機(jī)構(gòu)改革將對(duì)生態(tài)環(huán)境更好地行使保護(hù)之責(zé)

李志青

自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“大部制改革”顯然是有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的功能定位和區(qū)分……

2018年3月13日，提請(qǐng)十三屆全國人大一次會(huì)議審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式亮相，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測(cè)繪地理信息局；組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。這兩個(gè)重新組建的部門肩負(fù)著超大規(guī)模的體量和職責(zé)，盡管在名稱上不再突出“保護(hù)”兩字，但機(jī)構(gòu)改革方案的初衷顯然是通過大部制改革使相關(guān)部門更好行使起“保護(hù)”之責(zé)。

在過去40年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域，當(dāng)下，有必要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，解決當(dāng)前仍不利于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，使得自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度更加全面地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最新需要。

大部制改革應(yīng)對(duì)“制度缺口”

過去5年里，自十八屆三中全會(huì)以來，我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)上開展了積極的改革探索與嘗試，各種有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度逐步推廣實(shí)施，取得了一定的成效，但要看到，在幾年的嘗試中，各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制仍然面臨這樣那樣的瓶頸，尤其是當(dāng)新的制度自上而下地逐步落實(shí)下去之后，出現(xiàn)了一些新的問題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而產(chǎn)生了新的“制度供需缺口”。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共品屬性出發(fā)，其中的“制度供需缺口”主要有兩類，一是部門間的協(xié)作，二是地區(qū)間的協(xié)作。

其一，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作牽涉甚廣，從保護(hù)對(duì)象的管轄范圍、保護(hù)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和流程一直到保護(hù)的執(zhí)行和實(shí)施，都需要各相關(guān)部門和地區(qū)的參與、合作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某一個(gè)部門和地區(qū)就能全部解決的。在此認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，過去幾年里，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的核心之一，便是推動(dòng)部門和地區(qū)間的協(xié)作，包括建立中央政府部門之間、黨政部門之間、上下級(jí)部門之間以及地區(qū)政府部門之間多層次協(xié)作體系。這樣的協(xié)作既是滿足有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，同時(shí)，這樣的部門協(xié)作也能降低自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“制度成本”，提高我國建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。

其二，就頂層設(shè)計(jì)的重要性而言，在相關(guān)的中央政府部門之間開展協(xié)作，顯然是自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重中之重，自然資源和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)對(duì)相關(guān)職能部門的通力合作提出了較高的要求。

譬如就大氣環(huán)境管理而言，在以往的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，二氧化碳的排放與二氧化硫的排放管理分別從屬于發(fā)改委和環(huán)保部，那么在實(shí)際的大氣環(huán)境保護(hù)工作中，也只有在這兩個(gè)不同部門之間開展協(xié)作，才能對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理。

其三，值得注意的是，盡管部門間的協(xié)作也可以解決部分問題，但大量的部門間協(xié)作也給自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作帶來很大挑戰(zhàn)。其中，最大的挑戰(zhàn)在于，不同部門之間的各種錯(cuò)綜復(fù)雜協(xié)作關(guān)系帶來了較高的管理成本，包括溝通成本、信息成本、協(xié)商成本等在內(nèi)的各種“制度成本”，進(jìn)而在某種程度上損害了“通過部門協(xié)作降低成本”的改革初衷。

為此，如何在最大程度上降低部門間協(xié)作的成本、提高協(xié)作效率來進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效性，成為生態(tài)文明制度建設(shè)的最新方向。故此，在以往各類部門協(xié)作的基礎(chǔ)上開展機(jī)構(gòu)改革，整合和調(diào)整相關(guān)部門的職能的制度改革訴求，就變得比以往任何時(shí)候都更加突出和迫切。

將有關(guān)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能集中起來

建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，要真正厘清市場(chǎng)和政府之間在各種事務(wù)中的邊界，具體到自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)失靈或政府失靈的問題，而是關(guān)涉到在不同的領(lǐng)域中，市場(chǎng)和政府如何組合起來發(fā)揮作用的問題。

就目前的自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的階段而言，政府的作用應(yīng)該表現(xiàn)為如何通過“制度變革”來保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共服務(wù)的有效供給，以及保障國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“大部制改革”顯然是有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的功能定位和區(qū)分，由政府而不是市場(chǎng)來主要負(fù)責(zé)供給“生態(tài)環(huán)境”的公共品，無疑是自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最基本原則。

由此，自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“大部制改革”發(fā)展方向是明確的，那就是整合、調(diào)整相關(guān)部門職能，尤其是將過去幾年里形成的部門間有效協(xié)作關(guān)系以“制度化”的形式固定下來，盡可能地將有關(guān)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能集中起來，這也正是開展環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的重要價(jià)值所在。

總體而言，自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“大部制改革”不僅可以使大部制的機(jī)構(gòu)設(shè)置更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，同時(shí)也可以更好地與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相兼容。