強(qiáng)化對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的檢察監(jiān)督

江明

隨著公安機(jī)關(guān)刑事偵查體制改革，偵查工作重心進(jìn)一步下移，基層派出所承擔(dān)了大量刑事辦案任務(wù)，在刑事偵查系統(tǒng)中的地位和作用越來(lái)越凸顯，但其在刑事偵查活動(dòng)中存在的不少問(wèn)題又實(shí)際影響著職能發(fā)揮。面對(duì)這一現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)必須及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的監(jiān)督。最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013-2017年工作規(guī)劃）》 中已明確提出“建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制”。最高檢檢察長(zhǎng)曹建明在2017年1月召開(kāi)的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決核查刑訊逼供、暴力取證行為，強(qiáng)化冤錯(cuò)案件源頭預(yù)防。這項(xiàng)工作是完善檢察機(jī)關(guān)刑事檢察監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)，因此最高人民檢察院將其列為重點(diǎn)任務(wù)反復(fù)提及。

一、對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的必要性

1.制約偵查權(quán)的需要

“偵查活動(dòng)往往伴隨著強(qiáng)制力的行使，與人權(quán)保障存在著密不可分的聯(lián)系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪和保障人權(quán)兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段” 。偵查權(quán)作為重要的國(guó)家公權(quán)力，被濫用的可能性要遠(yuǎn)大于檢察權(quán)和審判權(quán)。因此，偵查權(quán)的行使只有在接受充分的監(jiān)督和制約的前提下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。偵查活動(dòng)是偵查權(quán)的有效行使手段之一，法律賦予檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)，就是為了保證公正司法，防止偵查權(quán)被濫用。

2.提高公安派出所執(zhí)法水平的需要

隨著公安機(jī)關(guān)刑偵體制改革，基層派出所成為主要刑事執(zhí)法主體，刑事偵查職能不斷擴(kuò)大，辦理案件的數(shù)量越來(lái)越多，且沒(méi)有分流機(jī)制，無(wú)論大案小案都要辦理。但是在實(shí)踐中，派出所辦案民警的執(zhí)法水平與工作要求還有差距，仍存在證據(jù)意識(shí)薄弱、取證能力不足、辦案水平不高、偵查手段單一、辦案不夠規(guī)范的情況，甚至有通過(guò)刑訊逼供的手段獲取證據(jù)、不當(dāng)使用強(qiáng)制措施、故意制造冤假錯(cuò)案等嚴(yán)重問(wèn)題。因此，現(xiàn)實(shí)情況迫切需要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的監(jiān)督，以促進(jìn)派出所提高執(zhí)法水平。

3.增強(qiáng)司法公信力的需要

派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，直接面對(duì)人民群眾開(kāi)展執(zhí)法、服務(wù)工作，其執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法形象直接關(guān)系到百姓的安危，關(guān)系到黨和政府的形象。當(dāng)前人民群眾的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)司法的公開(kāi)和公正、權(quán)力的監(jiān)督和制約都極為關(guān)注。加強(qiáng)偵查活動(dòng)監(jiān)督，保證偵查活動(dòng)合法進(jìn)行，保證刑事訴訟任務(wù)的順利完成，是增強(qiáng)司法公信力，提升人民群眾安全感和滿(mǎn)意度的重要抓手。

二、對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

1.監(jiān)督理念欠缺

在實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)同處于控訴的地位，“重配合、輕監(jiān)督”的觀(guān)念長(zhǎng)期占主流位置，配合有余監(jiān)督不足，對(duì)監(jiān)督的必要性認(rèn)識(shí)不足，把監(jiān)督放在了一個(gè)次要的位置。而且，因?yàn)闄z警雙方在工作中建立了一定的聯(lián)系，導(dǎo)致檢察干警在行使監(jiān)督職能時(shí)礙于情面，有所顧慮。作為被監(jiān)督方的公安派出所也因存有抵觸情緒，而制約了監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。

2.監(jiān)督渠道不暢

由于沒(méi)有建立立案信息通報(bào)制度，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有有效途徑及時(shí)了解公安派出所初查及立案的情況，除對(duì)個(gè)別重大復(fù)雜案件提前介入外，大多是等到審查逮捕和審查起訴階段才能看到案卷材料。檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)掌握發(fā)案、立案、破案、隨意撤案或是以治安處罰代替刑事處罰的情況以及為追求破案率而出現(xiàn)的“先破后立” 、“不破不立”的情況，更無(wú)法發(fā)現(xiàn)偵查人員引供誘供、刑訊逼供、違法偵查、徇私舞弊的情況。

3.監(jiān)督范圍狹窄

刑事訴訟法系統(tǒng)地為行使偵查權(quán)的機(jī)關(guān)配置了三類(lèi)偵查權(quán)：專(zhuān)門(mén)調(diào)查權(quán)、刑事強(qiáng)制措施權(quán)和程序啟轉(zhuǎn)權(quán)，內(nèi)容涉及訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢(xún)問(wèn)證人、勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝、拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕、立案、偵查終結(jié)等 。雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)一切偵查活動(dòng)都有監(jiān)督權(quán)，但在我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制下，除了逮捕犯罪嫌疑人必須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，偵查活動(dòng)中其他涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性處分，都可以由公安機(jī)關(guān)自行決定，自行執(zhí)行。即使是經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)也可自行變更。根據(jù)《刑事訴訟法》第94條：“公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當(dāng)通知原批準(zhǔn)的人民檢察院?！笨梢?jiàn)，公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的犯罪嫌疑人，只需“通知”檢察機(jī)關(guān)，無(wú)需征求檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)，更無(wú)需經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。筆者曾辦理的一起銷(xiāo)售有毒有害食品案，公安機(jī)關(guān)在犯罪嫌疑人被逮捕后的第六天即以社會(huì)危險(xiǎn)性較小為由將其取保候?qū)彛瑱z察機(jī)關(guān)對(duì)此并無(wú)有效的監(jiān)督措施。

4.監(jiān)督方法單一滯后

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，通過(guò)對(duì)案卷材料的審查，發(fā)現(xiàn)其在實(shí)體和程序方面存在的問(wèn)題并加以監(jiān)督糾正。訴訟運(yùn)作模式中，監(jiān)督途徑的書(shū)面審查具有先天性缺陷 。偵查活動(dòng)是否合法一般不會(huì)直接反映在案卷上，除非確有重大而又明顯的錯(cuò)誤或矛盾之處，否則，很難判定是否存在違法取證的情形。比如在提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或移送審查起訴的案件中常見(jiàn)的犯罪嫌疑人“在逃”和“另案處理”的情形，而這個(gè)“在逃”是否屬實(shí)，“另案處理”是否適當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)都缺乏有效的監(jiān)督，給派出所徇私枉法等“暗箱操作”提供了空間。而且因監(jiān)督方法的滯后性，有時(shí)即使檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題也難以彌補(bǔ)前期偵查工作的疏漏。如公安派出所因辦案水平的原因，對(duì)某些證據(jù)未能及時(shí)提取，待檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并要求補(bǔ)充時(shí)，這些證據(jù)可能已經(jīng)滅失，因而影響案件的正確處理。

5.監(jiān)督手段乏力

檢察機(jī)關(guān)通常以制發(fā)情況通報(bào)、檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)的方式對(duì)公安派出所的違法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但并沒(méi)有規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督實(shí)際只是一種建議或通知型的 。檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法建議后，一旦公安機(jī)關(guān)不認(rèn)同，可以不予理睬，或者只是以“將在今后的辦案中予以改進(jìn)”的措辭進(jìn)行禮節(jié)性的回復(fù)，而檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)的措施來(lái)督促公安機(jī)關(guān)執(zhí)行其所提出的意見(jiàn)，或?qū)Σ挥枥聿堑男袨榻o予相應(yīng)的懲戒。這就陷入了“再違再糾，再糾再違，屢違屢糾，屢糾屢違”的惡性循環(huán) 。

三、對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督的強(qiáng)化途徑

1.增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)

西方國(guó)家為了防止公共權(quán)力異化為侵害公民權(quán)利的暴力，在以權(quán)力制約權(quán)力的理念下創(chuàng)設(shè)了檢察官制度。創(chuàng)設(shè)檢察官制度的根本目的之一在于，以一個(gè)受過(guò)嚴(yán)格法律訓(xùn)練及約束的客觀(guān)公正官署來(lái)維持警察活動(dòng)的合法性，避免法治國(guó)家淪為警察國(guó)家 。我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，明確了人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)正確地實(shí)施和執(zhí)行法律。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，權(quán)力的內(nèi)涵不僅指權(quán)力，也有責(zé)任和義務(wù)，特別是在當(dāng)前以審判為中心的訴訟制度改革背景下，履行偵查活動(dòng)監(jiān)督職責(zé)是保障人權(quán)的應(yīng)有之義，一定要敢于監(jiān)督，積極監(jiān)督。

2.擴(kuò)大監(jiān)督范圍

法律對(duì)偵查程序的啟動(dòng)、偵查活動(dòng)的內(nèi)容、偵查終結(jié)的條件等分別進(jìn)行了實(shí)體性和程序性的規(guī)定。但與之相對(duì)應(yīng)的，對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督僅是綱要性地規(guī)定應(yīng)對(duì)偵查活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。立法在整體設(shè)置上，應(yīng)明確并擴(kuò)大偵查活動(dòng)監(jiān)督的范圍。在時(shí)間范圍上，應(yīng)明確偵查活動(dòng)監(jiān)督起始于立案決定作出時(shí)，持續(xù)整個(gè)偵查過(guò)程，包括提起公訴前的退回補(bǔ)充偵查階段所有的偵查活動(dòng)。在內(nèi)容范圍上，應(yīng)明確偵查活動(dòng)監(jiān)督的內(nèi)容既包括違反實(shí)體規(guī)定，也包括違反程序規(guī)定，針對(duì)不同的違法行為，明確檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)怎樣的程序和手段進(jìn)行監(jiān)督，使檢察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)具體的、清晰的規(guī)定來(lái)行使監(jiān)督權(quán)。

3.設(shè)立派駐檢察室

從中央到地方縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)的設(shè)置，都有與其相對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)，而對(duì)應(yīng)于公安派出所的檢察機(jī)構(gòu)卻處于缺位狀態(tài)。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)職能向基層延伸，必然要求檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能同步向基層延伸。設(shè)立派駐檢察室能有效填補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督力量上的空白，使檢察監(jiān)督體系更加完善，各政法機(jī)關(guān)在基層的法治機(jī)構(gòu)更加完備和對(duì)應(yīng)，有利于健全基層法治體系，形成基層法治格局 。2010年上海市檢察機(jī)關(guān)在各區(qū)縣開(kāi)展派駐社區(qū)檢察室工作，并與市公安局會(huì)簽《關(guān)于本市開(kāi)展對(duì)公安派出所監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)公安派出所監(jiān)督的原則、范圍、方式以及需要配合的有關(guān)問(wèn)題作了明確規(guī)定，初步形成了本市以社區(qū)檢察室為主的對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的工作模式。社區(qū)檢察室主要以日常檢察、案件檢察、專(zhuān)項(xiàng)檢察以及接受控告申訴的方式，重點(diǎn)監(jiān)督公安派出所的刑事立案、訊（詢(xún)）問(wèn)過(guò)程、強(qiáng)制措施、扣押財(cái)產(chǎn)等偵查活動(dòng)，注重發(fā)現(xiàn)派出所執(zhí)法中的源頭性、普遍性、機(jī)制性問(wèn)題。

4.建立信息共享平臺(tái)

知情是監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。建立刑事案件信息共享平臺(tái)，目標(biāo)是建立跨部門(mén)的執(zhí)法辦案全業(yè)務(wù)、全流程信息化綜合系統(tǒng)，不僅要將刑事案件受案、立案、破案、結(jié)案等信息共享，還要共享公安派出所辦案區(qū)及訊（詢(xún)）問(wèn)室視頻監(jiān)控等。共享平臺(tái)的建立，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所的監(jiān)督由事后到同步、由單一到多元、由被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，在目前條件下要做到這個(gè)程度還有難度，可以先建立刑事案件信息通報(bào)制度，目前，上海檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)檢察室采取的就是這一方式。公安派出所每月向社區(qū)檢察室備案受案數(shù)、立案數(shù)、撤案數(shù)等9類(lèi)執(zhí)法數(shù)據(jù)和刑事強(qiáng)制措施后轉(zhuǎn)行政處罰的、刑事立案后撤銷(xiāo)案件的等6類(lèi)重點(diǎn)案件，為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作提供基礎(chǔ)信息。

5.保證監(jiān)督質(zhì)量

檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所的刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，最終的目標(biāo)必然落實(shí)在監(jiān)督質(zhì)量方面，以提升派出所刑事偵查活動(dòng)的能力和水平 。通過(guò)健全提前介入和案件指導(dǎo)機(jī)制，如對(duì)公安派出所辦理的一些重大敏感疑難、群體性、涉眾型案件提前介入，共同研究分析案情，幫助偵查人員確定偵查方向，引導(dǎo)證據(jù)收集，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范偵查行為。同時(shí)，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)從糾正型監(jiān)督向預(yù)防性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案的治標(biāo)監(jiān)督走向類(lèi)案的治本監(jiān)督。預(yù)防違法比糾正違法更有意義。因此在糾正個(gè)案問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)更加注重糾正公安派出所基層執(zhí)法中的類(lèi)案和共性問(wèn)題。通過(guò)一類(lèi)問(wèn)題監(jiān)督，推動(dòng)相關(guān)機(jī)制的建立和完善，擴(kuò)大監(jiān)督效果，切實(shí)提高公安派出所的執(zhí)法質(zhì)量。