以安全健康的城市 管理、應(yīng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)

二十世紀(jì)世界上單次死亡20萬人以上的大地震，都發(fā)生在中國?！八腥硕贾李A(yù)防比治療更重要，但預(yù)防只得到很少的獎(jiǎng)賞?！敝娘L(fēng)險(xiǎn)管理理論學(xué)者納西姆？尼古拉斯？塔勒布在《黑天鵝：如何應(yīng)對(duì)不可預(yù)知的未來》中寫道。但不能因?yàn)椤昂苌俚莫?jiǎng)賞”，而不重視預(yù)防的重要性。我國城市化進(jìn)程不斷加快，使人口和資產(chǎn)財(cái)富高度集中，建筑物，油、氣、水、電等生命線工程密集，加大了城市病的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)這種情況，中國政府這些年高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，國家發(fā)改委、工信部、科技部等八部委印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動(dòng)作用大幅增強(qiáng)，綜合競爭優(yōu)勢(shì)明顯提高，在保障和改善民生服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全等方面取得顯著成效。

抓住建設(shè)智慧城市之契機(jī)，充分利用其信息資源和先進(jìn)的支撐技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)體系的“智慧化”，優(yōu)化提升城市防災(zāi)減災(zāi)體系的運(yùn)作效果，從而更好地實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)，是城市發(fā)展建設(shè)中一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。

把防災(zāi)規(guī)劃融入城市建設(shè)規(guī)劃中

近些年，城市洪澇災(zāi)害發(fā)生頻繁，造成的損失和影響不斷加重。與此相關(guān)的研究和管理方法已引起國際社會(huì)與各國政府的極大關(guān)注，也成為城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題之一。

以上海為例，其地處長江三角洲沖積平原，地勢(shì)低平、三面環(huán)水，黃浦江、蘇州河穿城而過。特殊的地理位置決定了上海容易遭受洪澇災(zāi)害，而未來氣候變化與快速城市化將使上海成為洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加速增長最快的城市之一。

上海師范大學(xué)地理系教授溫家洪表示，應(yīng)該進(jìn)一步了解上海城市的洪水風(fēng)險(xiǎn)，特別是洪水巨災(zāi)的影響；加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，將降低洪水風(fēng)險(xiǎn)融入到城市規(guī)劃和發(fā)展中，綜合實(shí)施工程性和非工程性措施，融合降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)舉措與氣候變化適應(yīng)舉措，針對(duì)不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)類型需要不同的方法和策略，需要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的成本及效益；提高人們對(duì)洪水災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，真正從危機(jī)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理。

“對(duì)于所有城市而言，風(fēng)險(xiǎn)管理一定要提前?！睖丶液檎f。針對(duì)城市生態(tài)安全問題，2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》；2015年、 2016年，我國先后啟動(dòng)兩批共30個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)。

“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，本質(zhì)是謀求道法自然、天人合一的發(fā)展模式與綜合治理模式，將生態(tài)理念融入城市發(fā)展規(guī)劃與綜合治水規(guī)劃之中，構(gòu)建良性的水循環(huán)體系，而非碎片化的人造景觀?！敝袊娍茖W(xué)研究院總工程曉陶表示，“道法自然，就是按規(guī)律辦事，在發(fā)展中既要遵循自然的規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律；天人合一就是要保護(hù)、利用以至增強(qiáng)自然的力量，以綜合治理手段形成人與自然間的合力，在流域、城市、社區(qū)三重尺度上統(tǒng)籌考慮防洪排水治澇、徑流污染防治、水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，走出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下符合自身國情水情的綜合治水之路?！背舜蟊娎斫獾摹俺鞘小蓖?，山區(qū)城鎮(zhèn)所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，僅中國西部山區(qū)有1000個(gè)以上的城鎮(zhèn)坐落在多條泥石流的聯(lián)合堆積扇上。在局地性暴雨激發(fā)下，可能同時(shí)暴發(fā)泥石流；特別是汶川地震后，大規(guī)模群發(fā)性泥石流暴發(fā)頻繁。比如，云南昆明東川城區(qū)位于6條泥石流溝的聯(lián)合堆積扇上，曾多次遭受泥石流的危害。

“大量災(zāi)害給了我們很多的警示。無論是在山坡地還是河谷地的開發(fā)利用，必須遵循合理適度的原則；確保山區(qū)溪流行洪空間，把防洪減災(zāi)需求作為河谷地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)的限制條件；加強(qiáng)災(zāi)害勘察與風(fēng)險(xiǎn)分析，把防災(zāi)規(guī)劃融入城市建設(shè)規(guī)劃中，同步規(guī)劃，優(yōu)先實(shí)施；提高山地城鎮(zhèn)災(zāi)害防治標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和巨災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制?！敝袊茖W(xué)院院士崔鵬說。

城市防災(zāi)體系的“智慧化”

將智慧信息系統(tǒng)應(yīng)用于城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的全過程，包括減災(zāi)、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。這四個(gè)階段是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程，沒有明顯的區(qū)別界限。智慧信息系統(tǒng)在信息采集、信息處理、信息交互以及輔助決策方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)不同城市綜合防災(zāi)體系的各個(gè)階段都能提供快速、高效和安全的優(yōu)化支持作用，從而實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi)體系的“智慧化”。

災(zāi)前預(yù)防。該階段實(shí)現(xiàn)智慧化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與常態(tài)防災(zāi)智能監(jiān)控。首先對(duì)城市海量信息進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)采集，包括城市災(zāi)害時(shí)空信息、城市空間要素信息、城市基礎(chǔ)設(shè)施信息、城市社會(huì)人口信息以及城市氣候環(huán)境信息等；然后歸入數(shù)據(jù)中心，對(duì)這些基本信息進(jìn)行儲(chǔ)存、分析和處理，通過公共信息平臺(tái)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，相關(guān)部門可各取所需地獲得數(shù)據(jù)并加以利用。如城市規(guī)劃部門、災(zāi)害防治部門以及城市建設(shè)部門等可利用這些信息進(jìn)行城市災(zāi)害潛在威脅評(píng)估、城市設(shè)施抗災(zāi)能力評(píng)估、重大危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，從而做出城市防災(zāi)建設(shè)選址、城市防災(zāi)空間布局，城市生命線系統(tǒng)建設(shè)等關(guān)鍵性決策，從城市常態(tài)防災(zāi)角度進(jìn)行具有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制性的建設(shè)行為，將被動(dòng)防災(zāi)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)防災(zāi)。由于減災(zāi)階段并不能消除所有的潛在威脅和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)， 因此需要應(yīng)用智慧防災(zāi)系統(tǒng)，進(jìn)行常態(tài)智能防災(zāi)監(jiān)控及應(yīng)急準(zhǔn)備。

災(zāi)中應(yīng)急。該階段為智慧化應(yīng)急處理與實(shí)現(xiàn)途徑。在災(zāi)中應(yīng)急階段，應(yīng)迅速啟動(dòng)災(zāi)時(shí)應(yīng)急信息平臺(tái)，進(jìn)行統(tǒng)一全面的信息收集、分析、戰(zhàn)略判斷、行動(dòng)制定。各個(gè)相關(guān)部門也應(yīng)形成聯(lián)合應(yīng)急部門，共用災(zāi)時(shí)應(yīng)急信息平臺(tái)，保證信息資源的高度共享，打破部門界限以及不同部門信息壟斷界限。在突發(fā)災(zāi)害中，災(zāi)時(shí)應(yīng)急信息平臺(tái)具有協(xié)同工作的功能：一是信息的收集、儲(chǔ)存、處理和傳播功能，對(duì)災(zāi)時(shí)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)采集、處理分析以及迅速傳達(dá)；二是輔助決策功能，對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)對(duì)策進(jìn)行審議和協(xié)調(diào)；三是指揮、命令和聯(lián)絡(luò)功能。

災(zāi)后恢復(fù)。該階段實(shí)現(xiàn)智慧化恢復(fù)管理與“循環(huán)式”優(yōu)化改善。建立城市災(zāi)后重建信息平臺(tái)和城市災(zāi)后管理信息平臺(tái)，采集災(zāi)后城市人員傷亡信息、城市設(shè)施損失信息、城市經(jīng)濟(jì)損失信息等相關(guān)信息，并進(jìn)行處理與綜合分析。

城市規(guī)劃部門、災(zāi)害防治部門以及城市建設(shè)部門可以通過城市災(zāi)后重建信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)城市災(zāi)害損失評(píng)估、城市災(zāi)后重建規(guī)劃、城市防災(zāi)空間優(yōu)化、城市秩序恢復(fù)等工作，通過災(zāi)害所積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市防災(zāi)體系基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化和改善，不斷提高綜合防災(zāi)能力，形成城市綜合防災(zāi)體系的“循環(huán)漸進(jìn)式”發(fā)展模式。城市管理部門、大眾媒體機(jī)構(gòu)等可通過災(zāi)后管理信息平臺(tái)高效準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)民救助、損失補(bǔ)償、次生災(zāi)害預(yù)防、相關(guān)信息發(fā)布通告等災(zāi)后協(xié)調(diào)管理工作，如通過災(zāi)后城市管理信息平臺(tái)，相關(guān)部門可以快速確定災(zāi)民的身份、統(tǒng)計(jì)災(zāi)民的健康狀況、跟蹤災(zāi)民的移動(dòng)情況、管理救災(zāi)物資的分配等。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2 014—2020）》提出了當(dāng)前推進(jìn)智慧城市建設(shè)的任務(wù)，即促進(jìn)城市規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化和社會(huì)治理精細(xì)化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前，我國100%的副省級(jí)以上城市、89%的地級(jí)及以上城市、47%的縣級(jí)及以上城市提出了建設(shè)智慧城市的方案。智慧城市建設(shè)初步從理念走向?qū)嵺`，迎來熱潮。