出版物呈繳制度“受繳主體”研究

劉英赫(國(guó)家圖書館，北京 100081)

1 引言

2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《公共圖書館法》，自2018年1月1日起施行?！豆矆D書館法》是一部規(guī)制和調(diào)整公共圖書館設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)的法律，共六章五十五條的篇幅對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，其中第26條為“呈繳制度”規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，要求“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館和所在地省級(jí)公共圖書館交存正式出版物?！盵1]因我國(guó)并未有獨(dú)立的呈繳法，所以該條規(guī)定即成為我國(guó)關(guān)于呈繳的最高法律規(guī)定，一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)尚未有呈繳“法律”(就效力層級(jí)而言)規(guī)定的空白。

從《公共圖書館法》的規(guī)定可見，只有國(guó)家圖書館和省級(jí)圖書館才是受繳主體，對(duì)于除省級(jí)圖書館之外的地方公共圖書館是否有權(quán)接受呈繳并未有明確規(guī)定，那么，這些省級(jí)圖書館之外的地方公共圖書館是否能夠成為受繳主體？是否有權(quán)接受本區(qū)域內(nèi)的出版機(jī)構(gòu)送交的出版物？將是本文分析和思考的要點(diǎn)所在。

2 我國(guó)呈繳制度中受繳主體的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行的呈繳制度中，尚未有一部統(tǒng)一的關(guān)于呈繳的法律，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章都不同層面的對(duì)呈繳進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。尤其是自上世紀(jì)90年代以來，呈繳制度的規(guī)定層出不窮，并出現(xiàn)了地方文獻(xiàn)的呈繳制度，至此形成“呈繳多頭”的局面，此類問題應(yīng)如何處理已經(jīng)是文獻(xiàn)保護(hù)領(lǐng)域必須面對(duì)和解決的問題。

2.1 國(guó)家館作為受繳主體的規(guī)定

2.1.1 行政法規(guī)中的規(guī)定

2016年，國(guó)務(wù)院修訂《出版管理?xiàng)l例》，其第2條中對(duì)“出版物”的界定是“報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等”，第22條規(guī)定：“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和國(guó)務(wù)院出版行政主管部門免費(fèi)送交樣本?！盵2]

同年，國(guó)務(wù)院也修訂了《音像制品管理?xiàng)l例》，其第12條中規(guī)定“音像出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和國(guó)務(wù)院出版行政主管部門免費(fèi)送交樣本。”[3]

2.1.2 部門規(guī)章中的規(guī)定

1991年11月3日，新聞出版署發(fā)布《關(guān)于調(diào)整向北京圖書館繳送雜志樣本數(shù)量的通知》，該通知對(duì)向北京圖書館繳送雜志樣本的數(shù)量進(jìn)行了調(diào)整，由1本增至3本。[4]

2004年6月新聞出版總署(2001年，新聞出版署更名為新聞出版總署，升格為正部級(jí)機(jī)構(gòu))發(fā)布了《音像制品出版管理規(guī)定》，其第29條規(guī)定：“音像出版單位、經(jīng)批準(zhǔn)出版配合本版出版物音像制品的出版單位，應(yīng)自音像制品出版之日起30日內(nèi)，分別向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和新聞出版總署免費(fèi)送交樣本?！盵5]

2005年9月發(fā)布的《期刊出版管理規(guī)定》和《報(bào)紙出版管理規(guī)定》的第43條和45條分別對(duì)期刊和報(bào)紙的呈繳進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容分別為：“期刊出版單位須在每期期刊出版30日內(nèi)，分別向新聞出版總署、中國(guó)版本圖書館、國(guó)家圖書館以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送樣刊3本?！盵6]“報(bào)紙出版單位須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和新聞出版總署以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送報(bào)紙樣本。”[7]

2007年12月發(fā)布了《電子出版物出版管理規(guī)定》，第35條規(guī)定：“電子出版物發(fā)行前，出版單位應(yīng)當(dāng)向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和新聞出版總署免費(fèi)送交樣品?！盵8]

2.2 地方公共圖書館作為受繳主體的規(guī)定

地方性法規(guī)規(guī)章是我國(guó)法的效力層級(jí)之一，關(guān)于“地方公共圖書館作為呈繳制度主體的規(guī)定”，主要見于各地的圖書館條例、管理辦法以及各種通知[9]之中，北京、上海、內(nèi)蒙古、湖北、河南、廣東、廣西、浙江等都有相應(yīng)規(guī)定，更低一層的市級(jí)人大和政府中如廣州、東莞、烏魯木齊、撫順、威海等也有相應(yīng)規(guī)定；此外，部分地區(qū)的出版管理?xiàng)l例中也有相應(yīng)規(guī)定。關(guān)于規(guī)定的具體內(nèi)容，大部分較為近似，主要是規(guī)定地方的出版單位應(yīng)在出版物正式出版發(fā)行的一定時(shí)期內(nèi)向地方公共圖書館進(jìn)行呈繳：

表1 地方公共圖書館作為受繳主體規(guī)定一覽表

注：表格中的日期及冊(cè)數(shù)完全從具體規(guī)定中摘出，所以格式并不統(tǒng)一

注1：公開及內(nèi)部出版物樣書(刊)都需呈繳

注2：特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外除外

注3：出版單位發(fā)行其出版物前，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向國(guó)家有關(guān)單位和省新聞出版(版權(quán))行政部門及省圖書館免費(fèi)送交樣本

注4：除特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外

注5：除部分出版數(shù)量較少的出版物外

注6：除特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外

除上述列表中所見的地方性法規(guī)規(guī)章外，還包括有《撫順市地方文獻(xiàn)呈繳辦法》(1991年)、《威海市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市文化局關(guān)于建立地方文獻(xiàn)呈繳本制度的意見的通知》(2003年)、《紅河哈尼族彝族自治州人民政府出版物呈繳本暫行辦法》(2004年)、《合肥市地方文獻(xiàn)樣本繳送辦法》(2005年)等等，都對(duì)地方文獻(xiàn)的呈繳有所規(guī)定，具體內(nèi)容較為近似，不在表格中一一表述，單純的就某個(gè)省而言，就不乏文章專門撰寫其呈繳制度，[10-12]地方呈繳制度的輻射范圍可見一斑。

3 關(guān)于我國(guó)呈繳制度中“受繳主體”規(guī)定的幾點(diǎn)思考

3.1 呈繳制度是一項(xiàng)國(guó)家工程

呈繳制度被認(rèn)為是全面收藏和保存一國(guó)文化遺產(chǎn)最直接而有效的方式，它是一項(xiàng)國(guó)家工程，各國(guó)都有相應(yīng)的呈繳法律規(guī)定，或是單獨(dú)的呈繳法，或是規(guī)定在其他法律之中，用法律的權(quán)威性與效力性提高呈繳制度的保障力度，從而更有利地保護(hù)一個(gè)國(guó)家的文化遺產(chǎn)。從這個(gè)角度出發(fā)，作為呈繳制度組成部分之一的受繳主體，只有國(guó)家館最為適宜。我國(guó)目前的呈繳制度中，“多頭呈繳”“地方呈繳”大量存在，甚至在這個(gè)基礎(chǔ)上，有學(xué)者還撰文論及高校圖書館應(yīng)作為受繳主體。[13-14]文化遺產(chǎn)怎樣才能更好的保存，是否受繳主體越多保存越好？恐怕并不盡然。以廣東省為例，省級(jí)層面有省委宣傳部、省文化廳和省新聞出版局聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好粵版出版物樣本繳送工作的通知》(2009)，要求省內(nèi)出版者的公開出版物向廣東省立中山圖書館繳送；廣州市、東莞市分別施行有《廣州市公共圖書館條例》《東莞市公共圖書館管理辦法》，并且分別明文規(guī)定了本地區(qū)的公開出版物應(yīng)向市圖書館進(jìn)行呈繳。試想，作為廣州、東莞的出版者，不僅需要向市館呈繳，向省館呈繳，還要向國(guó)家館呈繳；試問，作為出版者，對(duì)于這層層的義務(wù)、責(zé)任，履行負(fù)擔(dān)何謂不重？“多頭呈繳”是我國(guó)呈繳制度貫徹實(shí)施不利的一個(gè)重要原因，減少受繳主體數(shù)量，根據(jù)《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，要求出版單位向國(guó)家圖書館和所在地省級(jí)公共圖書館交存正式出版物，其他級(jí)別的公共圖書館則不再作為受繳主體接受繳送出版物，是提高呈繳率、解決我國(guó)目前呈繳困境、保存文化遺產(chǎn)的有效之法。

3.2 公共圖書館的職責(zé)和功能定位

公共圖書館，是指經(jīng)依法登記設(shè)立并向社會(huì)公眾免費(fèi)開放的圖書館，通過開放公共空間設(shè)施場(chǎng)地，開展公益性講座、培訓(xùn)，提供文獻(xiàn)信息查詢、借閱等服務(wù)，滿足公民精神文化需求、傳播先進(jìn)文化、傳承人類文明，是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，對(duì)提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度有重要作用。新中國(guó)成立后，尤其是改革開放以來，我國(guó)逐步建立起了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)公共圖書館系統(tǒng)。截至2016年底，我國(guó)共有政府設(shè)立的公共圖書館3153個(gè)，全國(guó)公共圖書館從業(yè)人員57208人，圖書總藏量約9.02億冊(cè)，全年共為讀者舉辦各種活動(dòng)140033次。[15]公共圖書館為我國(guó)公共文化服務(wù)體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)發(fā)揮著重大作用。

關(guān)于公共圖書館的職責(zé)和功能定位，南開大學(xué)信息資源管理系柯平教授在主持的國(guó)家圖書館重大項(xiàng)目“社會(huì)公共服務(wù)體系中的圖書館發(fā)展趨勢(shì)、定位與服務(wù)研究”[16]中做了深入探討，認(rèn)為各級(jí)公共圖書館的職責(zé)和功能定位如表2。

分析表2可見，在對(duì)公共圖書館職責(zé)(基本職能)的界定上，省級(jí)圖書館“全省地方文獻(xiàn)的收集整理中心，擔(dān)負(fù)本省文獻(xiàn)資源保存的職能”是根據(jù)其級(jí)別來承擔(dān)的職責(zé)，根據(jù)我國(guó)的行政區(qū)域劃分，層級(jí)高一些的省級(jí)圖書館來承擔(dān)“本省文獻(xiàn)資源保存的職能”，市級(jí)圖書館以及縣級(jí)圖書館則不涉及此職能。如此，從職責(zé)和功能定位的角度，對(duì)于一些市級(jí)、縣級(jí)圖書館，無需成為“受繳主體”，接收出版物，這樣有助于我國(guó)“多頭呈繳”“地方呈繳”問題一定程度的厘清。

表2 各級(jí)公共圖書館功能定位

3.3 國(guó)外的立法趨勢(shì)參考

自法國(guó)首先設(shè)立呈繳制度以來，經(jīng)過四百多年的發(fā)展，世界上已經(jīng)有一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)確立了這一制度，國(guó)外出版物呈繳制度的立法大致有三種方式：一是有獨(dú)立的呈繳法規(guī)，如南非《法定呈繳法》、挪威《文獻(xiàn)法定呈繳法》《文獻(xiàn)法定呈繳條例》；二是寫入版權(quán)法，如英國(guó)在《法定繳存圖書館法外》，《版權(quán)、外觀設(shè)計(jì)和專利法》中也有呈繳的相關(guān)規(guī)定；三是寫入圖書館法，如日本的呈繳制度即納入到了《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》中，并輔之以《基于國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法的呈繳規(guī)程》，韓國(guó)的《圖書館法》《國(guó)會(huì)圖書館法》中都有關(guān)于呈繳的規(guī)定。[17]

世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)對(duì)80個(gè)國(guó)家做的版權(quán)登記和呈繳制度的調(diào)查數(shù)據(jù)(WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems)顯示，包括克羅地亞、牙買加、日本、韓國(guó)、拉脫維亞、挪威、新加坡、西班牙、瑞典、美國(guó)等38個(gè)國(guó)家規(guī)定了單一的受繳主體，即只有一個(gè)機(jī)構(gòu)作為受繳主體；20個(gè)國(guó)家對(duì)受繳主體未予明確規(guī)定，22個(gè)國(guó)家規(guī)定的受繳主體多于一個(gè)。[18]可以看出，受繳主體單一化已經(jīng)在多個(gè)國(guó)家的立法中有所體現(xiàn)，成為一種立法趨勢(shì)，受繳主體總體上呈遞減趨勢(shì)，有權(quán)接收呈繳的機(jī)構(gòu)數(shù)量被嚴(yán)格限制。減少呈繳制度中受繳主體的數(shù)量，確定國(guó)家館或者其他國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)作為唯一受繳主體，是提高繳送效率、保存文化遺產(chǎn)的有效方法之一。國(guó)家圖書館和省級(jí)圖書館作為我國(guó)現(xiàn)行呈繳制度中的“受繳主體”，符合我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情，同時(shí)，我們也要看到當(dāng)前的國(guó)際趨勢(shì)，這樣才能立足自身，放眼國(guó)際，既保持自身制度建設(shè)的合理性，同時(shí)也注意到相關(guān)領(lǐng)域國(guó)際發(fā)展的前瞻性。

3.4 “合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則需要遵循

對(duì)出版者而言，呈繳是義務(wù)毋庸置疑，但是義務(wù)并不因有明文規(guī)定而合理，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則需要遵循，否則即便明文規(guī)定為義務(wù)，實(shí)際履行仍問題重重。我國(guó)現(xiàn)行的所有呈繳規(guī)定中，只規(guī)定了出版者的呈繳義務(wù)，對(duì)相關(guān)權(quán)利并未觸及，國(guó)外多有規(guī)定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制我國(guó)更是未見，在這種情況下，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則被踐踏無余，首當(dāng)其中者即為：公共圖書館作為受繳主體。以前文廣東為例，對(duì)于廣州、東莞的出版者而言，三重的呈繳義務(wù)既不合理，也不有限，更不適當(dāng)?！岸囝^呈繳”成為了一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，直接影響出版者呈繳的積極性，以廣州出版者為例，根據(jù)規(guī)定需向國(guó)家圖書館及中國(guó)版本圖書館等呈繳5冊(cè)、向省館呈繳2冊(cè)、向市館呈繳4冊(cè)，這里需要指出，向地方出版行政管理部門及其指定的圖書館呈繳的數(shù)量還未提及。廣東省立中山圖書館的謝敏儀副研究館員曾撰文指出“廣東省新聞出版局和廣東省文化廳1999年聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于向我省19所公共圖書館贈(zèng)送圖書樣本、免費(fèi)展出的通知》規(guī)定指出：出版社每出一種新書，直接向省內(nèi)19所公共圖書館贈(zèng)寄樣書2冊(cè)(套)。以一個(gè)廣州市屬出版社為例，繳送總數(shù)量需47冊(cè)(件/套)或以上。”[19]47冊(cè)，數(shù)目之巨，讓人驚詫，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則蕩然無存。

呈繳制度的實(shí)施涉及到呈繳主體、受繳主體、監(jiān)督主體等幾方主體，各方在此制度中有不同的利益訴求，發(fā)揮著各自的作用。尤其作為受繳主體，更是應(yīng)該明晰確定，在“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則下，建立強(qiáng)制呈繳為主，自愿呈繳為輔，補(bǔ)償、免除呈繳為補(bǔ)的多元呈繳模式。

3.5 “地方文獻(xiàn)入藏和保護(hù)”不構(gòu)成“多頭呈繳”的正當(dāng)理由

我國(guó)以公共圖書館為受繳主體的地方文獻(xiàn)呈繳制度始于90年代，由于當(dāng)時(shí)購(gòu)書經(jīng)費(fèi)相對(duì)減少，各地公共圖書館紛紛呼吁地方政府立法，以加強(qiáng)地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)，于是在此背景下陸續(xù)出臺(tái)了一些地方文獻(xiàn)向地方公共圖書館呈繳的規(guī)定，具體的相關(guān)內(nèi)容前文已述。這些“量身定做”的地方文獻(xiàn)呈繳的規(guī)定雖初始目的良好，但卻極具不合理性，看似一定程度上解決了地方文獻(xiàn)入藏和保護(hù)問題，實(shí)為飲鴆止渴，帶來了我國(guó)呈繳制度的嚴(yán)重問題——呈繳多頭。

地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)當(dāng)然重要，需要尋找其自身的合理路徑解決，而不是借助于其他渠道。2017年3月1日，《公共文化服務(wù)保障法》正式施行，我國(guó)公共文化服務(wù)法律保障取得歷史性突破，該法首次以法律的形式明確了各級(jí)人民政府是承擔(dān)公共文化服務(wù)工作的責(zé)任主體，要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”[20]，規(guī)定了政府在公共文化服務(wù)組織、管理、提供、保障中的職責(zé)。圖書館作為公共文化服務(wù)的窗口，地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)理應(yīng)由地方政府首要負(fù)責(zé)，而不是借助于地方文獻(xiàn)呈繳的規(guī)定，地方文獻(xiàn)呈繳可以客觀實(shí)現(xiàn)地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)，但卻并非構(gòu)成一定級(jí)別的公共圖書館作為受繳主體的正當(dāng)理由。呈繳制度的核心目的是保存國(guó)家文化遺產(chǎn)，并非是為圖書館免費(fèi)獲取文獻(xiàn)提供保障。

〔1〕 中華人民共和國(guó)公共圖書館法[EB/OL].[2017-11-20].http://news.xinhuanet.com/2017-11/04/c_1121906584.htm

〔2〕 出版管理?xiàng)l例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139389.htm

〔3〕 音像制品管理?xiàng)l例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139387.htm

〔4〕 關(guān)于調(diào)整向北京圖書館繳送雜志樣本數(shù)量的通知[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gsfzb.gov.cn/FLFG/Print.asp?ArticleID=33855

〔5〕 音像制品出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔6〕 期刊出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔7〕 報(bào)紙出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔8〕 電子出版物出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔9〕 地方性條例、管理辦法以及各種通知對(duì)呈繳的規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔10〕 姜桂榮，楊萍.云南省呈繳本制度探析——以云南省圖書館為例[J].云南檔案，2011(6):26-28

〔11〕 胡海燕.公共圖書館地方文獻(xiàn)呈繳工作——以廣西壯族自治區(qū)圖書館與廣西八大出版社為例[J].大學(xué)圖書情報(bào)學(xué)刊，2011(6):33-43

〔12〕 李春.試述省級(jí)公共圖書館呈繳本制度[J].科技情況開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2010(15):79-81

〔13〕 周衛(wèi)妮.高校圖書館建立呈繳本制度探討[J].河北科技圖苑，2012(5):23-24

〔14〕 趙吉民.高校圖書館實(shí)行呈繳本制的思考[J].長(zhǎng)春師范學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2009(8):161-163

〔15〕 中華人民共和國(guó)文化部2016年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2017-11-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/whyw/201705/t20170515_494514.html

〔16〕 柯平，蘇福.基于功能定位的公共圖書館評(píng)估[J].圖書館，2016(8):1-4

〔17〕 盧海燕.國(guó)外圖書館法律選編[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014

〔18〕 WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems[EB/OL].[2017-11-20].http://www.wipo.int/export/sites/www/copyright/en/registration/pdf/part_b_annexes_tables.pdf

〔19〕 謝敏儀.樣本繳送制度下圖書館與出版社的互利共贏——廣東省圖書樣本繳送工作分析[J].新世紀(jì)圖書館，2014(5):58-61

〔20〕 公共文化服務(wù)保障法[EB/OL].[2017-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm