我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐成效、存在問題及對(duì)策建議

黃承偉

在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想指引下，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的扶貧開發(fā)取得了巨大成效。與此同時(shí)，由于面臨治貧主體、治貧方式和治貧客體等多方面的挑戰(zhàn)，加之越往后扶貧難度越大，精準(zhǔn)扶貧方略在實(shí)施過(guò)程中暴露出一些問題，亟待解決。

精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施以來(lái)的扶貧開發(fā)成效

2013年底，以中辦、國(guó)辦《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)的意見》為標(biāo)志，我國(guó)開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。以《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為標(biāo)志，在全國(guó)范圍全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略。至2016年底，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧取得顯著成效。

一是農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降。按現(xiàn)行國(guó)家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（2010年價(jià)格水平每人每年2300元）測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村貧困人口由2012年的9899萬(wàn)人減少至2016年的4335萬(wàn)人，累計(jì)減少5564萬(wàn)人，平均每年減少1391萬(wàn)人;全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等民族八省區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年的21.1%下降到2016年的9.4%，累計(jì)下降11.7個(gè)百分點(diǎn)。貧困規(guī)模從2012年的3121萬(wàn)人減少到2016年的1411萬(wàn)人，累計(jì)減少1710萬(wàn)人，下降幅度為54.8%。

二是貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入保持快速增長(zhǎng)，增速持續(xù)高于全國(guó)農(nóng)村平均水平。2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8452元，名義水平是2012年的1.6倍;扣除價(jià)格因素，實(shí)際水平是2012年的1.5倍。2013—2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%。其中，扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村居民人均可支配收入8355元，是2012年的1.65倍;扣除價(jià)格因素影響，實(shí)際水平是2012年的1.52倍，是2010年的2倍，扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村居民收入提前實(shí)現(xiàn)翻番目標(biāo)。2013—2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實(shí)際增速比全國(guó)農(nóng)村平均水平高2.7個(gè)百分點(diǎn)。扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣年均實(shí)際增長(zhǎng)11.1%，比全國(guó)農(nóng)村平均水平高3.1個(gè)百分點(diǎn)。2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入是全國(guó)農(nóng)村平均水平的68.4%，比2012年提高了6.2個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村居民就業(yè)機(jī)會(huì)增多，工資性收入占比提高。2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均工資性收入2880元，與2012年相比，年均增長(zhǎng)16.5%，占可支配收入的比重為34.1%，比2012年提高4.1個(gè)百分點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依賴下降，收入來(lái)源日益多元化。

三是貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活消費(fèi)水平持續(xù)提高，質(zhì)量不斷改善。2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出7331元，與2012年相比，年均增長(zhǎng)11.7%，且連續(xù)四年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長(zhǎng)9.6%。消費(fèi)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，吃飯穿衣支出占比下降。居住條件不斷改善，2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民戶均住房面積為137.2平方米，比2012年增加19.1平方米。耐用消費(fèi)品升級(jí)換代，傳統(tǒng)耐用消費(fèi)品擁有量穩(wěn)步提高。

四是貧困地區(qū)農(nóng)村生活條件得到改善，教育文化醫(yī)療水平明顯提高。①基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷完善。截至2016年，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋;通電話的自然村比重達(dá)到98.2%，比2012年提高4.9個(gè)百分點(diǎn);通有線電視信號(hào)的自然村比重為81.3%，比2012年提高12.3個(gè)百分點(diǎn);通寬帶的自然村比重為63.4%，比2012年提高25.1個(gè)百分點(diǎn)。2016年，貧困地區(qū)村內(nèi)主干道路面經(jīng)過(guò)硬化處理的自然村比重為77.9%，比2013年提高18個(gè)百分點(diǎn);通客運(yùn)班車的自然村比重為49.9%，比2013年提高11.1個(gè)百分點(diǎn)。②教育文化狀況明顯改善。2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重為16%，比2012年下降2.2個(gè)百分點(diǎn);79.7%的農(nóng)戶所在自然村上幼兒園便利，84.9%的農(nóng)戶所在自然村上小學(xué)便利，分別比2013年提高12.1和6.9個(gè)百分點(diǎn);有文化活動(dòng)室的行政村比重為86.5%，比2012年提高12個(gè)百分點(diǎn)。③醫(yī)療衛(wèi)生水平顯著提高。2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為90.4%，比2012年提高7個(gè)百分點(diǎn);91.4%的戶所在自然村有衛(wèi)生站，比2013年提高7個(gè)百分點(diǎn)。

五是我國(guó)為全球減貧作出重大貢獻(xiàn)。按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，從1978年到2016年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少7.3億，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的國(guó)際極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)世界銀行發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，1981年至2013年中國(guó)貧困人口減少了8.5億，占全球減貧總規(guī)模的69.3%，為全球減貧作出了重大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署2015年發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》明確指出，“中國(guó)在全球減貧中發(fā)揮了核心作用”。中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的新理論、新實(shí)踐也為全球減少貧困提供了范例。

精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)踐中存在的主要問題

以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)展順利。但是，在最困難、條件最差的地區(qū)，做最精準(zhǔn)的事，困難可想而知。因此，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，舉措落實(shí)、政策見效、工作開展還需要一個(gè)過(guò)程，困難不能低估，問題不能回避。從目前各地實(shí)踐看，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略實(shí)施存在以下困難和問題。

一是“硬骨頭”還沒有完全精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)。對(duì)于深度貧困地區(qū)、深度貧困群體的瞄準(zhǔn)需要采取更有效的措施。深度貧困地區(qū)主要是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的地區(qū)。12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村也是難啃的硬骨頭，這些村居住著60%的貧困人口。大部分貧困村基層組織功能弱化，無(wú)人管事;人才嚴(yán)重流失，無(wú)人干事;村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)錢辦事;基礎(chǔ)設(shè)施滯后，陳規(guī)陋習(xí)嚴(yán)重，發(fā)展基礎(chǔ)不牢。深度貧困群體主要是因病致貧返貧群體。截至2016年底，全國(guó)還有4335萬(wàn)貧困人口。建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，貧困人口中因病致貧比例從2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不嚴(yán)不實(shí)不精準(zhǔn)問題。主要表現(xiàn)是脫貧計(jì)劃脫離實(shí)際。有的地方違背客觀實(shí)際，層層加碼提前脫貧時(shí)間，患了“急躁癥”。有的地方認(rèn)為貧困人口不多，脫貧任務(wù)不重，按時(shí)完成沒有問題，犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏針對(duì)性、操作性，沒有有效落實(shí)。有的把脫貧工作“文件化”“會(huì)議化”“表格化”，有的把大量資金用在壘大戶、堆盆景、制作精美掛圖展板上。有的駐村干部不駐村、假駐村，幫扶措施沒到位。有的甚至在考核評(píng)估中弄虛作假，搞喬裝打扮，組織群眾統(tǒng)一答復(fù)口徑，試圖在考核評(píng)估中蒙混過(guò)關(guān)。在貧困識(shí)別上，有的地方“搞擺平”，人為割裂低保與扶貧，導(dǎo)致一定數(shù)量符合條件的貧困人口未納入建檔立卡。在精準(zhǔn)幫扶上，有的表面看幫扶到戶到人，實(shí)質(zhì)上還搞一刀切，是縮小版的“大水漫灌”。在貧困退出上，有的算賬脫貧，有的突擊脫貧，有的一兜了之，脫貧質(zhì)量不高。

三是扶貧資金使用管理存在不精準(zhǔn)問題。貪污、擠占、挪用等老問題仍時(shí)有發(fā)生，在鄉(xiāng)、村兩級(jí)尤為突出。中共中央紀(jì)委監(jiān)察部2016年通報(bào)的扶貧領(lǐng)域325起突出問題中，有86%涉及鄉(xiāng)村干部。資金閑置滯留等新問題逐步顯現(xiàn)。隨著扶貧投入增多，權(quán)限下放到縣，一些地方能力未及時(shí)跟上，項(xiàng)目規(guī)劃不科學(xué)、不合理，接不住、整不動(dòng)、用不好。2016年資金閑置問題占到審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的2/3。資金使用公開透明不夠，這方面的監(jiān)管亟待加強(qiáng)。

四是精準(zhǔn)扶貧主體（貧困群眾）內(nèi)生動(dòng)力不足問題。從幫扶工作來(lái)看，有的地方為圖省事、趕進(jìn)度，大包大攬、送錢送物;“干部干、群眾看”，造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。從貧困群眾來(lái)看，有的窮怕了不敢想，安于現(xiàn)狀，單純依靠外界幫扶被動(dòng)脫貧。有的窮慣了，習(xí)慣了“等靠要”，靠窮吃窮，依賴政策不愿脫貧。如果不能充分發(fā)動(dòng)貧困群眾，扶貧就只是治標(biāo)不治本，幫扶效果就很難可持續(xù)。

深化精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的對(duì)策建議

2017年是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的深化之年。2月21日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)。這次學(xué)習(xí)以更好地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧為主題，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，對(duì)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提出新的更高要求。3月，習(xí)近平總書記在“兩會(huì)”期間提出“繡花式”精準(zhǔn)扶貧重要思想。3月31日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局會(huì)議，聽取2016年度省級(jí)黨委政府扶貧開發(fā)工作成效考核情況匯報(bào)，對(duì)嚴(yán)格考核、確保精準(zhǔn)退出作出新部署。6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，研究破解深度貧困問題之策。習(xí)近平總書記上述重要論述，豐富、發(fā)展了精準(zhǔn)扶貧思想，為深化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧指明了方向，提供了根本遵循。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，貫徹落實(shí)到實(shí)踐中。

細(xì)化目標(biāo)任務(wù)

脫貧的標(biāo)準(zhǔn)就是“兩不愁三保障”，不能盲目提高也不能降低，時(shí)限就是2020年，不能急躁，也不能拖延。從當(dāng)前情況看，按照現(xiàn)有的政策力度和工作力度，只要真抓實(shí)干，是可以實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的。一要調(diào)整完善脫貧攻堅(jiān)滾動(dòng)規(guī)劃和年度計(jì)劃。貧困縣一般應(yīng)在2019年前摘帽，貧困人口應(yīng)在2020年如期脫貧。低保兜底盡量往后靠，對(duì)那些確實(shí)不能依靠自身努力脫貧的，到最后才低保兜底。脫貧規(guī)劃要有合理時(shí)序，既要防止急躁，又要防止拖延。二要保持脫貧攻堅(jiān)政策的穩(wěn)定。包括貧困縣黨政正職穩(wěn)定、駐村幫扶、東西部扶貧協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，2020年前都不變。三要在做好貧困縣貧困村脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)，高度重視非貧困縣非貧困村的脫貧攻堅(jiān)，防止出現(xiàn)死角。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向

針對(duì)當(dāng)前突出困難和問題，—要集中力量攻堅(jiān)。要進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)、貧困村、因病致貧貧困戶，這是要攻的“堅(jiān)”。加大對(duì)典型的深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)支持力度。組織實(shí)施貧困村提升工程，培育壯大集體經(jīng)濟(jì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，打通脫貧攻堅(jiān)政策，落實(shí)“最后一公里”。落實(shí)健康扶貧政策，降低因病致貧貧困戶醫(yī)療費(fèi)用支出，進(jìn)一步解決大病和慢性病治療、救助問題，減輕貧困家庭醫(yī)療負(fù)擔(dān)。二要抓好考核，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)整改。糾正不嚴(yán)不實(shí)不精準(zhǔn)，特別是要糾正形式主義，嚴(yán)防弄虛作假。要通過(guò)教育培訓(xùn)等措施，增強(qiáng)基層扶貧干部“繡花”能力，提高貧困識(shí)別、幫扶、退出精準(zhǔn)度。

打牢精準(zhǔn)基礎(chǔ)

完善建檔立卡，摸準(zhǔn)貧困底數(shù)。準(zhǔn)確識(shí)別貧困戶是很難的，農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，情況復(fù)雜，人口流動(dòng)性大，再加上人情社會(huì)、落后觀念等因素，難度更大。精準(zhǔn)永遠(yuǎn)在路上。下—步，要把符合建檔立卡條件的貧困人口全部納入，只要是貧困人口，不管什么原因、什么類型，都應(yīng)納入，做到不落一人。與此同時(shí)，還要對(duì)2014年以來(lái)的脫貧人口的返貧情況進(jìn)行調(diào)研，探索建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

規(guī)范駐村幫扶，增強(qiáng)基層力量。中共中央要求，每個(gè)貧困村都要派駐村工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都要有幫扶責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。第一書記和駐村干部要積極幫助群眾出主意干實(shí)事，推動(dòng)各項(xiàng)扶貧措施落地落實(shí)，打通精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”。國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)指導(dǎo)意見，各地要加強(qiáng)駐村干部管理，加強(qiáng)貧困村“兩委”建設(shè)，選好配強(qiáng)村“兩委”班子，培養(yǎng)一支永遠(yuǎn)不走的工作隊(duì)。

強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高使用效益。繼續(xù)加強(qiáng)紀(jì)檢、檢察、審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督和群眾、社會(huì)監(jiān)督，特別是把鄉(xiāng)村兩級(jí)組織作為重點(diǎn)，加大懲處力度，保持高壓態(tài)勢(shì)。全面推進(jìn)貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，加大指導(dǎo)、督促、檢查，提高扶貧資金使用效率和效益。進(jìn)一步完善扶貧資金公告公示制度，提升扶貧資金項(xiàng)目的透明度。

以從嚴(yán)考核倒逼精準(zhǔn)落地

考核是全面從嚴(yán)治黨在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是倒逼各地抓好落實(shí)、檢驗(yàn)脫貧質(zhì)量的重要手段。要按中共中央要求，繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，堅(jiān)決防止虛假脫貧、數(shù)字脫貧、一兜了之等敷衍了事、不實(shí)不準(zhǔn)、弄虛作假行為，倒逼各地落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作責(zé)任，把求真務(wù)實(shí)的導(dǎo)向立起來(lái)，把真抓實(shí)干的規(guī)矩嚴(yán)起來(lái)，確保脫貧結(jié)果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

著力創(chuàng)新帶貧機(jī)制

隨著脫貧攻堅(jiān)深入推進(jìn)，難題和矛盾還會(huì)不斷出現(xiàn)，必須結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新扶貧工作方式。鼓勵(lì)基層探索試點(diǎn)，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)探索中出現(xiàn)的問題，及時(shí)糾正。對(duì)陳規(guī)陋習(xí)等也需要改革，但需要一個(gè)過(guò)程。

有力有序總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)

要總結(jié)中共十八大以來(lái)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐和成就，總結(jié)各項(xiàng)工作成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)脫貧、易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧等重點(diǎn)工作的典型范例。繼續(xù)開展全國(guó)脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)評(píng)選表彰活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并表彰全國(guó)脫貧攻堅(jiān)模范。建立扶貧先進(jìn)典型臺(tái)賬，及時(shí)推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法。脫貧攻堅(jiān)，不僅僅是脫貧攻堅(jiān)，而是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面。不能就扶貧而扶貧，還要改善農(nóng)村基層組織建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)、管理水平、思想觀念等。