運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)我國(guó)政府全口徑預(yù)算管理的可持續(xù)發(fā)展

●呂 陽(yáng)

一、全口徑預(yù)算管理的回顧

全口徑預(yù)算管理方式是歷經(jīng)預(yù)算發(fā)展過(guò)程的凝結(jié)，是從局部萌芽到全局更迭的結(jié)果，預(yù)算管理的口徑擴(kuò)增和管理技能提升是當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的要素。由此形成的一般公共預(yù)算、政府性資金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算等橫向“四大本”預(yù)算管理體系，與中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五層縱向“央地分級(jí)”預(yù)算管理體系，共同構(gòu)造起了一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的密閉空間，塑造起全范圍、整領(lǐng)域、多視角的“二維”全口徑預(yù)算管理體系，今后“四大本”的子類調(diào)整還可進(jìn)一步整合和匯集。

回顧來(lái)看，預(yù)算管理的改革拓展歷經(jīng)四個(gè)階段（楊志勇，2014），從中不難看出，盡管預(yù)算管理要求收支平衡，但每個(gè)階段的發(fā)展都不自覺(jué)地將收支板高高翹起到一端。筆者認(rèn)為，財(cái)政收支總量越大，就越要縮小收支差異，否則就會(huì)面臨“巧婦難為無(wú)米之炊”的財(cái)政困境，未來(lái)預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)必將是預(yù)算天平位于高位的均衡。

第一階段為1979-1993年，預(yù)算報(bào)告及審批程序出現(xiàn)，對(duì)管理預(yù)算內(nèi)外資金、預(yù)算制度、維持預(yù)算管理平衡提出了基本要求。主要以《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》作為管理依據(jù)，對(duì)預(yù)算管理提出了新要求：公債收入作為財(cái)政收入，僅財(cái)政部向人行透支才是赤字，這源于對(duì)綜合平衡宏觀管理的新認(rèn)識(shí)，逐步形成復(fù)式預(yù)算格局（經(jīng)常性和建設(shè)性預(yù)算），其中經(jīng)常性預(yù)算不能列赤字，債務(wù)開(kāi)始受到發(fā)行總額的限制，更加注重債務(wù)赤字資金的質(zhì)量管理。雖說(shuō)1979年用 “放權(quán)讓利”來(lái)擴(kuò)充預(yù)算外資金，來(lái)保持地方經(jīng)濟(jì)自主活力，但仍以政府職能實(shí)現(xiàn)作為開(kāi)辟預(yù)算外資金的判斷依據(jù)。

第二階段是1994-1999年，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，預(yù)算管理的法律效力得以彰顯。1994年財(cái)政赤字不再向人行透支，只能依靠債務(wù)融資；1995年《預(yù)算法》執(zhí)行明確了“分稅制”；1996年要求將各種稅費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，部分預(yù)算外資金注入預(yù)算內(nèi)資金池，為消除預(yù)算外資金埋下了伏筆；1998年明確要構(gòu)建公共財(cái)政體系，協(xié)助人大預(yù)算財(cái)經(jīng)委的人大預(yù)算委成立，預(yù)算管理為充分應(yīng)對(duì) “兩個(gè)比重”的下滑，開(kāi)始偏向收入一側(cè)，伴之“利改稅”、“費(fèi)改稅”，治理“三亂”（亂罰款、收費(fèi)、攤派），國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債轉(zhuǎn)貸省級(jí)政府，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加快進(jìn)步積蓄了預(yù)算管理的制度力量。

第三階段是2000-2013年，這段時(shí)期主要是部門預(yù)算改革，由功能特性轉(zhuǎn)向分類梳理的基本支出和項(xiàng)目支出，2000年教育、科技、農(nóng)業(yè)、勞保部等四部門開(kāi)始試點(diǎn)；國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，2001年《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》出臺(tái)標(biāo)志著從上往下的分散支付制度開(kāi)始瓦解；政府采購(gòu)制度改革，以2003年《關(guān)于全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革的意見(jiàn)》為始；財(cái)政收支分類劃分改革，2007年《財(cái)政收支分類方案》正式實(shí)施，特別是出現(xiàn)了功能和經(jīng)濟(jì)的支出分類。一攬子的預(yù)算管理改革，讓預(yù)算管理的綜合能力得以彰顯，于是預(yù)算管理的重點(diǎn)開(kāi)始偏軌于支出端。

第四階段是2013年至今，預(yù)算管理制度跑步對(duì)接全預(yù)算口徑管理，既包括固有預(yù)算管理體系內(nèi)“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督”等“三駕馬車”的“三元共進(jìn)”，也包括預(yù)算動(dòng)態(tài)管理均衡、預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算信息透明公開(kāi)、公眾參與式預(yù)算等方面的補(bǔ)充及推進(jìn)。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理體系的全面規(guī)范和公開(kāi)透明，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，進(jìn)而不斷滿足民眾對(duì)預(yù)算管理安排的期待，現(xiàn)今大數(shù)據(jù)預(yù)算處理能力明顯能夠滿足當(dāng)前的管理需要。

二、可持續(xù)發(fā)展對(duì)全口徑預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)要求

20世紀(jì)60年代以前，人們只有增長(zhǎng)的思考，并無(wú)發(fā)展的概念，1972年羅馬俱樂(lè)部在 《增長(zhǎng)的極限》中率先提出 “合理持久和均衡發(fā)展”；1987年聯(lián)合國(guó)報(bào)告《我們的未來(lái)》中首次提出“可持續(xù)發(fā)展”；1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)上，這一發(fā)展理念得到了廣泛認(rèn)同，體現(xiàn)了共同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、公平發(fā)展和高效發(fā)展的內(nèi)涵?？沙掷m(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)存量穩(wěn)健、經(jīng)濟(jì)增量高效、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量強(qiáng)勁的主要目標(biāo)。全口徑預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入長(zhǎng)期增加、預(yù)算支出有效控制和預(yù)算收支中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)平衡的管理機(jī)制及方法，就必須圍繞可持續(xù)發(fā)展的要求和前提來(lái)展開(kāi)預(yù)算管理活動(dòng)。人類社會(huì)之所以能夠在生產(chǎn)進(jìn)程當(dāng)中不斷積聚財(cái)力，完善資金的預(yù)算管理，并從家庭預(yù)算、企業(yè)預(yù)算和政府預(yù)算當(dāng)中找到資金有效控制的解決方法，主要是基于相適應(yīng)的社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的重構(gòu)，來(lái)滿足資金供給與需求的匹配，全口徑預(yù)算管理的提出與發(fā)展跟現(xiàn)實(shí)狀況密切關(guān)聯(lián)。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)60歲以上人口占比達(dá)到17.3%，65歲以上人口占比達(dá)到11.4%，距國(guó)際社會(huì)定義的老齡社會(huì)①已經(jīng)不遠(yuǎn)，2016年國(guó)辦85號(hào)文提出要快速發(fā)展“幸福產(chǎn)業(yè)”②，這意味著財(cái)政支出壓力的進(jìn)一步增大，以“節(jié)財(cái)”、“保民”為目標(biāo)的全口徑預(yù)算管理勢(shì)必要發(fā)揮規(guī)范的引領(lǐng)作用。盡管我國(guó)2017年在GDP保持6.9%的增速下，人均GDP達(dá)到了9000美元，距離世界銀行“高收入國(guó)家”標(biāo)準(zhǔn)僅有2000美元的差距。1999年我國(guó)老齡化初始時(shí)，人均GDP僅有800美元左右，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，人均GDP遠(yuǎn)落后。當(dāng)“未富先老”與“未備先老”擺在經(jīng)濟(jì)陷阱的面前時(shí)，就不得不考慮全口徑預(yù)算管理方式的更變，如何高效控制財(cái)政收支與社會(huì)公眾福利，是當(dāng)前的痛點(diǎn)、難點(diǎn)與重點(diǎn)。十九大報(bào)告中提到“社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這表明公共服務(wù)的不均衡、公共服務(wù)的供需錯(cuò)配就是矛盾的根源之一，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的全口徑預(yù)算管理是新時(shí)代發(fā)展的主旋律。

三、充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)來(lái)推動(dòng)政府全口徑預(yù)算管理

（一）建立及運(yùn)用預(yù)算管理大數(shù)據(jù)庫(kù)

一是加大數(shù)據(jù)庫(kù)的財(cái)政投入力度。在不過(guò)多增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)硬件設(shè)備進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，滿足大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、共享、使用等功能，覆蓋云計(jì)算、服務(wù)器托管、維護(hù)報(bào)警等技術(shù)，增強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)效能的分析判斷。如山東省棲霞市投入100多萬(wàn)元用于大數(shù)據(jù)系統(tǒng)后，不僅提升了預(yù)算編制的效率，堵截了騙保、重復(fù)參保等現(xiàn)象，而且2016年就節(jié)省了639萬(wàn)元的財(cái)政資金。

二是記錄和導(dǎo)入財(cái)政數(shù)據(jù)。往預(yù)算管理大數(shù)據(jù)庫(kù)中及時(shí)導(dǎo)入數(shù)據(jù)，遍布預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算和預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，能夠發(fā)揮大數(shù)據(jù)跟蹤、建檔、使用的技術(shù)功能。

三是及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)清理。按月、季、半年、全年等時(shí)點(diǎn)分別對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分離和集聚處理，與日常財(cái)政檢查工作中反饋的問(wèn)題進(jìn)行對(duì)比，倒逼數(shù)據(jù)的事前、事中和事后排查，使數(shù)據(jù)聚集、挑選、分析、建模、總結(jié)對(duì)預(yù)算管理轉(zhuǎn)變發(fā)揮轉(zhuǎn)制作用，增強(qiáng)硬化預(yù)算約束、保證財(cái)政資金節(jié)流，提升預(yù)算管理透明度，避免財(cái)政資金腐敗，以形成“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧”的財(cái)政資金庫(kù)存。

四是建立部門信息庫(kù)合作機(jī)制。預(yù)算管理的大數(shù)據(jù)是包括思維、方法、數(shù)據(jù)的結(jié)合體，表面看來(lái)是靜態(tài)的信息，實(shí)則蘊(yùn)含自發(fā)監(jiān)管的功能，能夠彌補(bǔ)人工處理數(shù)據(jù)能力滯后、遺漏和誤差等弊端，是人類科技實(shí)力提升的集中展現(xiàn)，可開(kāi)啟財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)的信息通道，盡早消除人大、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政等數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)部門的系統(tǒng)壁壘，建立財(cái)政共享信息子庫(kù)，更好地分享和使用財(cái)政數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理便利效用最大化，來(lái)預(yù)判財(cái)政收支對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

（二）壯大大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍

一是可通過(guò)招考來(lái)選拔引進(jìn)人才。當(dāng)前財(cái)政部門人員主要以公務(wù)員編和事業(yè)編為主，以往招錄的人員主要多以中文、經(jīng)濟(jì)、法律等偏文專業(yè)為主，能夠精通計(jì)算機(jī)大數(shù)據(jù)的人才十分稀缺，財(cái)稅部門可通過(guò)與當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)公務(wù)員局等部門進(jìn)行協(xié)商，在招考與引進(jìn)人才的崗位專業(yè)要求上，適當(dāng)增加計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等專業(yè)人才崗位，以滿足大數(shù)據(jù)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)需要；二是可通過(guò)教育學(xué)習(xí)來(lái)培養(yǎng)人才。考慮在年初的干部教育培訓(xùn)計(jì)劃當(dāng)中增加大數(shù)據(jù)的教學(xué)內(nèi)容，聘請(qǐng)高校、研究所教授或是大數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)＜襾?lái)對(duì)大數(shù)據(jù)崗位干部授課，也可讓從事大數(shù)據(jù)工作的干部直接到相關(guān)部門參加封閉式的職業(yè)教育培訓(xùn)；三是可以建立大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)交流小組。按照數(shù)據(jù)崗位人員總數(shù)進(jìn)行兩兩匹配，讓財(cái)稅專業(yè)知識(shí)豐厚的干部與大數(shù)據(jù)處理能力強(qiáng)的干部組成一隊(duì)，促進(jìn)雙方整體業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升。

（三）逐步公開(kāi)數(shù)據(jù)報(bào)告，提升財(cái)政透明度

2002年我國(guó)進(jìn)入國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)，并承諾要加大財(cái)政透明力度。近些年中央部門的“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)大大推動(dòng)了預(yù)決算公開(kāi)的步伐，如2009年廣州財(cái)政局一次性公開(kāi)了114個(gè)政府部門預(yù)算，可以說(shuō)，大數(shù)據(jù)預(yù)算管理的報(bào)告公開(kāi)最終還得“靠人來(lái)透明”。民眾是公共服務(wù)的主要購(gòu)買者和參與者，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的自覺(jué)、自發(fā)監(jiān)管會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度而不斷增強(qiáng)，除了人大、審計(jì)等管理機(jī)關(guān)以外，全民參與預(yù)算管理是大勢(shì)所趨，特別是大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的規(guī)范運(yùn)用，更加有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的透明，使政府權(quán)力不斷受到限控，保證公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的提升，本來(lái)信息豐富、操作復(fù)雜的預(yù)算管理在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，越來(lái)越容易反映真實(shí)的信息，即便是像類型、時(shí)間、圖像等非結(jié)構(gòu)化信息也可以逐步得到正常處理，政府應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，不斷增強(qiáng)中央到地方的財(cái)政透明度，回應(yīng)民眾買單服務(wù)的“財(cái)政契約”。比如，可率先公布財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)平臺(tái)的項(xiàng)目支出信息，讓民眾能夠及時(shí)了解社會(huì)資本和財(cái)政資金的項(xiàng)目使用情況，與此同時(shí)，制定數(shù)據(jù)使用的法律條款，設(shè)定相應(yīng)的處罰措施，避免個(gè)別單位和人員因信息披露做出損害國(guó)家財(cái)政利益的行為?！?/p>

注釋：

①老齡社會(huì)：65歲以上的人口比例達(dá)到14%，就可以稱之為老齡社會(huì)。

②幸福產(chǎn)業(yè)：旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

[1]棲霞市以財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)助推縣級(jí)現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/201706/t20170627_2631864.htm.

[2]王華，柯洪，杜亞靈，呂明.PPP項(xiàng)目政府方介入產(chǎn)生額外費(fèi)用的計(jì)算與支付研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017，（11）.

[3]王銀梅，曲豐逸.運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化政府預(yù)算監(jiān)管[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2016，（05）.

[4]楊志勇.我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡：1979-2014 年[J].改革，2014，（10）.