大市，截至2016年常住人口799.1萬(wàn)人，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占常住人口的27.1%，農(nóng)村人口所占比例大，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有待進(jìn)一步發(fā)展，貧富差距顯著。截至2016年，貧困人口49.8余萬(wàn)，約占全省總貧困人口的1/5，貧困地區(qū)包含4個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣區(qū)，即臨泉縣、潁上縣、阜南縣、潁東區(qū)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)需進(jìn)一步深化。因此，深入分析脫貧攻堅(jiān)存在的問題，借鑒國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料進(jìn)一步指導(dǎo)阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧工作具有重要意義，對(duì)于安徽省其他貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧均具有借鑒意義。

二、阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧的主要路徑及成效

（一）阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧的主要路徑

1.實(shí)行精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)幫扶主旨是確定幫扶對(duì)象[3]。由于貧困人口相對(duì)動(dòng)態(tài)流動(dòng)，“返貧困”現(xiàn)象突出，阜陽(yáng)市政府自上而下貫徹省級(jí)、中央任務(wù)，對(duì)建檔立卡貧困對(duì)象進(jìn)行基礎(chǔ)信息修改。在以往貧困村全面識(shí)別貧困戶的基礎(chǔ)上實(shí)行“回頭看”宗旨，針對(duì)建檔立卡貧困對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理工作，積極采取進(jìn)村入戶信息采集核實(shí)措施，納入新增加的貧困人口，減少非貧困人口。截至2017年上半年，阜陽(yáng)市新貧困人口1.7萬(wàn)，摸排出返貧人口0.2萬(wàn)人、建檔立卡對(duì)象因遺漏需要補(bǔ)錄貧困對(duì)象1.8萬(wàn)人，識(shí)別需要核實(shí)減少的貧困人口2.7萬(wàn)人?？傮w實(shí)現(xiàn)摸底凈增加貧困對(duì)象0.89萬(wàn)人，在數(shù)量和貧困對(duì)象分類上提高扶貧精準(zhǔn)度。

2.多元扶貧方式

方式多元化仍然是解決地區(qū)貧困的指導(dǎo)思想之一。前期阜陽(yáng)市政府扶貧資金主要來源于上級(jí)財(cái)政撥款和當(dāng)?shù)赜邢挢?cái)政預(yù)算，且扶貧方式多局限于單純發(fā)放貧困救濟(jì)金，貧困人口缺乏自身脫貧動(dòng)力。在此情況下，阜陽(yáng)市政府采取行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、駐村工作等多種方式，重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)施特色種養(yǎng)、光伏扶貧等項(xiàng)目，增強(qiáng)各貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于一二三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。截至2017年6月，阜陽(yáng)市156個(gè)貧困村均因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，并建成190個(gè)村級(jí)光伏電站的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)劃實(shí)施村級(jí)電站工程。

3.多方責(zé)任擔(dān)當(dāng)

在確立精準(zhǔn)扶貧政策之后，阜陽(yáng)市政府積極貫徹落實(shí)相關(guān)文件精神。首先，阜陽(yáng)市政府堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用、建立多方責(zé)任參與機(jī)制，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)村入戶制度，市領(lǐng)導(dǎo)和縣領(lǐng)導(dǎo)先后走訪200多戶貧困戶。其次，阜陽(yáng)市政府下達(dá)從市開始的逐級(jí)分布策略，明確市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，確?！笆蠊こ獭睜款^部門在扶貧項(xiàng)目、資金方面安排與保障，截至目前對(duì)516個(gè)貧困村選派1600人實(shí)行貧困村精準(zhǔn)幫扶全覆蓋。

（二）阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧取得的成效

當(dāng)前阜陽(yáng)市扶貧政策實(shí)施過程中的主要成效主要體現(xiàn)在貧困人口減低、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)、區(qū)域發(fā)展實(shí)力增強(qiáng)三方面。第一，貧困人口由163.5萬(wàn)人（2011年）降低到49.8萬(wàn)人（2016年），在絕對(duì)數(shù)上減少了113.7萬(wàn)人。第二，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，阜陽(yáng)市政府積極引導(dǎo)4個(gè)國(guó)家級(jí)貧困區(qū)利用自身資源和地區(qū)優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整一直以農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的局面，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效性與持久性。第三，綜合發(fā)展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，保障民生，提升貧困區(qū)域居民幸福感。在交通運(yùn)輸方面，截至2017年6月底，基本實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備1條連接國(guó)道、省道的三級(jí)及以上公路。在人民生活方面，完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)改革，貧困地區(qū)優(yōu)先改善教育環(huán)境、增加教育資源，初中學(xué)齡人口入學(xué)率截至2016年達(dá)99.5%。為有效解決貧困人口防病治病，實(shí)現(xiàn)基層衛(wèi)生院164個(gè)、村衛(wèi)生室1757個(gè)、疾病預(yù)防控制中心9個(gè)的全面覆蓋。社會(huì)保險(xiǎn)尤其是新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)，參保人數(shù)較上年增加12.8萬(wàn)人。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

盡管阜陽(yáng)市扶貧工作在近幾年取得一定成效，在一定程度上均是精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策措施，但基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，仍然存在實(shí)踐困境。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一化

阜陽(yáng)市政府在實(shí)施扶貧措施的過程中，盡管堅(jiān)持“回頭看、找差距、補(bǔ)短板、促提升”的動(dòng)態(tài)管理宗旨，但扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別仍然具有實(shí)踐難題?，F(xiàn)有的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要以收入水平高低識(shí)別貧困戶，但受農(nóng)村信息不完善、村鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)體系不健全的影響，貧困戶的實(shí)際收入很難準(zhǔn)確核算，貧困程度界定較為困難[4]。其次，以收入高低為主要依據(jù)反映不出除收入外其他方面的原因，如因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等特殊情況，因此會(huì)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別造成一定的負(fù)面影響。最后，在現(xiàn)實(shí)實(shí)施過程中，不可避免某些村級(jí)干部由于主觀性較強(qiáng)（如利益糾紛）造成精準(zhǔn)識(shí)別在實(shí)施上具有一定困難。

（二）精準(zhǔn)扶貧人才缺失

精準(zhǔn)扶貧工作除財(cái)政撥款等財(cái)力支持以外，人力、物力也是必不可少的因素[3]。人力資源是阜陽(yáng)市扶貧工作中的另一制約因素，精準(zhǔn)扶貧工作需要深入基層了解貧困戶的基本情況并及時(shí)更新平臺(tái)動(dòng)態(tài)管理工作，但目前阜陽(yáng)市各國(guó)家級(jí)貧困縣的村級(jí)干部隊(duì)伍普遍文化水平不高，平均年齡較高，業(yè)務(wù)能力較差。在入戶調(diào)查和入戶走訪環(huán)節(jié)中缺乏積極性和主動(dòng)性，無(wú)法保障貧困地區(qū)扶貧業(yè)務(wù)效率；在扶貧工作動(dòng)態(tài)管理的環(huán)節(jié)中，由于基層扶貧干部本身文化水平不高，學(xué)習(xí)能力較差，對(duì)平臺(tái)貧困戶的信息錄入與核對(duì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響；在扶貧工作總結(jié)方面，同樣由于本身業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致攻堅(jiān)脫貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)無(wú)法按質(zhì)完成。

（三）政府主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧一定程度是需要政府和社會(huì)力量結(jié)合起來，兩者共同作用完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)[5]。而當(dāng)前阜陽(yáng)市精準(zhǔn)扶貧工作仍以政府為主體，社會(huì)、行業(yè)、專家等角色對(duì)扶貧工作的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較低，地方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)扶貧政策的制定、項(xiàng)目規(guī)劃的落實(shí)，存在盲目效仿、忽視本地區(qū)實(shí)際情況的問題。在資金劃撥環(huán)節(jié)，通常以直接救濟(jì)的方式灌輸給貧困地區(qū)，一方面導(dǎo)致貧困地區(qū)“造血”功能弱，不利于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的戰(zhàn)略實(shí)施，另一方面由于社會(huì)、行業(yè)、專家的參與性低，使相關(guān)部門行政人員的個(gè)人利益得到不正當(dāng)滿足，扶貧效果降低。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

阜陽(yáng)市本身是皖北地區(qū)的重要農(nóng)業(yè)城市，但因農(nóng)田水利設(shè)施缺乏導(dǎo)致機(jī)械化水平低的情況仍然存在。在數(shù)量上，農(nóng)用拖拉機(jī)數(shù)量未有明顯增加，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力增長(zhǎng)緩慢，考慮農(nóng)業(yè)機(jī)械折舊后，動(dòng)力增長(zhǎng)為3%；農(nóng)業(yè)機(jī)械畝均動(dòng)力為0.5千瓦，與全省平均水平0.9千瓦存在較大差距；與全省平均水平相比，阜陽(yáng)市農(nóng)村年人均用電量209千瓦，相比于全省平均水平226千瓦仍然具有一定差距。此外，阜陽(yáng)市目前仍然沒有實(shí)現(xiàn)自然村道路全部硬化，公路數(shù)量與公路密度居全省靠后位置。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新路徑

（一）完善扶貧精準(zhǔn)體系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下需要考慮在當(dāng)前以收入識(shí)別貧困戶的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧體系建設(shè)，建立多維貧困識(shí)別體系[1]。首先，通過公安系統(tǒng)將建檔立卡信息與貧困戶基本信息一一對(duì)應(yīng)；其次，就貧困戶收入進(jìn)行分類，將收入來源、收入能力、消費(fèi)能力三者相結(jié)合，建立人口識(shí)別與綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步提煉貧困原因（因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W等），構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧體系，完善扶貧動(dòng)態(tài)信息庫(kù)建設(shè)，并及時(shí)更新信息庫(kù)相關(guān)信息。

（二）推進(jìn)基層扶貧干部隊(duì)伍建設(shè)

供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)需求與供給兩者的關(guān)系，即兩者相互聯(lián)系的動(dòng)態(tài)平衡，因此精準(zhǔn)扶貧的有效途徑更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)與需求的適應(yīng)性[6]?？紤]到基層干部隊(duì)伍人力資源的稀缺性，應(yīng)加大力度引進(jìn)農(nóng)村人才，鼓勵(lì)年輕人深入貧困地區(qū)，進(jìn)一步實(shí)施大學(xué)生村官計(jì)劃、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資力量，讓青年人承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的主要后備軍，深入基層管理和教育，促進(jìn)地區(qū)扶貧政策的有效開展和文化素質(zhì)的提高。

（三）健全市場(chǎng)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，因此，在政府以主導(dǎo)地位采用傳統(tǒng)方式實(shí)施扶貧政策的同時(shí)，還應(yīng)該明確關(guān)注市場(chǎng)的決定性作用，健全市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建多方參與、多元互動(dòng)平臺(tái)，在精準(zhǔn)扶貧方面激發(fā)市場(chǎng)活力。具體可以采取以下兩類措施，第一，提高非政府機(jī)構(gòu)在扶貧工作中的參與度，鼓勵(lì)自愿參與，培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)化扶貧知識(shí)，擴(kuò)大貧困地區(qū)貧困人口的幫扶對(duì)象；第二，以市場(chǎng)為主體大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜、實(shí)事求是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等新興行業(yè)為基礎(chǔ)，提高貧困地區(qū)村民脫貧意識(shí)，增強(qiáng)貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性動(dòng)態(tài)平衡。

（四）拓展融資方式夯實(shí)基建

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵由原本財(cái)政撥款逐漸演變成扶貧結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面?；诖耍瑧?yīng)拓寬融資方式，正確投入扶貧資金，一方面表現(xiàn)為創(chuàng)新阜陽(yáng)市政府財(cái)政支持方式，利用財(cái)政資金對(duì)扶貧項(xiàng)目的集中投入，以貧困地區(qū)土地資源為基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面表現(xiàn)為發(fā)揮政府帶頭作用的同時(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本的投入，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融扶貧具體以“企貸幫扶”“自貸自用”“貸資入股”等形式[7]，實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域有效經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，達(dá)到真實(shí)脫貧的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：?jiǎn)毯?董博雯）