公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

（博士生導(dǎo)師）

一、問題的提出

《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》明確提出要科學(xué)研究修訂高等學(xué)校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善政府監(jiān)管和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。而目前對(duì)院校設(shè)置財(cái)務(wù)方面僅要求“普通本科學(xué)校所需基本建設(shè)投資和教育事業(yè)費(fèi)，須有穩(wěn)定、可靠的來源和切實(shí)的保證”，缺乏可量化的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.國(guó)內(nèi)外關(guān)于院校設(shè)置研究的現(xiàn)狀。梳理相關(guān)文獻(xiàn)可看出：其一，政府相關(guān)部門頒布的指導(dǎo)高等學(xué)校設(shè)置的政策、指南較多，且側(cè)重于分層次、分類型學(xué)校的師資力量、基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)生規(guī)模等方面提出設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)方面雖有一定的要求，但基本上僅有個(gè)別的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，沒有形成體系，缺少一套公開的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其二，國(guó)外研究者大多以績(jī)效為邏輯起點(diǎn)來設(shè)置定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，且主要關(guān)注學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)科研等方面，定性指標(biāo)較多。國(guó)內(nèi)學(xué)者則主要以目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三個(gè)層次來設(shè)計(jì)指標(biāo)，且在準(zhǔn)則層中，收入、支出、發(fā)展?jié)摿Φ确矫媸菍W(xué)者們共同認(rèn)可的衡量高校財(cái)務(wù)狀況的指標(biāo)類型。在具體的指標(biāo)層中，使用較多的是國(guó)家撥款、學(xué)校自籌收入、資產(chǎn)負(fù)債率、生均事業(yè)支出等指標(biāo)。

2.國(guó)內(nèi)外關(guān)于院校設(shè)置研究存在的不足。一是院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家或相關(guān)主管部門的政策、準(zhǔn)則、意見等，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)研究的文獻(xiàn)很少，對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)體系的研究時(shí)點(diǎn)大多是在設(shè)置后，重點(diǎn)評(píng)價(jià)學(xué)校投入與產(chǎn)出的效率、效果和效益。二是已有文獻(xiàn)大部分采用內(nèi)容分析法、文獻(xiàn)研究法等定性分析方法，只有少部分文獻(xiàn)以問卷調(diào)查的方式進(jìn)行了實(shí)證研究。

3.研究意義。本研究可以為國(guó)家主管部門修訂《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》提供參考；為公辦普通本科院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建一套財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提升院校設(shè)置質(zhì)量；為“十三五”高等學(xué)校設(shè)置工作提供更為可行和更具操作性的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)校合理配置資源，以學(xué)生為本，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，辦出特色。

二、公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

1.指標(biāo)體系的提出。影響公辦普通本科院校持續(xù)發(fā)展的財(cái)務(wù)因素包括經(jīng)費(fèi)來源、支出結(jié)構(gòu)、發(fā)展能力等。在借鑒國(guó)內(nèi)外高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究，并與高校財(cái)務(wù)人員、地方教育行政部門財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人多次座談等的基礎(chǔ)上，筆者初步擬定了涵蓋收入、支出、公用、特色和發(fā)展能力5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，政府投入、學(xué)校投入、學(xué)生支出等8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，生均財(cái)政撥款、自籌收入、師均科研經(jīng)費(fèi)等19個(gè)三級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系初始框架。最后，在與教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行交流討論后經(jīng)過多次修改完善，構(gòu)建了涵蓋收入、支出、發(fā)展能力和特色4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，政府投入、生均支出、持續(xù)保障等9個(gè)二級(jí)指標(biāo)，生均財(cái)政撥款、生均事業(yè)支出、生均獎(jiǎng)助學(xué)金等22個(gè)三級(jí)指標(biāo)的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，見表1。

表1 公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（初步）

2.指標(biāo)體系的優(yōu)化。為增加公辦普通本科院校設(shè)置財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性和可操作性，筆者采用問卷調(diào)查法與調(diào)研測(cè)算法，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。

（1）問卷調(diào)查法。調(diào)查問卷共分為四個(gè)部分，分別為受訪者基本情況、整體合理性調(diào)查、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)調(diào)查和開放性調(diào)查。筆者選取了位于東部地區(qū)的浙江省和江蘇省，位于中部地區(qū)的河南省和位于西部地區(qū)的陜西省，經(jīng)省教育部門推薦有代表性的公辦普通本科院校開展調(diào)查。調(diào)查具體情況見表2。

統(tǒng)計(jì)調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)：①財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)成為院校設(shè)置評(píng)價(jià)的重要組成部分。在院校設(shè)置考核評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)注重考核學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，引領(lǐng)學(xué)校各謀其位、定準(zhǔn)投入、優(yōu)化配置、辦出特色，從而提高教育質(zhì)量。②應(yīng)主要從合理性、可比性、可行性角度出發(fā)，進(jìn)一步修正提出的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。③精簡(jiǎn)指標(biāo)層級(jí)和指標(biāo)個(gè)數(shù)，明確指標(biāo)含義和統(tǒng)計(jì)口徑，確保數(shù)據(jù)的可獲取性及準(zhǔn)確性。④按照學(xué)校的層次和類別設(shè)置不同的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，更加準(zhǔn)確地反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，使院校設(shè)置工作更加公平。⑤指標(biāo)的權(quán)重不應(yīng)一成不變，應(yīng)隨著學(xué)校的層次、類型和所處的發(fā)展階段對(duì)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行調(diào)整。

表2 各省回收問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)

（2）調(diào)研測(cè)算法。為進(jìn)一步提高設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系的科學(xué)性和可行性，筆者選取了10所不同層次（大學(xué)、學(xué)院、高職）、不同類型（綜合類、理工類、財(cái)經(jīng)類、藝術(shù)類、農(nóng)業(yè)類）的公辦學(xué)校進(jìn)行小范圍測(cè)試，測(cè)試內(nèi)容包括各指標(biāo)數(shù)據(jù)是否可以取得、取得是否方便、指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是否符合經(jīng)驗(yàn)判斷等，最后根據(jù)分析結(jié)果對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。最終形成了以下認(rèn)識(shí)：①在指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取方面，各指標(biāo)所需數(shù)據(jù)基本可以直接或間接地從現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料中獲取。②從收入來看，對(duì)于公辦高校來說，政府撥款是最主要的收入來源之一，而獲得政府撥款的數(shù)額與學(xué)校層次、學(xué)校類型等有關(guān)。③從支出來看，指標(biāo)數(shù)值也與學(xué)校層次、學(xué)校類型等有關(guān)。④高校的優(yōu)勢(shì)學(xué)科各有不同，政府和學(xué)校對(duì)各高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科專項(xiàng)投入、師均科研經(jīng)費(fèi)、爭(zhēng)取社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)差別比較大。

結(jié)合以上問卷調(diào)查和調(diào)研測(cè)算的數(shù)據(jù)分析，基于可操作性、可比性、穩(wěn)定性原則，尤其是數(shù)據(jù)可獲得性等考慮，進(jìn)一步對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行精簡(jiǎn)，確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括收入、支出、發(fā)展能力和特色4個(gè)一級(jí)指標(biāo)；政府投入等7個(gè)二級(jí)指標(biāo)；生均財(cái)政撥款等9個(gè)三級(jí)指標(biāo)。具體見表3。

表3與表1相比，主要有三個(gè)方面的優(yōu)化：①一、二級(jí)指標(biāo)數(shù)均沒有發(fā)生變化，重點(diǎn)是精簡(jiǎn)了三級(jí)指標(biāo)數(shù)，由22個(gè)變?yōu)?個(gè)。主要是為了在分析設(shè)置工作時(shí)易于操作、突出重點(diǎn)、減少工作量。②保留的9個(gè)三級(jí)指標(biāo)，是指標(biāo)重要性排序的問卷調(diào)查結(jié)果中排序靠前的指標(biāo)，對(duì)評(píng)價(jià)目的的影響更為重要，均為一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)中的關(guān)鍵性核心指標(biāo)。③保留的9個(gè)三級(jí)指標(biāo)均是可從經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒等公開數(shù)據(jù)中獲取或進(jìn)行相關(guān)計(jì)算的數(shù)量指標(biāo)，具有較強(qiáng)的可獲取性和可比性，有利于對(duì)院校設(shè)置進(jìn)行橫向比較。

表3 公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（精簡(jiǎn)）

三、案例高校的評(píng)價(jià)

為進(jìn)一步驗(yàn)證評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性、合理性及可操作性，筆者選取了某正在申請(qǐng)升格為大學(xué)的師范院校（簡(jiǎn)稱“GS”）進(jìn)行評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)，并選擇一個(gè)已申請(qǐng)通過大學(xué)設(shè)置評(píng)估的高校（簡(jiǎn)稱“JS”）及一個(gè)同層次但未申請(qǐng)升格為大學(xué)的師范院校（簡(jiǎn)稱“SS”）進(jìn)行對(duì)比。

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定?？紤]到高等學(xué)校設(shè)置工作遵循“省級(jí)統(tǒng)籌、分區(qū)指導(dǎo)”的基本原則，而各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政能力存在一定差異，調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)不同層次、不同類型學(xué)校指標(biāo)數(shù)值差異較大，這里設(shè)定的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)大部分以本省平均水平設(shè)定，部分指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以國(guó)家相關(guān)政策文件為準(zhǔn)，具體見表4。

表4 公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于自籌收入與總收入比、人員支出占事業(yè)支出比例等指標(biāo)，難以確定一個(gè)最佳的臨界點(diǎn)或區(qū)間，所以不設(shè)定具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，對(duì)于師均科研經(jīng)費(fèi)，學(xué)校的優(yōu)勢(shì)學(xué)科各有不同且所獲得的科研經(jīng)費(fèi)也相差較大，用平均水平來設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可能缺乏科學(xué)性，因此對(duì)該指標(biāo)也不設(shè)定具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.指標(biāo)權(quán)重的確定。對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，并運(yùn)用層次分析法來確定指標(biāo)權(quán)重，最終的結(jié)果見表5。

表5 公辦普通本科院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

3.評(píng)價(jià)實(shí)施?；诤?jiǎn)單實(shí)用、便于應(yīng)用目的，選用線性加權(quán)和綜合評(píng)價(jià)模型，即：財(cái)務(wù)綜合評(píng)價(jià)=Xi×Wi，其中Xi是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)轉(zhuǎn)換值，Wi是專家咨詢得出的各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，且∑Wi=1，i=1，2，3，…，9，指標(biāo)轉(zhuǎn)換值是將量綱不同的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理后的值，由于財(cái)務(wù)指標(biāo)值都是客觀數(shù)據(jù)，為保留各變量在變異程度上的差異，本研究選用均值化法進(jìn)行數(shù)據(jù)的無量綱化處理。

（1）與同省同類型大學(xué)對(duì)比評(píng)價(jià)。根據(jù)上述方法對(duì)GS和JS各財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果見表6。

從表6可以看出，相對(duì)于JS，2013年GS的生均設(shè)備費(fèi)、師均科研經(jīng)費(fèi)指標(biāo)值有明顯的優(yōu)勢(shì)，且?guī)熅蒲薪?jīng)費(fèi)權(quán)重比較大，而兩所學(xué)校其他指標(biāo)的差別較小。因此，GS的財(cái)務(wù)指標(biāo)總分略高于JS；但在2014年GS的財(cái)務(wù)指標(biāo)總分低于JS，主要是由于GS的生均財(cái)政撥款、自籌收入與總收入比、生均事業(yè)支出、生均資產(chǎn)、師均科研經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)值均低于JS，且這些指標(biāo)權(quán)重較大，進(jìn)而對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)總分影響較大。2015年GS的生均財(cái)政撥款和生均事業(yè)支出、師均科研經(jīng)費(fèi)指標(biāo)值都高于JS，且這三個(gè)指標(biāo)權(quán)重較大。此外，自籌收入與總收入比、師均人員支出的指標(biāo)值差距縮小，因此GS的財(cái)務(wù)指標(biāo)總分高于JS。數(shù)據(jù)表明，GS的財(cái)務(wù)實(shí)力已達(dá)到省屬師范類大學(xué)的平均財(cái)務(wù)水平。當(dāng)然，這也與GS正在申請(qǐng)升格有關(guān)。

（2）與同省同類型學(xué)院對(duì)比。根據(jù)上述方法分別對(duì)GS和SS各財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果見表7。

表6 2013～2015年GS與JS各財(cái)務(wù)指標(biāo)情況

從表7可以看出，2013～2015年，GS的財(cái)務(wù)狀況優(yōu)于SS，且這種優(yōu)勢(shì)逐年增大。2013年雖然對(duì)于權(quán)重較大的指標(biāo)生均財(cái)政撥款和生均事業(yè)支出，GS低于SS，但差距比較小，而GS的生均資產(chǎn)、師均科研經(jīng)費(fèi)、師均人員支出指標(biāo)值明顯高于SS，這也就導(dǎo)致了財(cái)務(wù)指標(biāo)總分的差距。2014～2015年，與SS相比，除了保持在生均資產(chǎn)、師均科研經(jīng)費(fèi)方面的優(yōu)勢(shì)，GS的生均財(cái)政撥款、生均事業(yè)支出也明顯高于SS，從而加大了GS與SS財(cái)務(wù)指標(biāo)總分的差距。

因此，用本文設(shè)計(jì)的公辦普通本科院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)GS進(jìn)行評(píng)價(jià)，可得出：近三年尤其是2015年，GS的財(cái)務(wù)狀況已達(dá)到省屬師范類大學(xué)的平均水平，且其財(cái)務(wù)實(shí)力明顯優(yōu)于同層次師范類學(xué)院SS。

四、案例啟示與建議

公辦高校要通過院校設(shè)置申請(qǐng)，從財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)角度看，應(yīng)著重在以下四個(gè)方面開展相關(guān)工作：

1.既要提升從政府獲得撥款的能力，更要增強(qiáng)以“貢獻(xiàn)求支持”的自籌資金能力。穩(wěn)定增長(zhǎng)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)收入是學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。作為公辦高校，政府財(cái)政投入是學(xué)校經(jīng)費(fèi)的重要來源，也是政府舉辦者的責(zé)任。但在教育經(jīng)費(fèi)來源多元化渠道正進(jìn)一步拓寬的新形勢(shì)下，學(xué)校主動(dòng)作為、爭(zhēng)取社會(huì)企業(yè)多方支持也大有可為。因此，學(xué)校一方面要積極主動(dòng)地參與服務(wù)國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，爭(zhēng)取更多的政府撥款，尤其是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款；另一方面更應(yīng)提高人才培養(yǎng)、科研研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承的水平，拓寬科研合作、人才培訓(xùn)、社會(huì)捐贈(zèng)等籌資渠道，增強(qiáng)自我籌措資金的能力。

2.既要加大基本辦學(xué)硬件條件的投入，更要加大對(duì)教師和學(xué)生的投入?！镀胀ū究茖W(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》明確了設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地、建筑面積、儀器設(shè)備和圖書等基本辦學(xué)條件硬件設(shè)施均有明確要求。雖然有生師比、研究生學(xué)位教師占專任教師比例等教師方面的明確標(biāo)準(zhǔn)，但從經(jīng)費(fèi)上要求學(xué)校對(duì)教師、學(xué)生的支出很少。教師與學(xué)生才是學(xué)校發(fā)展的根本，應(yīng)對(duì)院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，增加教師工資待遇和發(fā)展方面的支出、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金支出等財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)校從關(guān)注物到注重人的轉(zhuǎn)變，加大對(duì)人的投入，既能促使學(xué)校加大穩(wěn)定教師隊(duì)伍和吸引優(yōu)秀人才的力度，又能助力學(xué)校更加關(guān)注學(xué)生成人成才。

表7 2013～2015年GS與SS各財(cái)務(wù)指標(biāo)情況

3.既要重視學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，更要聚力于學(xué)校辦學(xué)特色與優(yōu)勢(shì)實(shí)力的形成。《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》已明確提出，為糾正部分高等學(xué)校貪大求全，糾正其為了更名、升格盲目向綜合性、多科性發(fā)展的傾向，引導(dǎo)高校把精力和資源用于特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)與內(nèi)涵發(fā)展上。因此，院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的總量增加，更要關(guān)注學(xué)校優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科實(shí)力的提升，引導(dǎo)學(xué)校加大辦學(xué)特色的投入，形成辦學(xué)優(yōu)勢(shì)。

4.既要重視設(shè)置時(shí)財(cái)務(wù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)，更要關(guān)注設(shè)置后財(cái)務(wù)指標(biāo)的穩(wěn)定保持。院校設(shè)置是高等教育資源的重要配置方式，對(duì)地方政府和學(xué)校均有很大的吸引力，一些地方和高校為了滿足設(shè)置時(shí)的指標(biāo)條件，在設(shè)置前集中加大一些專項(xiàng)投入以爭(zhēng)取通過設(shè)置評(píng)審；評(píng)審?fù)ㄟ^后，則減少甚至中止有關(guān)專項(xiàng)投入，使得有些財(cái)務(wù)指標(biāo)大幅下滑，影響學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，院校設(shè)置的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)不僅運(yùn)用于設(shè)置時(shí)的評(píng)價(jià)，更應(yīng)運(yùn)用于設(shè)置后一段時(shí)間內(nèi)的監(jiān)控與公開，促使地方政府和學(xué)校避免為設(shè)置而設(shè)置的短期行為。

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