黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)運用PPP模式發(fā)展路徑研究

王大業(yè)

[摘 要]近些年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)類PPP項目已經(jīng)得到政府和社會資本的關(guān)注和投入，黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)由于受到歷史因素的制約，面臨多方面挑戰(zhàn)，融資難度大，PPP模式就是在這種特定情況下最適合的解決措施。結(jié)合黑龍江省的省情，將PPP模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)有機融合，可以解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金短缺問題、有助于環(huán)保工作實現(xiàn)規(guī)范化、消除環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的對立性、提升政府治理水平、降低社會資本的投資風險。目前雖然存在一些短板，但可以通過加強信息化管理、爭取國家資金和政策支持、發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用、健全相關(guān)法律法規(guī)、加大監(jiān)管力度、加強人才隊伍建設(shè)、高效率識別環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目等途徑讓PPP模式更好地融入到黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]黑龍江?。画h(huán)保產(chǎn)業(yè)；PPP模式；路徑研究

[中圖分類號]F062.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）02-0074-03

Abstract： Recent years，environmental industry Public Private Partnership already get government and social capitals attention and devotion ，because Heilongjiang province environmental industry come in for historical factor constraint，face with many challenges，the financing is difficult.Public Private Partnership is exactly the best solve measure at this particular case.Combine Heilongjiang province status，Public Private Partnership and environmental industry organic amalgamation ，can work out environmental industry fund shortage problem 、contribute to environmental industry achieve standardization，eliminate environmental benefit and economic benefit contrariety，promote governments manage level，reduce social capital investment risk，although currently exist some problems，but can through strengthen informatization management、strive for state fund and policy support、exert governments guidance、integrity correlation laws and regulations、increase supervise potency dimension、strengthen talent team construction 、high effciency recognition environmental industry Public Private Partnership can make Public Private Partnership better integrate into Heilongjiang Province environmental industry.

Keywords： Heilongjiang Province；Environmental Industry；Public Private Partnership

PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府與社會資本合作的一種模式，通過合作來為社會提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，本質(zhì)是將原有地方政府通過融資平臺投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的政府負債轉(zhuǎn)化為由企業(yè)和社會資本的合營平臺負債，通過“風險共擔、價值共創(chuàng)、長期合作”的機制實現(xiàn)政府財務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使經(jīng)濟發(fā)展與債務(wù)負擔具有可持續(xù)性。PPP模式可以緩解地方政府的融資壓力，拓寬社會資本的投資渠道。

PPP模式在我國已經(jīng)有20多年的歷史，在國家生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境問題治理上逐漸發(fā)揮重大的作用，環(huán)保問題越來越突出，環(huán)保項目建設(shè)被更多地提上日程，在缺乏資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗的前提下，PPP模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融合日漸深入。

在PPP模式作用下全國范圍內(nèi)生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%、城市污水處理率由2002年的40%提高到2012年的87.3%。截至2016年9月末，財政部PPP中心入庫項目10471個，其中生態(tài)建設(shè)與環(huán)保類581個、污水處理項目809個、垃圾處理314個，占入庫項目的16.27%。

一、PPP模式對黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的適用價值

（一）解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金短缺問題

黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前投資主體比較單一，融資渠道狹窄，相關(guān)部門推進環(huán)境保護和清潔生產(chǎn)工作速度慢、效率低。社會資本擁有大量資金，在管理、技術(shù)、風控等方面有很大作用，引導(dǎo)社會資本引入黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)，可以充分貫徹落實環(huán)保法律法規(guī)，規(guī)避資金短缺風險。PPP模式引入到環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，對于緩解相關(guān)政府部門的融資壓力具有很大作用，通過PPP模式將社會資本、綜合性人才引入到環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可以調(diào)動整個社會資源，彌補政府在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的不足。

（二）有助于環(huán)保工作實現(xiàn)規(guī)范化

黑龍江省目前對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的管理主要依靠相關(guān)行政部門，相關(guān)部門在開展日常工作中往往只有當發(fā)生污染事故之后才會進行被動執(zhí)法，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法無力現(xiàn)象偶有發(fā)生。在PPP模式中，政府和社會資本通過簽訂合同確立合作伙伴關(guān)系，合同中會對合同雙方的義務(wù)、責任、風險進行明確的劃分，這有助于政府環(huán)保工作實現(xiàn)法制化、常態(tài)化、規(guī)范化。

（三）消除環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的對立性

黑龍江省環(huán)境保護方面相關(guān)懲罰措施主要包括罰款、限期整改、關(guān)停重度污染企業(yè)，缺乏相關(guān)的激勵措施，這就把環(huán)境保護和經(jīng)濟利益對立起來，環(huán)保法律法規(guī)沒有得到主動的遵循而是被動的遵守。政府和社會資本環(huán)境保護上很難找到共同的利益點，不利于黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。PPP模式可以吸引大量社會閑置資本到環(huán)保項目中，在一定程度上消除環(huán)境保護與經(jīng)濟利益的對立性。

（四）提升政府治理水平，更好發(fā)揮政府的服務(wù)作用

環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目實施過程公開透明，項目設(shè)計合理，實施過程接受相關(guān)部門監(jiān)督，這有助于在政府、公眾、社會資本之間建立起良性合作伙伴關(guān)系，進一步提升政府治理能力。PPP模式融入黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)，可以為整個行業(yè)帶來先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，有助于激發(fā)整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的活力和創(chuàng)新力。將PPP模式成功融入到環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，各級政府可以著力發(fā)揮監(jiān)管職能，把控整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目的整體質(zhì)量。

（五）降低社會資本的投資風險

環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式是以具體的環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目為主體的融資活動，該模式可以讓更多的社會資本融入到環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。通過這種模式可以讓民營企業(yè)參與到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的項目識別、設(shè)計等前期環(huán)節(jié)，這樣大大降低了社會資本的投資風險，可以更好地將民營企業(yè)的管理方法和先進技術(shù)引入到項目中，切實保障各方的合法利益。

二、黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)運用PPP模式存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

法律法規(guī)是PPP模式在黑龍江省環(huán)保市場運行的重要保障，雖然近幾年從國家和地方層面出臺了一系列政策來規(guī)范PPP模式的發(fā)展，發(fā)揮了一定的導(dǎo)向性，但是由于缺乏系統(tǒng)性，目前沒有法律層面對PPP模式的統(tǒng)一規(guī)范，只有相關(guān)行政部門為推廣環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式出臺的政策性文件，這對環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式的健康發(fā)展來說是不夠的，無法滿足黑龍江省環(huán)保市場長期的發(fā)展需求。

（二）缺乏專業(yè)化人才

環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式在黑龍江省處于初期發(fā)展階段，由于主要采用特許經(jīng)營的方式，涉及到投資估算、風險識別等各項工作環(huán)節(jié)，這就需要掌握環(huán)保、金融、法律等多方面知識的專業(yè)人才。就目前黑龍江省情況來說還缺乏大量的專業(yè)人才及專業(yè)化咨詢機構(gòu)，這也是制約黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展的主要瓶頸。

（三）缺乏有效監(jiān)管

相關(guān)部門在環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目領(lǐng)域的監(jiān)管力度還不夠，沒能實現(xiàn)共贏的局面，只有做好相關(guān)的監(jiān)管工作，兼顧公平和效率，才能防范社會資本違反公益性和社會性的經(jīng)營行為，才能保護社會資本的合法權(quán)益。環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式多元化的投資主體，并不能夠完全阻止市場失靈的風險發(fā)生（信息不對稱、市場壟斷、無序競爭、利益輸出與腐敗等），只有通過有效的政府監(jiān)管工作，才能使市場機制發(fā)揮更大的資源配置作用。

（四）項目識別不夠科學合理，投資回報模式不成熟

一些地方政府盲目上馬PPP項目，目的是為了規(guī)避政策風險、化解地方債務(wù)危機，但沒有深刻理解PPP模式的真正含義，環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目識別還不夠科學合理。環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的特點是周期長、市場風險大，在項目實際運行中，會受到各種外界因素的影響，項目的盈利能力可能會達不到預(yù)期成果。同時，由于PPP模式的天然公益性屬性，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的特性是資產(chǎn)流動性較低、資產(chǎn)使用需要配套性，很難對實物資產(chǎn)進行交易轉(zhuǎn)讓，黑龍江省“環(huán)保產(chǎn)業(yè)+PPP”模式未形成成熟的投資回報模式，一些資金來源少、回報率不高的PPP項目上馬，使黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的收益率普遍較低。

三、黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)運用PPP模式的發(fā)展路徑

（一）加強信息化管理，選擇試點項目推動PPP模式的發(fā)展

結(jié)合黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特點，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的平臺作用，及時公布全省環(huán)保產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)、項目信息及投資需求信息。為PPP模式的供需雙方提供有效信息，讓參與者更能明確自己的方向和項目內(nèi)容，使黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的布局更合理，更符合市場發(fā)展規(guī)律。要及時依法公布項目實施方案、招投標、工程進度等相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。在黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的不同領(lǐng)域、不同方面培育新業(yè)態(tài)，選擇一些環(huán)境治理成本高、資金需求大、創(chuàng)新能力強的項目作為試點，將試點項目打造為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的試驗田與發(fā)源地。加強宣傳力度，樹立正確的PPP理念，引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，切實推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目在黑龍江省的落實。

（二）積極爭取國家資金和政策支持，創(chuàng)新治理模式

有關(guān)部門應(yīng)該積極爭取國家資金和政策支持，完善PPP工作協(xié)調(diào)機制，解決在實際工作中遇到的重大問題，積極開展綠色金融服務(wù)、環(huán)保治理模式等創(chuàng)新，出臺環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目稅費優(yōu)惠政策，營造良好的發(fā)展環(huán)境，降低項目經(jīng)營成本和風險，提高社會資本投資的積極性。建立合理的動態(tài)投資回報機制，根據(jù)環(huán)境變化及時完善調(diào)整，防范中長期財政風險，提高資金的使用效率，挖掘項目后期的商業(yè)價值。

（三）發(fā)揮政府在PPP模式發(fā)展中的引導(dǎo)作用

政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式中，既要扮演參與者又要扮演制規(guī)者，要為社會提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)保公共設(shè)施和服務(wù)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式是當?shù)卣峁┕苍O(shè)施和服務(wù)的有效途徑，但并不能代替政府的作用。相關(guān)部門應(yīng)該從保護促進公共利益的立場出發(fā)，負責環(huán)保項目的總體規(guī)劃，處理項目各參與方的關(guān)系，降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的總體風險。

（四）健全相關(guān)法律法規(guī)制度

環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目運行需要法律層面對各參與方在項目中需要承擔的責任、義務(wù)、風險、權(quán)限進行界定，保護各方的合法利益，通過完善的法律法規(guī)對參與各方進行合理約束，最大程度發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的實施過程中政府應(yīng)該提供相關(guān)的政策、法律支撐，在這個大前提下PPP項目才能順利完成。黑龍江省應(yīng)該根據(jù)自身的實際情況出臺更為具體、更接地氣的具體保障措施。在完善的法律保障下，PPP項目各方才能明確各自的權(quán)責及利益分配，避免發(fā)生不必要的糾紛，確保環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的運行能夠平穩(wěn)順利進行，從而吸引更多社會資本進入黑龍江省的環(huán)保市場。

（五）進一步加大監(jiān)管力度

進一步完善相關(guān)部門的監(jiān)管機制和監(jiān)管政策，加大監(jiān)管力度，政府的監(jiān)管部門應(yīng)該服務(wù)黑龍江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式的健康穩(wěn)定發(fā)展。加強對行業(yè)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高監(jiān)管水平，增強監(jiān)管力量，成立專門的環(huán)保產(chǎn)業(yè)類PPP監(jiān)管機構(gòu)，對省內(nèi)所有的PPP項目進行統(tǒng)一監(jiān)管，逐步形成由監(jiān)管部門、專家、項目參與方等共同參與的監(jiān)管體系。

（六）加強人才隊伍建設(shè)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式的規(guī)范化、標準化運行，需要從業(yè)人員具備金融、法律、項目管理、財務(wù)方面的知識，并科學處理項目內(nèi)外的各種關(guān)系，為項目的運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進項目目標的實現(xiàn)。政府和企業(yè)應(yīng)與省內(nèi)知名的科研院所（哈爾濱工業(yè)大學、東北林業(yè)大學等）合作培養(yǎng)一批專業(yè)化高素質(zhì)的人才隊伍，對全省環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的健康持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)服務(wù)和方向性引導(dǎo)。加強對高端管理人才的引進，相關(guān)部門應(yīng)該定期對從業(yè)人員進行培訓(xùn)學習，提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

（七）高質(zhì)量、高效率地識別環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目

PPP模式并不一定適用于所有環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目，不應(yīng)該盲目將PPP模式融入到全省的環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，要從市場、法律、經(jīng)濟、項目本身特點等多個角度、多個層面來評價項目的適應(yīng)性，建立PPP模式適應(yīng)性評價指標體系并力求指標評價體系的科學性、完整性、合理性。高質(zhì)量、高效率地識別環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目，相關(guān)部門應(yīng)該建立相對完善的項目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查工作機制，項目實施機構(gòu)應(yīng)該編制具體完整的環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目實施方案，具體落實項目的識別、準備、采購、建設(shè)、監(jiān)管、移交等階段的工作任務(wù)。

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（責任編輯：張彤彤）