國外防災減災一二觀

實建立較為全面的防災減災體系

自20世紀后期，美國、日本逐步針對本國防災減災領域的問題進行立法，與此同時，持續(xù)引進有關防災減災領域的新技術，建立并完善相應的技術革新，并完善防災減災機制和減災系統(tǒng)工程。

從美國的減災史來看，土地使用規(guī)制是最早被運用的減災工具。1968年，美國國會通過了國家洪水保險法案（National Flood Insurance Act），其中，由聯(lián)邦政府承擔的對地方泛濫區(qū)的測定工作為土地使用規(guī)制政策的制定提供技術支撐。在土地使用規(guī)制中，土地征用、地役權管理（Easement Management）、泛濫區(qū)管理計劃、環(huán)境評估計劃等，都是針對人類城市化進程中各類土地與建設規(guī)劃所設定的風險控制措施。

美國應對自然災害的戰(zhàn)略主要是防御，具體來說，美國的防災減災系統(tǒng)工程有如下特點：重視對自然災害形成機理的基礎理論研究；重視自然災害對自然環(huán)境所產生的消極影響，將防災減災系統(tǒng)工程的建設與對環(huán)境的有效保護緊密結合起來；防災減災系統(tǒng)工程的建設工程中，重視人與自然災害之間的關系，重視人的生命價值；通過強化行政手段和完善法律制度，把防災減災作為聯(lián)邦政府和州政府的一項日常任務定下來并進行明確的責任劃分；在全國范圍內建立起覆蓋預警、監(jiān)測、評估、應急、救災等網絡體系；聯(lián)邦及州政府對防災減災救災設立專門的財政預算撥款。

在日本，災害風險評估已成為城市防災規(guī)劃與制定應對重大自然災害對策的重要依裾。根據國家應對自然災害規(guī)劃體系建設的要求，災害風險評估的主要目的是分祈、研究和確定“防災都市計劃”的代表性地區(qū)、災后實施“復興計劃”的代表性地區(qū)以及“災害預防計劃”的重點區(qū)域。日本法律規(guī)定，各級行政區(qū)域都要通過對各類重大自然災害危險度評估方法，來準確判斷重大自然災害對當地造成的危險程度。

日本氣象廳還建有一套24小時不間斷運作的監(jiān)測系統(tǒng)，以確保在地震發(fā)生的瞬間計算出震源、規(guī)模、是否引發(fā)海嘯并發(fā)出海嘯警報和預報。為提高地震等防災情報的準確性和快速性，日本內閣府1996年4月開發(fā)了“地震受害假定系統(tǒng)和地震受害早期評價系統(tǒng)”（EES），通過該系統(tǒng)，可以在地震發(fā)生早期信息有限條件下，根據數據庫和氣象廳的地震數據，可在短時間內估計所在區(qū)域人員傷亡、建筑損毀等地震破壞情況，這為政府迅速、準確地判斷災情，及時采取各項應對措施提供了重要的技術支撐。

設立保險以及安全社區(qū)建設

在國際減災發(fā)展中，巨災保險是重要的減災工具，它作為災害風險管理的重要手段而被廣泛嘗試。目前，發(fā)達國家巨災保險模式主要有美國加州地震保險、美國國家洪水保險、英國洪水保險、新西蘭地震保險、日本地震保險等。

1968年，美國國會通過了國家洪水保險法案，次年制定了《國家洪水保險計劃》，建立了國家洪水保險基金，組建了聯(lián)邦保險管理局，負責國家洪水保險計劃的實施與管理。英國保險人協(xié)會在與政府協(xié)商的基礎上，于2002年9月公布了《洪水保險供給準則》，并表示只有在政府根據其制定的具體標準（設定的防洪設施最低標準是能承受75年一遇的洪水）和計劃改進防洪設施，并及時提供有關風險水平和改建項目的準確信息的前提下，英國保險業(yè)才會繼續(xù)為家庭和小企業(yè)提供洪水保險。日本于1966年5月公布了《地震保險相關法律》和《地震再保險特別會計法案》，初步建立了家庭財產領域的地震保險制度。美國加州于1984年在《加利福尼亞州保險法》中追加了關予地震保險的條款，并將地震保險作為加州各保險公司經營住宅所有者保險的可能的要件之一，要求加州范圍內的保險公司均要經營地震保險。

隨著災害損失嚴重性劇增以及參保率的下降，巨災保險的實施與運行過程中仍存在著各種困境，但是災害保險依然不失為一種基于干預個人行為的社會風險管理手段。

此外，在美國、日本、澳大利亞等國，社區(qū)參與都是提升民眾防災、自救、互救意識和能力的重要渠道。其中，安全社區(qū)建設就是一種較為成功的嘗試。安全社區(qū)及社區(qū)干預模式是20世紀70年代以來安全科學、預防醫(yī)學、災害學、社會學等相關學科交叉發(fā)展的結果，早期主要應用于公共衛(wèi)生領域的傷害預防和控制，隨后擴展到自然災害領域的防災減災。世界衛(wèi)生組織在1989年第一屆事故與傷害預防大會上正式提出“安全社區(qū)”的概念，并通過《安全社區(qū)宣言》。2001年“9？ll”事件后，美國政府還提出了“防災型社區(qū)”的概念。

根據WHO關于“安全社區(qū)”概念的界定，一個安全社區(qū)應該是至少具備以下兩個條件的地方社區(qū)：制定針對所有居民、環(huán)境和條件的積極的安全預防方案；擁有包括政府、衛(wèi)生服務機構、志愿者組織、企業(yè)和個人共同參與的工作網絡，網絡中各個組織之間緊密聯(lián)系，充分運用各自的資源為社區(qū)安全服務。

世界上第一個開展安全社區(qū)建設的國家是瑞典，該國在傷害預防計劃實施后不到兩年半即見成效：社區(qū)內交通傷害減少了28%，家庭傷害減少了27%，工傷事故傷害減少了28%，學齡前兒童傷害減少了45%。WHO社區(qū)安全促進合作中心在對全球安全社區(qū)進行綜合分析之后認為，成功開展安全社區(qū)建設的社區(qū)，事故與傷害可減少30%～50%。根據美國疾控中心的分析，對傷害預防的投入可以獲得數倍或數十倍以上的收益，如在煙霧報警器的使用上，每投入l美元可獲得69美元的收益等。目前，全球共有100多個社區(qū)獲得了WHO社區(qū)安全促進合作中心頒發(fā)的“安全社區(qū)”稱號，這些社區(qū)的人口從幾千人到幾百萬人不等。

主要“科班”地震救援隊

在每次的地震發(fā)生之后，專業(yè)地震救援隊是減輕災難、降低損失的重要力量。2008年“5？ 12”汶川大地震、2010年海地大地震以及青海玉樹地震，讓一支身著橘紅色服裝的隊伍越來越受到關注。這支隊伍就是中國國際救援隊（CISAR）。那么，還有哪些主要的專業(yè)地震搜救隊呢？

美國國際救援隊（ARTI） 成立于1985年，與英國國際救援隊相同的是，ARTI也是非營利的組織。為了保證能在災情發(fā)生的第一時間趕到現場，ARTI將成員劃分為若干個小組，分別駐在世界各個地方，因此，ARTI總是能夠在發(fā)生災難后最先趕到現場。ARTI成立的三十多年間，經歷了多次重大考驗，如1985年的墨西哥地震，1986年的希臘地震，1991年的哥斯達黎加地震，“9？11”襲擊等等。

日本災害救援隊 1987年6月由日本政府建立，任務是快速收集國家和城市重大自然災害和技術災害的有用情報，經技術處理后報給外務省日本國際合作局，并報經濟合作局進行選擇決策；承擔合法渠道的國際災害救援任務，并具有外語能力。日本災害救援隊按國際救援隊標準建設，主要包括：搜索與救援隊、專業(yè)救助隊、醫(yī)療隊、生活自給充足的管理隊、高效的聯(lián)絡隊，按國際救援培訓指導教材進行培訓的教育隊。該隊按照規(guī)定配備有一百余噸的設備和工具，包括運輸與通訊車輛，船只和小型直升機，各類起重、挖掘和裝卸工具，搜救儀器，個人全套用具，生活補給儲存設備，發(fā)電設備等。

俄羅斯國際救援隊 一個很大的特點是反應迅速，能在第一時間進入緊急狀態(tài)待命。這支隊伍也設備精良，配備了先進的“空中救災醫(yī)院”，以便為重大事故、突發(fā)性災難、國際維和與人道主義救援等提供緊急救援服務?！翱罩嗅t(yī)院”中擁有高壓氧艙、心血管和呼吸等支持系統(tǒng)，還配備醫(yī)療救護小組，醫(yī)生和護士都經過專門的緊急醫(yī)療護理、航空醫(yī)療、飛機和系統(tǒng)設施安全起降以及飛行護理方面的培訓，在災難發(fā)生后，實現對災區(qū)實施緊急救援，縮短搜尋、搶救、疏散和提供醫(yī)療救助的時間，顯著提高了病人生還的幾率。