土地制度與改革開放四十年

廖述務(wù)

新近一期的《文化縱橫》刊載了曹錦清的文章，就土地制度與改革開放之關(guān)系發(fā)表了看法。

曹錦清說(shuō)，1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級(jí)的土地所有制，建立了以勞動(dòng)者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級(jí)合作社發(fā)展到高級(jí)合作社，其核心是解決所有制問(wèn)題。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的制度。“三級(jí)”指“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。在這種土地制度下，土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。

1982年廢除人民公社體制后，土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用，土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。

隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問(wèn)題。1980年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識(shí)到土地所有權(quán)問(wèn)題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時(shí)，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來(lái)。

由于我們實(shí)行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對(duì)于地權(quán)相對(duì)模糊的認(rèn)識(shí)，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對(duì)比較少——國(guó)家要用地，拿去便好了。在農(nóng)民眼中，土地本來(lái)就是國(guó)家的。

1986年制定的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。該法的立法意圖非常明顯：為中國(guó)工業(yè)化、城市化所需要的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廉價(jià)的土地。

曹錦清說(shuō)，農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了諸多益處。首先，低廉的征地成本，極大地降低了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。其次，低廉的征地成本，極大地降低了中國(guó)工業(yè)制造的成本。中國(guó)作為一個(gè)土地稀缺的國(guó)家，幾乎能保持零地租，這是中國(guó)產(chǎn)品廉價(jià)的根本原因。

隨著工業(yè)化不斷擴(kuò)大內(nèi)部市場(chǎng)，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了極大改善。有些農(nóng)民還抓住機(jī)會(huì)成為了企業(yè)家。因此，農(nóng)民雖然有牢騷，但并沒有普遍出現(xiàn)群體性抗議事件。另外，地方政府在財(cái)政充足之后，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償力度也逐漸加大。事實(shí)上，地方政府有時(shí)并不按照法律確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，而是根據(jù)自身財(cái)力，提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

可以說(shuō)，一方面，中國(guó)的工業(yè)化成本，在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民；另一方面，中國(guó)的工業(yè)化成果，又通過(guò)很多途徑反哺了農(nóng)民的損失，為農(nóng)民的生活提供了保障。

農(nóng)村土地的集體所有制，為農(nóng)民的生活提供了最后一道防線。城市的高價(jià)住房和無(wú)失業(yè)保障將農(nóng)民擋在“城市化”外。因而，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來(lái)承擔(dān)。

曹錦清說(shuō)，土地制度也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。首先，現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地不能抵押，是擔(dān)心農(nóng)民失房，成為流民。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入是不斷增加的，農(nóng)民需要資金，因此需要貸款。不允許宅基地抵押，農(nóng)民基本沒有抵押品用來(lái)貸款。其次，當(dāng)前有些農(nóng)民確實(shí)已經(jīng)穩(wěn)定地進(jìn)入了城市，那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地，既沒有新增宅基地，已廢棄的宅基地又不能買賣，既不合理，又浪費(fèi)資源。其三，土地的三權(quán)分置基本明確，但這三權(quán)之間的內(nèi)在矛盾，卻日益嚴(yán)峻。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，造成的實(shí)際問(wèn)題是地租流向城市、經(jīng)營(yíng)者在高地租基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)的局面。