地方主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整頻繁影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展

范柏乃 劉四方

習(xí)近平總書記在中共十八屆二中全會(huì)第二次全體會(huì)議講話時(shí)要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)揚(yáng)釘釘子的精神，一張好的藍(lán)圖干到底。面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性并樹立其威信，是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)、保持戰(zhàn)略定力、做好經(jīng)濟(jì)筑底企穩(wěn)、維持社會(huì)團(tuán)結(jié)與政治穩(wěn)定的政治前提。目前，我國(guó)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)整，已在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治健康發(fā)展。以地級(jí)市為例，我國(guó)共有地級(jí)市293個(gè)，所轄范圍覆蓋全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)、直轄市和部分少數(shù)民族地區(qū)外的全部行政區(qū)域。地級(jí)市政府承擔(dān)落實(shí)中央、省級(jí)政府政策的任務(wù)，兼有組織、引導(dǎo)、調(diào)控所轄縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能，是我國(guó)地方治理體系中承上啟下的關(guān)鍵樞紐。然而，對(duì)全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)的80個(gè)地級(jí)市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)間統(tǒng)計(jì)分析表明，2001年至2016年，我國(guó)地級(jí)市市委書記平均在任時(shí)間僅為2.7年，市長(zhǎng)平均在任時(shí)間為2.6年。地級(jí)市主要領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)間不足3年已成近年來的普遍現(xiàn)象。

當(dāng)前，頻繁調(diào)整地方主要領(lǐng)導(dǎo)的弊端已經(jīng)凸顯，有必要采取有力措施確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁調(diào)整的弊端凸顯

科學(xué)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部，會(huì)有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，增進(jìn)人民福祉。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用導(dǎo)向偏誤或機(jī)制不健全，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至導(dǎo)致災(zāi)難性后果。地方主要領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)整導(dǎo)致了政府的短視決策與行為，由此取得的短期成效是發(fā)展隱患的天然庇護(hù)。但隨著國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區(qū)，速度當(dāng)頭的粗放發(fā)展模式失效，地方主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁調(diào)整的弊端主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，不利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，保持地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的穩(wěn)定性是跨越關(guān)口的迫切要求和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需要。近20年來，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在諸多方面取得了有目共睹的成績(jī)，但一些地方在發(fā)展過程中仍存在產(chǎn)業(yè)升級(jí)持續(xù)動(dòng)力不足、社會(huì)“工匠精神”缺乏和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放等問題。上述難題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是地方主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整過于頻繁。囿于在任時(shí)間過短，地方主要領(lǐng)導(dǎo)無暇思考制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的深層次“病因”，難以針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)情對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行具有前瞻性的布局，其制定出臺(tái)的治標(biāo)不治本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，使一些地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育表面“捷報(bào)頻傳”，實(shí)際停滯不前。久而久之，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不足的積弊逐漸凸顯，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體陷入滯脹。以東北三省為例，近年來，遼寧、吉林、黑龍江三省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)斷崖式衰退。三省最近16年各市平均每任市委書記、市長(zhǎng)在任時(shí)間僅為2.7年，其中牡丹江市2001年至2016年共有8任市委書記和10任市長(zhǎng)，平均在任時(shí)間均不足2年。東北地區(qū)如此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平較高的浙江也存在同樣問題。2001年至2016年，紹興市共有6任市長(zhǎng)、7任市委書記，各任市長(zhǎng)、市委書記平均在任時(shí)間均不足3年，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐緩慢，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整缺乏實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2011年至2015年，紹興雖GDP總量仍維持較高水平，但GDP年增長(zhǎng)率連續(xù)5年下滑。2016年1月至9月，紹興GDP增長(zhǎng)率僅為4.8%，在浙江省11個(gè)地市排名墊底。

第二，不利于民生改善和人民群眾生活質(zhì)量提升，影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。改善民生是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是提升人民群眾“獲得感”的有效途徑，是老百姓能夠享受國(guó)家發(fā)展與改革“紅利”的最直接體現(xiàn)。黨和國(guó)家積極探索和推進(jìn)醫(yī)療、教育等領(lǐng)域改革，近年來對(duì)人民群眾廣泛關(guān)注的環(huán)境治理方面高度重視并取得一定成效。但民生建設(shè)領(lǐng)域仍存在決策過程不科學(xué)、執(zhí)行過程效率低、執(zhí)行效果打折扣等現(xiàn)象，例如一些民生工程爛尾、閑置、拖欠工程款，損害百姓切身利益，傷害人民群眾感情，影響政府公信力。安徽鳳陽縣自2009年起興建大量民生工程、市政工程，2014年縣政府拖欠安置房、廉租房工程款3億元，導(dǎo)致建筑工人薪資欠發(fā)，暴露出對(duì)用于民生工程的財(cái)政資金缺乏中長(zhǎng)期合理規(guī)劃的問題。鳳陽縣2011年至2016年有縣委書記、縣長(zhǎng)各3任，每任縣委書記、縣長(zhǎng)平均在任時(shí)間不到2年。由此可見，地方主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整過于頻繁正是此類現(xiàn)象的背后成因之一。由于調(diào)整過于頻繁，一些領(lǐng)導(dǎo)為追求“政績(jī)”，熱衷于將資源投入“短平快”建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)耗時(shí)多、問題雜、投入大、見效慢的民生建設(shè)則選擇性地忽視或家長(zhǎng)式地推進(jìn)，致使諸多民生問題始終得不到解決，成為地方治理過程中的沉疴宿疾。

第三，不利于領(lǐng)導(dǎo)干部攻堅(jiān)克難和健康成長(zhǎng)，影響黨的干部隊(duì)伍培養(yǎng)。扎根崗位、攻堅(jiān)克難的意志品質(zhì)向來是黨培養(yǎng)干部的重要內(nèi)容和選拔干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，是黨員干部的優(yōu)秀本色。焦裕祿、孔繁森、任長(zhǎng)霞等領(lǐng)導(dǎo)干部都用自己的行動(dòng)乃至生命對(duì)此進(jìn)行了詮釋。過于頻繁的職務(wù)調(diào)整，使一些領(lǐng)導(dǎo)陷入對(duì)“經(jīng)歷豐富”的盲目追求，忘記為人民服務(wù)的初心，在地方治理過程中，對(duì)容易解決的表面問題迅速解決并大肆包裝宣傳，制造“政績(jī)”以求職務(wù)調(diào)動(dòng)與升遷，對(duì)難以在短期內(nèi)解決但嚴(yán)重影響地方可持續(xù)發(fā)展的難題則避之不及，致使干部隊(duì)伍內(nèi)部興起浮躁之風(fēng)，嚴(yán)重影響領(lǐng)導(dǎo)干部健康成長(zhǎng)。

第四，不利于解決領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，影響黨的形象和政治安定有序。反腐工作作為推進(jìn)全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的突破口，成效顯著，受到人民群眾和國(guó)際社會(huì)的一致好評(píng)。然而，反腐“永遠(yuǎn)在路上”，在打擊腐敗過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)滋生腐敗的源頭問題，是探索反腐長(zhǎng)效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)制度反腐的必由之路。回顧中共十八大以來落馬高官們的腐敗過程，四川李春城、河北梁斌等無不利用手中權(quán)力操縱他人職務(wù)調(diào)動(dòng)、升遷，進(jìn)行權(quán)錢交易、權(quán)色交易。這些案例充分說明，地方領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁調(diào)整，在客觀上制造巨大的權(quán)力尋租空間，是滋生腐敗的主要誘因之一。由此造成的買官賣官、跑官要官等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響黨的形象和政治安定有序。

亟須采取有力措施確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)定

采取強(qiáng)有力的保障措施，確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧、切實(shí)保障和改善民生、科學(xué)培養(yǎng)干部隊(duì)伍的重要前提。可以重點(diǎn)從強(qiáng)化制度保障、明確用人導(dǎo)向、構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制、健全民主監(jiān)督和加強(qiáng)責(zé)任追究等方面，研究制定確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)定性的保障措施。

第一，不斷完善并不折不扣地執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，通過制度有效實(shí)施保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)定性需要制度保障。中共中央辦公廳于2006年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度規(guī)范。但《暫行規(guī)定》僅僅規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期時(shí)間、任期計(jì)算等問題，對(duì)如何確保領(lǐng)導(dǎo)干部履職期滿、領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)調(diào)整程序等尚未作出具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，致使領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)調(diào)整仍有較大任意性。有必要進(jìn)一步修訂《暫行規(guī)定》，強(qiáng)化剛性約束，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)調(diào)動(dòng)的事由范圍、規(guī)范程序、監(jiān)督機(jī)制、相關(guān)主體職責(zé)等作出明確規(guī)定。此外，應(yīng)盡快構(gòu)建以《暫行規(guī)定》為核心的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度體系，通過探索激勵(lì)機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制等，確?！稌盒幸?guī)定》切實(shí)有效落地，運(yùn)用制度力量保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。

第二，努力探索“五年磨一劍”的黨政干部用人導(dǎo)向，通過激勵(lì)機(jī)制保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。用人之要，重在導(dǎo)向。黨政干部用人導(dǎo)向決定干部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，直接影響地方主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀和發(fā)展觀。現(xiàn)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，提任縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷”，對(duì)是否在某一職位履職期滿未作明確要求，進(jìn)而演化成“多崗位鍛煉”的領(lǐng)導(dǎo)干部用人導(dǎo)向，這對(duì)提升領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍活力、豐富領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)等起到一定的積極作用。但過度強(qiáng)調(diào)“多崗位鍛煉”，使長(zhǎng)期扎根同一崗位踏實(shí)工作的干部被視作“能力不足”，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部的投機(jī)行為和短期行為，使他們無心化解地方發(fā)展與治理難題。在改革關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要樹立“五年磨一劍”的用人導(dǎo)向，確保地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。

激勵(lì)機(jī)制是干部導(dǎo)向落實(shí)的重要載體，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制是樹立用人導(dǎo)向的主要實(shí)現(xiàn)路徑。為切實(shí)貫徹“五年磨一劍”導(dǎo)向，可以探索“期望年薪”制度和地方主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)并行制度?！捌谕晷健敝贫仁侵笇?duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)除正常工資外，設(shè)置績(jī)效年薪并逐年累積，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿時(shí)一次性發(fā)放的制度，從經(jīng)濟(jì)上對(duì)長(zhǎng)期扎根基層的領(lǐng)導(dǎo)干部予以激勵(lì)。地方主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)并行制度，旨在對(duì)能夠在同一崗位任滿五年的領(lǐng)導(dǎo)干部予以政治激勵(lì)，使更有能力處理政策執(zhí)行過程中微觀事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠得到職級(jí)晉升，促使他們安心長(zhǎng)期扎根基層地方政府工作。

第三，加強(qiáng)黨政干部提拔任用的民主監(jiān)督體系建設(shè)，通過有效的民主監(jiān)督，保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。缺乏有效民主監(jiān)督，是領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用任意性較強(qiáng)的重要原因，影響了地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。伴隨法治觀念逐步深入人心，人民群眾對(duì)黨政干部提拔任用的監(jiān)督意識(shí)逐漸增強(qiáng)，規(guī)范化、透明度不足的任期內(nèi)職務(wù)調(diào)動(dòng)和晉升容易引起人民群眾對(duì)黨政干部提拔任用合理性、合法性的質(zhì)疑。建立健全民主監(jiān)督體系，是回應(yīng)這種挑戰(zhàn)的有效途徑。制定出臺(tái)《黨政干部提拔任用民主監(jiān)督辦法》，將黨政干部提拔任用民主監(jiān)督過程納入法治框架，在實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的同時(shí)規(guī)范監(jiān)督行為。建立多元渠道的黨政干部提拔任用信息公開體系，著力推進(jìn)黨政干部提拔任用透明化，通過各類媒體平臺(tái)向公眾公開干部提拔任用的原因、程序、法律依據(jù)等相關(guān)信息，打破當(dāng)前民主監(jiān)督主體處于信息不對(duì)稱弱勢(shì)地位的局面。探索領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用監(jiān)督質(zhì)詢回應(yīng)制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用主體與監(jiān)督主體間規(guī)范化溝通機(jī)制，公開回應(yīng)來自人大代表、政協(xié)委員、普通群眾等多元監(jiān)督主體對(duì)干部提拔任用過程中反映集中的問題。

第四，明確落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的主體責(zé)任，通過責(zé)任追究保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。行之有效的責(zé)任追究機(jī)制，是責(zé)任政府建設(shè)視角下保障制度落實(shí)的重要手段和工具。通過建立責(zé)任追究機(jī)制，倒逼相關(guān)責(zé)任主體在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用過程中謹(jǐn)慎決策、依法決策，揚(yáng)棄任意性較強(qiáng)的思維與作風(fēng)，進(jìn)而保障地方主要領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)定性。梳理、制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用“權(quán)責(zé)清單”，明確各主體的權(quán)力與責(zé)任，確定主體責(zé)任追究的法律依據(jù)，為責(zé)任追究機(jī)制有效運(yùn)行提供制度前提。制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用主體責(zé)任追究辦法》，對(duì)追究主體責(zé)任的主客體資格、啟動(dòng)程序、取證程序、抗辯程序、認(rèn)定程序等進(jìn)行具體規(guī)定，保障責(zé)任追究機(jī)制能夠規(guī)范執(zhí)行落實(shí)。