司法責任制視野下上?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革問題研究

譚濱

一、基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體設(shè)置

基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，要緊緊圍繞司法辦案這個中心工作，按照“內(nèi)設(shè)機構(gòu)減下來、辦案組織強起來、質(zhì)量效率提上去”的要求，構(gòu)建司法辦案部門、綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門統(tǒng)籌協(xié)作的“四梁八柱”基本架構(gòu)。司法辦案部門作為“柱”起到基礎(chǔ)支撐作用；綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門作為“梁”發(fā)揮整合、銜接作用。具體而言，司法辦案部門設(shè)置“八柱”，分別為刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部）、刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部）、民事行政檢察部、未成年人檢察部、控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部）。綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門設(shè)置“四梁”，分別為綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)業(yè)務(wù)管理部；司法行政部門下設(shè)辦公室、政治部、監(jiān)察室。

（一）司法辦案部門

1.設(shè)立刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），專職行使審查逮捕、審查起訴職能。將基層檢察院偵監(jiān)科、金融科目前承擔的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督職能剝離，整合為刑事檢察一部，使其成為專司審查逮捕職能的部門；將偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督職能從公訴科、金融科剝離，整合為刑事檢察二部、三部，使其專門承擔對刑事犯罪的公訴活動。

將審查逮捕、審查起訴與偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職能適當分離的理由在于二者屬于性質(zhì)不同的檢察職權(quán)。審查逮捕、審查起訴是對能否羈押、起訴犯罪嫌疑人實施的司法審查，具有顯著的司法屬性，同時具備程序啟動的被動性、審查主體的客觀公正性與職權(quán)的司法裁決性等特點；而偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職權(quán)在性質(zhì)上屬法律監(jiān)督權(quán)，具有職權(quán)行使的主動性、側(cè)重效率性和非終結(jié)性等特點，二者不能混同。檢察官同時擔負訴訟和監(jiān)督的職責，與法律監(jiān)督所要求的中立性等相矛盾，而且可能會導(dǎo)致檢察官訴訟角色的混亂，使其在心理上陷入矛盾境地，妨礙訴訟活動的正常進行。將訴訟職能與監(jiān)督職能適當分離后，有助于檢察官按照客觀、公正的司法審查規(guī)律要求，更加規(guī)范公正地行使司法審查職權(quán)；同時，還有助于使檢察官集中精力參與訴訟活動，全力應(yīng)對以審判為中心的刑事訴訟制度改革后更具對抗性的刑事審判和更加嚴格的訴訟證明任務(wù)。

對于訴訟職能與監(jiān)督職能的適當分離，有的同志認為，此舉可能引發(fā)一案雙辦、重復(fù)勞動的問題。筆者認為：審查逮捕、審查起訴等訴訟職能與制發(fā)檢察建議、提出抗訴等監(jiān)督職能在職能性質(zhì)、目標、行使方式上存在顯著區(qū)別，由此決定行使訴訟職能與行使監(jiān)督職能的檢察官在審查案件、查閱案卷材料時的關(guān)注內(nèi)容和重點有很大差異，前者重在通過對案卷材料的審查分析解決案件的事實認定及法律適用問題，后者著重關(guān)注的則是偵查、審判活動中有無違法失職行為、有無侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益行為的發(fā)生，并通過督促、糾正確保偵查、審判機關(guān)準確執(zhí)法、保障人權(quán)。由此可見，訴訟職能與監(jiān)督職能在行使過程中的“勞動內(nèi)容”并不相同，對訴訟職能與監(jiān)督職能的適當分離可能引發(fā)一案雙辦、重復(fù)勞動的疑慮沒有必要。

此外，隨著近年來上?？苿?chuàng)中心建設(shè)及自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的不斷深化，上海地區(qū)涉及金融創(chuàng)新領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的新類型、新手法犯罪案件頻發(fā)。這些案件專業(yè)性強、敏感度高，辦理難度大，對辦案人員的專業(yè)素質(zhì)、辦案能力提出了很高的要求。為應(yīng)對新形勢對辦案工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，打造專業(yè)化經(jīng)濟類犯罪辦案團隊，提升辦案質(zhì)量、確保辦案效果；同時，也出于部門間工作量平衡、協(xié)調(diào)以及方便與公安機關(guān)對口聯(lián)系的考慮，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中建議將公訴部門分設(shè)為刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），由刑事檢察二部負責普通刑事案件的審查起訴業(yè)務(wù)，刑事檢察三部負責公安機關(guān)經(jīng)偵部門管轄刑事案件及職務(wù)犯罪案件的公訴業(yè)務(wù)。

2.設(shè)立刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部），統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將基層檢察院原社區(qū)科、監(jiān)所科、獄檢室承擔的社區(qū)矯正監(jiān)督、刑事強制措施及刑罰執(zhí)行、刑罰變更、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等職能剝離，劃歸刑事執(zhí)行監(jiān)督部行使。將基層檢察院原偵監(jiān)科、公訴科、未檢科、金融科的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、一審刑事審判活動及一審刑事判決、裁定的監(jiān)督職能，原社區(qū)檢察科對公安派出所的監(jiān)督職能以及原控申科對不服法院已生效刑事判決、裁定的申訴、國家賠償案件的立案及審查決定等職能從上述部門剝離，劃歸刑事訴訟監(jiān)督部行使。此外，明確與訴訟進程結(jié)合緊密的監(jiān)督手段，如上訴抗、追捕、追訴等職能仍由刑事檢察一部至三部行使。

曹建明檢察長于去年全國檢察工作會議上首次提出了檢察監(jiān)督體系的概念，指出要結(jié)合深化司法體制改革，加快完善中國特色社會主義檢察監(jiān)督體系，不斷提升檢察監(jiān)督能力。 近年來，隨著檢察監(jiān)督任務(wù)的增加、檢察監(jiān)督要求的不斷提高，迫切需要進一步研究如何科學(xué)分配檢察資源，優(yōu)化監(jiān)督職能配置，提高工作效率。當前，檢察機關(guān)有關(guān)刑事檢察監(jiān)督職能的資源配置存在訴訟業(yè)務(wù)與監(jiān)督業(yè)務(wù)資源配置失衡、人力資源分散等問題，造成辦案與監(jiān)督一手硬、一手軟，監(jiān)督職能存在被弱化、邊緣化的傾向，因此有必要增設(shè)刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部，統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將刑事訴訟監(jiān)督職能整合后，新設(shè)立的刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部將具有與自偵、公訴等控訴職能相比更加超脫的角色定位，有效化解檢察官“既當運動員又當裁判員”的角色混同問題， 確保訴訟職能和監(jiān)督職能按照各自的規(guī)律和程序運行，并且可以促進監(jiān)督進一步明晰化、集中化、專門化，打造檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的規(guī)模優(yōu)勢。

對于訴訟業(yè)務(wù)與監(jiān)督業(yè)務(wù)分離后，可能出現(xiàn)的因訴訟監(jiān)督線索流轉(zhuǎn)不暢而導(dǎo)致訴訟監(jiān)督與訴訟業(yè)務(wù)脫節(jié)的問題，則可以通過在刑事訴訟監(jiān)督部門與審查逮捕及公訴部門之間建立有效的信息共享與線索流轉(zhuǎn)機制加以解決。通過建立刑事訴訟監(jiān)督一體化辦理機制，加強內(nèi)部監(jiān)督資源整合，在司法辦案全程留痕的基礎(chǔ)上，依托電子卷宗共享平臺，通過案件同步審查、監(jiān)督線索內(nèi)部移送、判決裁定以及各類辦案決定備案審查等配套制度，確保審查逮捕和公訴活動中發(fā)現(xiàn)的違法訴訟行為線索能夠及時準確地傳遞到監(jiān)督部門，實現(xiàn)訴訟與監(jiān)督相對分離，辦案與糾錯同步推進。

3.設(shè)立民事行政檢察部，行使對民事、行政訴訟的法律監(jiān)督職能及公益訴訟職能。十八屆四中全會多次具體涉及民事行政監(jiān)督工作，不僅對民事行政監(jiān)督工作法律監(jiān)督的屬性予以強調(diào)，也為民事行政監(jiān)督工作的未來發(fā)展提供了公益訴訟這一全新的途徑。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，檢察機關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。以此為依據(jù)，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，民事行政監(jiān)督部應(yīng)以加強對公權(quán)力的監(jiān)督為核心，健全“民事訴訟監(jiān)督、支持起訴、民事公益訴訟”協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化民事檢察監(jiān)督工作格局；堅持行政訴訟監(jiān)督與行政違法行為監(jiān)督并舉，構(gòu)建符合我國國情的行政檢察監(jiān)督制度，更好維護司法公正、促進依法行政。

4.設(shè)立未成年人檢察部，集中辦理未成年人檢察案件。將原未檢科承擔的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督職能剝離，并更名為未成年人檢察部，實行捕、訴、研、防一體化辦案機制，集中辦理未成年人檢察案件。

上海是全國未檢工作的發(fā)源地，三十年的探索實踐積累了豐富的成功經(jīng)驗。近年來，未成年人權(quán)益保護和涉及未成年人的犯罪發(fā)生了不少新變化，也給未檢工作提出了不少新的挑戰(zhàn)。在上海市基層檢察院單獨設(shè)置未成年人檢察部，一方面能夠與我國《刑事訴訟法》設(shè)專章規(guī)定未成年人刑事案件訴訟程序相呼應(yīng)，符合未成年人檢察案件辦理的客觀規(guī)律；另一方面也會對全國未檢工作起到正面的導(dǎo)向作用，有利于推動上海乃至全國未檢工作的持續(xù)深入發(fā)展。

5.設(shè)立控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部），負責信訪維穩(wěn)、群眾接待、控告申訴案件審查分流等職能。關(guān)于控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部）的名稱及職能設(shè)定，實踐中有兩種不同意見。一種意見認為，從保留原有工作品牌、維持公眾對控告申訴工作認知的角度出發(fā)，可保留原控告申訴部門建制并維持其職能不變。另一種意見則認為，應(yīng)將目前控告申訴部門承擔的信訪維穩(wěn)、案件分流等職能以及其他有關(guān)部門承擔的群眾接待、對外宣傳等職能加以整合，設(shè)立公共關(guān)系檢察部，集中力量加強檢察公共關(guān)系建設(shè)。筆者傾向于第二種意見，認為公共關(guān)系檢察部與控告申訴檢察部相比，前者不僅在名稱及職能設(shè)定上可以完全涵蓋后者，而且還具有更加深刻、更為豐富的內(nèi)涵。公共關(guān)系檢察部的設(shè)置可以對原由檢察機關(guān)內(nèi)部多個部門分頭行使的與社會公眾進行溝通、聯(lián)系的相關(guān)職能進行優(yōu)化整合，通過集中力量、整合資源、暢通入口，使“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”全面融合，對于順應(yīng)形勢發(fā)展要求、實現(xiàn)檢察工作與社會公眾良性互動，贏得最廣泛理解支持具有重要意義。

（二）綜合業(yè)務(wù)部門

綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)業(yè)務(wù)管理部，對檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，保障檢察職權(quán)有效運行。將基層檢察院原研究室、案管科、法警大隊、技術(shù)科承擔的檢委會工作管理、法律政策研究、案件管理、司法警察、檢察技術(shù)支持等職能劃歸業(yè)務(wù)管理部行使，將業(yè)務(wù)研究、案件管理、內(nèi)部監(jiān)督、技術(shù)支持等職能加以整合，在職能行使過程中加強現(xiàn)代科技應(yīng)用，協(xié)調(diào)各種檢察資源、統(tǒng)籌各項檢察職權(quán)、統(tǒng)計各項檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，對檢察業(yè)務(wù)進行全面統(tǒng)轄的系統(tǒng)組織和科學(xué)合理的安排部署，更加有力地保障檢察權(quán)的高效、規(guī)范、有序運行。

（三）司法行政部門

1.政治部、監(jiān)察室的機構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限維持不變。政治部主要承擔檢察機關(guān)黨的思想、組織、隊伍建設(shè)等工作，涉及黨組織建設(shè)、政治理論學(xué)習(xí)、干部晉升、人事管理、績效考核等職能；監(jiān)察室主要負責協(xié)助黨組開展黨風(fēng)廉政建設(shè)、開展黨的紀律檢查和行政監(jiān)察指導(dǎo)工作，查辦檢察人員違紀案件等。二者的職能權(quán)限具有相對獨立性，與其他部門關(guān)聯(lián)性較小、職能融合度也不高；且政治部承擔的干部晉升、人事管理等工作以及監(jiān)察室承擔的檢察人員違法違紀行為調(diào)查等工作也要求與其他部門保持一定的距離，以維持其客觀性、中立性，基于上述考慮，在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，對政治部、監(jiān)察室的機構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限維持不變。

2.整合原辦公室、行裝科職能，設(shè)立新的辦公室，主要負責機要文電、文稿起草、內(nèi)外部聯(lián)絡(luò)接待及宣傳、檢務(wù)公開、經(jīng)費保障、裝備與制服配置、機關(guān)警車管理等辦公管理、行裝管理工作。通過職能整合，充分發(fā)揮辦公室在檢務(wù)保障工作中的基礎(chǔ)支撐作用，積極運用現(xiàn)代科技，加強檢務(wù)保障工作的智能化、程序化，提升檢務(wù)保障工作的內(nèi)涵、品質(zhì)、效益，保障檢務(wù)活動有序運轉(zhuǎn)。

二、基層檢察院檢察官辦公室的設(shè)置及組織形式

檢察官辦公室作為內(nèi)設(shè)改革后檢察權(quán)運行的基本組織形式和組織單元，是檢察權(quán)運行的依托和根本。檢察官辦公室應(yīng)以專業(yè)化為導(dǎo)向，綜合考慮部門實際情況、工作特點、人員構(gòu)成等因素加以設(shè)置。

（一）檢察官辦公室的設(shè)置

對于檢察官辦公室的名稱設(shè)置，有兩種不同意見。一種意見認為，為體現(xiàn)專業(yè)化導(dǎo)向，在檢察官辦公室命名時應(yīng)突出案件的專業(yè)類型、體現(xiàn)專業(yè)分工，如在刑事檢察一部、二部設(shè)立計算機網(wǎng)絡(luò)犯罪檢察官辦公室、食藥品安全犯罪檢察官辦公室等以專業(yè)案件類型命名的檢察官辦公室。另一種意見則認為，對于檢察官辦公室的名稱設(shè)置應(yīng)力求簡化。筆者贊同第二種意見，認為按照第一種意見設(shè)置檢察官辦公室名稱，一方面會使檢察官辦公室的名稱過于冗長，使刑事檢察一部、二部的檢察官辦公室從名稱上無法區(qū)分；另一方面，按第一種意見設(shè)置辦公室名稱難以窮盡所有案件類型，必然產(chǎn)生不周延的情況；此外，由于全市各基層院受理案件的類型特點具有一定差異，如果按照案件類型命名檢察官辦公室會造成全市各基層院檢察官辦公室名稱設(shè)置不統(tǒng)一，不利于對外溝通、聯(lián)系。因此建議簡化檢察官辦公室名稱設(shè)置，根據(jù)各部門實際情況，將檢察官辦公室設(shè)置為審查逮捕檢察官辦公室（1）、（2）、（3），公訴檢察官辦公室（1）、（2）、（3）等，在此基礎(chǔ)上再對各辦公室的專業(yè)化辦案類型進行細分和明確。

此外，關(guān)于確定各部門檢察官辦公室的專業(yè)化分工問題，筆者認為，對于司法審查屬性較強的刑事檢察一部至三部可以按照類罪名確定專業(yè)化分工，如刑事檢察一部的檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理計算機網(wǎng)絡(luò)犯罪、食藥品安全犯罪、職務(wù)犯罪以及金融與知識產(chǎn)權(quán)犯罪案件；對于其他業(yè)務(wù)部門則可按照職能分工確定專業(yè)化方向，如刑事檢察四部檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理刑事強制措施執(zhí)行監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督及強制醫(yī)療、社區(qū)矯正活動監(jiān)督業(yè)務(wù)。