現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額探討
———基于成本效益分析的研究視角

●馬海濤 李 超 肖 鵬

馬海濤，現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼，入選“全國(guó)文化名家暨四個(gè)一批人才工程”,萬(wàn)人計(jì)劃哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才,“新世紀(jì)百千萬(wàn)人才工程（國(guó)家級(jí)）”、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”、財(cái)政部“跨世紀(jì)青年學(xué)科帶頭人”，被評(píng)為“北京市教學(xué)名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標(biāo)兵”，北京市文化宣傳系統(tǒng)“四個(gè)一批”人才，“首都勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆鲍@得者。

兼任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，全國(guó)資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)家社科基金評(píng)審專(zhuān)家，全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)理事長(zhǎng)，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)職業(yè)教育學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)縣級(jí)財(cái)政研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政史研究會(huì)、基礎(chǔ)理論研究會(huì)常務(wù)理事，北京市財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事兼副秘書(shū)長(zhǎng)，財(cái)政部教材編審委員會(huì)委員，財(cái)政部高級(jí)技術(shù)職務(wù)評(píng)審委員會(huì)委員，北京市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問(wèn)。被聘為河北大學(xué)、新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)、內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院、西安財(cái)經(jīng)學(xué)院、銅陵學(xué)院等高校客座教授。

研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)政理論與政策、財(cái)稅管理。曾主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目，教育部人文哲學(xué)科學(xué)基地重點(diǎn)項(xiàng)目，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、勞動(dòng)社會(huì)保障部，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，科技部，世界銀行及亞洲開(kāi)發(fā)銀行等課題四十余項(xiàng)。在《新華文摘》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《財(cái)政研究》、《稅務(wù)研究》等學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文200余篇，出版學(xué)術(shù)著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國(guó)家精品教材），15項(xiàng)成果獲省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。曾多次赴美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行學(xué)術(shù)交流或訪(fǎng)學(xué)。

2013年7月到中南海參加李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家座談會(huì)，就我國(guó)財(cái)稅改革問(wèn)題做了專(zhuān)題匯報(bào)。

一、引 言

新《預(yù)算法》第32條規(guī)定：各部門(mén)、各單位應(yīng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定的政府收支分類(lèi)科目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況編制本部門(mén)、本單位預(yù)算草案?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)2014〔45〕號(hào)文）指出“要健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。

2017年黨的“十九大”報(bào)告進(jìn)一步明確了未來(lái)一定時(shí)期我國(guó)財(cái)稅改革的目標(biāo)和主要任務(wù)：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這一論斷對(duì)未來(lái)財(cái)稅體制改革方向作出進(jìn)一步明確和確認(rèn)。原財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本——加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度》一文中，闡述解釋了現(xiàn)代預(yù)算制度的改革方向。其中標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，就是要遵循財(cái)政預(yù)算編制的基本規(guī)律，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素，明確重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)范。擴(kuò)大基本支出定員定額管理范圍，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。深入推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算編制的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用，及時(shí)總結(jié)不同項(xiàng)目的支出規(guī)律，探索建立同類(lèi)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。

黨的“十九大”報(bào)告、《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》秉承十八屆三中全會(huì)的精神，把推進(jìn)建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步細(xì)化為深化預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，研究預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)并認(rèn)真貫徹實(shí)施，是全面推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的關(guān)鍵，是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求，亦是人大依法加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的重要依據(jù)。

二、預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的必要性

預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門(mén)預(yù)算管理和改革的重要內(nèi)容，是實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度的重要技術(shù)支撐。財(cái)政部自2009年全面啟動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以來(lái)，在中央各部門(mén)的共同努力下，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，初步形成了目標(biāo)明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范、運(yùn)行有序的工作體系，在全面規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政資金分配效益等方面發(fā)揮了重要作用。

第一，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是預(yù)算分配公平、公正的客觀(guān)要求。預(yù)算表面上是財(cái)政部門(mén)進(jìn)行收支管理的工具，但實(shí)質(zhì)上背后是各種利益集團(tuán)爭(zhēng)奪預(yù)算資源的途徑，在有限的財(cái)政資源在不同領(lǐng)域的分配時(shí)，必須要解決好財(cái)政資金分配的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)政資源的分配和管理提供了目標(biāo)和依據(jù)，有了標(biāo)準(zhǔn)就有了評(píng)判公平公正的尺子，這對(duì)于構(gòu)建公共財(cái)政而言至關(guān)重要。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算管理的基石，發(fā)揮著基礎(chǔ)支撐作用。標(biāo)準(zhǔn)定額能夠科學(xué)合理地安排財(cái)政資金，并在管理過(guò)程和監(jiān)督環(huán)節(jié)等發(fā)揮引導(dǎo)和控制的作用。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建立的意義在于樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，通過(guò)構(gòu)建公平的財(cái)政資金使用環(huán)境，避免各級(jí)政府部門(mén)或單位為了爭(zhēng)取資金而出現(xiàn)的尋租行為和謊報(bào)瞞報(bào)。

第二，預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)、透明的有效途徑。預(yù)算公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)需要財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位等各層面、多方位的共同努力，更需要以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，編制科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出預(yù)算，供公眾進(jìn)行評(píng)判。制定預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)算，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)㈩A(yù)算安排的依據(jù)和預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果一并公開(kāi)，有利于建立政府和公眾之間的互信，促進(jìn)政府和公眾的和諧。

第三，預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)有助于規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益。黨的“十八大”以來(lái)，中央出臺(tái)了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，對(duì)厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)提出了更高要求，從嚴(yán)控制有關(guān)因公出國(guó)（境）、會(huì)議、培訓(xùn)、公務(wù)用車(chē)、公務(wù)接待、辦公用房等經(jīng)費(fèi)支出。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)是部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)管的重要依據(jù)，只有建立完整的預(yù)算項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系并以適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，才能?chē)?yán)格控制政府預(yù)算支出，保證預(yù)算分配有法可依、有據(jù)可查。當(dāng)前的項(xiàng)目支出預(yù)算編制體系中，部門(mén)編制預(yù)算可以直接使用或參考的定額標(biāo)準(zhǔn)十分匱乏，需要通過(guò)定額標(biāo)準(zhǔn)研究，進(jìn)行項(xiàng)目分類(lèi)、設(shè)定分項(xiàng)指標(biāo)、量化支出標(biāo)準(zhǔn)，建立可供參照或使用的預(yù)算編制技術(shù)依據(jù)，夯實(shí)部門(mén)預(yù)算編制的基礎(chǔ)。另外，預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是提高財(cái)政資金使用績(jī)效的重要手段，在保證各級(jí)政府支出需要的同時(shí)，通過(guò)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，減少預(yù)算安排過(guò)程中的博弈，降低交易成本，提高財(cái)政資金的配置效率和使用效益。

第四，預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)有助于預(yù)算評(píng)審工作推進(jìn)，樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。預(yù)算編審工作中，始終存在資金需求和財(cái)力供給能力之間的矛盾。針對(duì)預(yù)算單位的資金需求，財(cái)政部門(mén)尚未建立一套成熟完善的審核依據(jù)。定額標(biāo)準(zhǔn)將以公平、量化和公開(kāi)的方式，為財(cái)政部門(mén)提供重要的審核依據(jù)，甄別不符合項(xiàng)目實(shí)際、超出財(cái)力允許范圍的資金申請(qǐng)。積極推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立一套科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公開(kāi)，不但有利于保證預(yù)算分配有法可依，有據(jù)可查，做到取信于民，還有利于樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防腐敗，不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、我國(guó)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額建設(shè)進(jìn)程與現(xiàn)狀

（一）預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額內(nèi)涵

我國(guó)政府預(yù)算分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算，各級(jí)政府的總預(yù)算由本級(jí)政府所屬部門(mén)的部門(mén)預(yù)算構(gòu)成。部門(mén)預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ)，是由各部門(mén)及其所屬單位編制的預(yù)算構(gòu)成；總預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的綜合，它是由財(cái)政部門(mén)在各部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上匯總編制的。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)用于部門(mén)預(yù)算管理中，各部門(mén)依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支出預(yù)算編制，因此預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額就是在部門(mén)編制支出預(yù)算時(shí)所依據(jù)的一種確定的標(biāo)準(zhǔn)額度，也是財(cái)政部門(mén)審核安排預(yù)算資金的依據(jù)。

項(xiàng)目支出預(yù)算是部門(mén)支出預(yù)算的重要組成部分，是中央部門(mén)為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度支出計(jì)劃，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購(gòu)置、大型會(huì)議等項(xiàng)目支出。

項(xiàng)目支出預(yù)算是圍繞“項(xiàng)目”編制的支出計(jì)劃，項(xiàng)目支出預(yù)算具有幾方面特征：一是專(zhuān)項(xiàng)性，項(xiàng)目支出預(yù)算的專(zhuān)項(xiàng)性體現(xiàn)在預(yù)算與業(yè)務(wù)的結(jié)合之中，預(yù)算圍繞項(xiàng)目，項(xiàng)目圍繞特定的業(yè)務(wù)目標(biāo)，預(yù)算是為完成特定業(yè)務(wù)目標(biāo)而編制的經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，針對(duì)不同目標(biāo)分別設(shè)立項(xiàng)目。二是獨(dú)立性，每個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算有其支出的明確范圍，項(xiàng)目之間不能交叉，項(xiàng)目支出與基本支出之間也不能交叉，如果出現(xiàn)交叉則說(shuō)明項(xiàng)目的目標(biāo)或任務(wù)有重疊，項(xiàng)目邊界不清，設(shè)置不盡合理。三是完整性，項(xiàng)目支出預(yù)算包括完成特定業(yè)務(wù)目標(biāo)所涉及的全部經(jīng)費(fèi)支出，避免將為一個(gè)目標(biāo)而發(fā)生的支出拆解分散到多個(gè)項(xiàng)目支出中去。

（二）預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額建設(shè)歷程與目標(biāo)

在2000年中央部門(mén)預(yù)算改革后，財(cái)政部將部門(mén)預(yù)算支出劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分，并分別按照不同模式管理。為規(guī)范新模式下的項(xiàng)目支出預(yù)算管理，2001年，財(cái)政部頒布了 《中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》；2002年，在修訂的基礎(chǔ)上頒布了《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（試行）》，同時(shí)也制定了《中央本級(jí)項(xiàng)目庫(kù)管理規(guī)定（試行）》；2004年，財(cái)政部再次對(duì)管理辦法進(jìn)行修訂，將《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（試行）》和《中央本級(jí)項(xiàng)目庫(kù)管理規(guī)定（試行）》合并為《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（試行）》；2007年，財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法進(jìn)行第三次修訂，印發(fā)了《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》。隨著項(xiàng)目支出預(yù)算管理相關(guān)制度的逐步健全完善，一套程序規(guī)范、分配科學(xué)、機(jī)制順暢的項(xiàng)目支出預(yù)算管理體系逐步建立起來(lái)。

項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額可分為財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)和部門(mén)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)是指由財(cái)政部（或會(huì)同中央部門(mén)）發(fā)布或認(rèn)可的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)；部門(mén)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)是指由中央部門(mén)自行發(fā)布的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)又分為通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)用定額標(biāo)準(zhǔn)，通用定額標(biāo)準(zhǔn)是指適用于所有或大多數(shù)部門(mén)的、共性的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)，具有普遍適用性；專(zhuān)用定額標(biāo)準(zhǔn)是指適用于特定部門(mén)、特定活動(dòng)或特定項(xiàng)目的定額標(biāo)準(zhǔn)，具有特定的適用范圍。項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)涵蓋項(xiàng)目的全部支出內(nèi)容，主要包括項(xiàng)目支出范圍、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)耗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)工作內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，分類(lèi)分級(jí)制定。2009年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目支出定額方面的文件如表1所示。

四、確定項(xiàng)目支出水平通行方法

部門(mén)支出由基本支出和項(xiàng)目支出構(gòu)成，項(xiàng)目支出預(yù)算是部門(mén)支出預(yù)算的重要組成部分。確定部門(mén)項(xiàng)目支出的合理規(guī)模，確保部門(mén)履職和提供特定政策目標(biāo)時(shí)有充足的財(cái)力保障，離不開(kāi)預(yù)算評(píng)審工作對(duì)部門(mén)項(xiàng)目支出規(guī)模的科學(xué)測(cè)算。預(yù)算評(píng)審是完善預(yù)算編制流程，提高預(yù)算準(zhǔn)確性的重要措施。通過(guò)開(kāi)展預(yù)算評(píng)審工作，逐步建立健全預(yù)算評(píng)審工作機(jī)制，將預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入部門(mén)預(yù)算管理流程。

可靠的項(xiàng)目預(yù)算會(huì)納入所有和項(xiàng)目有關(guān)聯(lián)的成本，決策層可依據(jù)全面涵蓋各項(xiàng)成本的預(yù)算報(bào)告，來(lái)正確測(cè)算項(xiàng)目的資金需求、重點(diǎn)和項(xiàng)目的所有可選擇性方案。資本項(xiàng)目及內(nèi)部服務(wù)項(xiàng)目尤其需要認(rèn)真核算項(xiàng)目支出，例如大樓構(gòu)建和交通工具等項(xiàng)目的預(yù)算常常忽略了大樓和交通工具的制造和維護(hù)成本。政府部門(mén)面臨的最大問(wèn)題是公共服務(wù)的成本不斷上升，但績(jī)效（例如每個(gè)員工的產(chǎn)出或服務(wù)質(zhì)量）卻無(wú)法改善，這個(gè)局面就要求對(duì)政府部門(mén)的需求性支出能準(zhǔn)確衡量。

表1 預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額政策梳理

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著公共選擇學(xué)派關(guān)于“政府失靈”論斷的發(fā)展和西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，西方公共領(lǐng)域開(kāi)始將企業(yè)的管理理念帶入到政府管理中來(lái)，號(hào)稱(chēng)“政府再造”運(yùn)動(dòng)。其中很重要的做法就是隨著對(duì)政府財(cái)政資金使用績(jī)效的關(guān)注，西方國(guó)家開(kāi)始將企業(yè)的成本管理方法運(yùn)用到政府（部門(mén)）支出水平的確定和政府公共政策的效應(yīng)前一段中來(lái)，削減政府不必要的支出，做到政府（部門(mén)）預(yù)算資金分配有依據(jù)、有標(biāo)準(zhǔn)。這些方法包括：作業(yè)成本法、成本效益分析法、結(jié)構(gòu)分析法、成本動(dòng)因分析法等。

（一）作業(yè)成本法

作業(yè)成本法是一個(gè)比較簡(jiǎn)單的方法，在一個(gè)組織內(nèi)將現(xiàn)有的成本劃分為不同的部門(mén)、區(qū)域和項(xiàng)目。這種方法被廣泛應(yīng)用于私營(yíng)部門(mén)，如英國(guó)等國(guó)家通常采用作業(yè)成本法和各種改進(jìn)方法以評(píng)估不同政府領(lǐng)域的支出。作業(yè)成本法將一個(gè)組織內(nèi)的成本進(jìn)行分解（例如人員、公用事業(yè)、辦公室材料），并且將他們分配給該組織管轄范圍內(nèi)的具體部分，根據(jù)每個(gè)計(jì)劃的實(shí)際支出，包括實(shí)體設(shè)備支出、折舊支出、租金支出、其他顯性成本、隱性成本等支出。

與預(yù)算編制相比，作業(yè)成本法允許中央預(yù)算部門(mén)更好地管理或控制政府機(jī)構(gòu)間的項(xiàng)目分配問(wèn)題。同時(shí)，為充分掌握項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)別，一些關(guān)鍵考核指標(biāo)需計(jì)算出來(lái)，供決策者用于項(xiàng)目比較。隨著方法的不斷完善，通過(guò)該方法衡量一個(gè)特定項(xiàng)目的支出規(guī)模和執(zhí)行情況等變得極其簡(jiǎn)單，該方法類(lèi)似于以績(jī)效為導(dǎo)向的需求評(píng)估方法。

（二）成本效益分析法

成本效益分析法（Cost-benefit Analysis）是通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和效益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種方法。成本效益分析作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，將成本效益分析法（CBA）運(yùn)用于政府部門(mén)的計(jì)劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本來(lái)獲得最大的收益。

成本效益分析法（CBA）是一個(gè)用于確定項(xiàng)目?jī)r(jià)值的工具，它有助于對(duì)項(xiàng)目的最終決策做出定量的評(píng)估和判斷。成本效益分析法（CBA）的原理和實(shí)踐效果是公認(rèn)的，它已經(jīng)被學(xué)者、項(xiàng)目管理的從業(yè)者和政府機(jī)構(gòu)（包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外）的大量文獻(xiàn)所證實(shí)，是幫助決策者有效配置資源的定量分析工具。它試圖識(shí)別和量化項(xiàng)目或活動(dòng)的成本和收益，將可用數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成可管理的信息。成本效益分析方法的強(qiáng)大之處在于它提供了一個(gè)理論和實(shí)踐一致的數(shù)據(jù)分析框架。

（三）結(jié)構(gòu)分析法

結(jié)構(gòu)分析法與作業(yè)成本法的視角略有不同，結(jié)構(gòu)分析法旨在通過(guò)分析一個(gè)組織的架構(gòu)和范圍界定，確定各組成部分為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的相互作用的機(jī)制，以及不同組成部分支出的相關(guān)性。與作業(yè)成本法相比，這種方法關(guān)注的重點(diǎn)不是特定項(xiàng)目的詳細(xì)成本，而是將更多主觀(guān)的確定的服務(wù)與其他活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，以協(xié)助不同項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目間共同目標(biāo)。

根據(jù)結(jié)構(gòu)分析法，四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需解決。要提高運(yùn)營(yíng)效率，評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)際支出需求。首先，建立一個(gè)涵蓋目標(biāo)、部門(mén)、管理人員和具體內(nèi)容在內(nèi)的計(jì)劃政策。其次，了解機(jī)構(gòu)做零基審查的最多頻率。修訂的一個(gè)主要原因是評(píng)估不斷增長(zhǎng)的支出，而增量預(yù)算對(duì)支出不斷增長(zhǎng)的根源并未做到徹底地審查，因此，促進(jìn)定期零基審查與政策活動(dòng)相聯(lián)系，以評(píng)估政府機(jī)構(gòu)的支出需求。第三，建立一個(gè)可衡量的目標(biāo)。第四，這種技術(shù)要求不同單位的支持功能有被定義好的聯(lián)系與成本，這種成本是與有明確輸出結(jié)果的程序和活動(dòng)相關(guān)。

（四）成本動(dòng)因分析法

成本動(dòng)因分析法，是一種用于辨別和分析一個(gè)組織或項(xiàng)目的哪些分支產(chǎn)生哪些成本，這種識(shí)別使得在關(guān)鍵領(lǐng)域或特定的因素內(nèi)，能夠進(jìn)行進(jìn)一步的分析和討論。在一個(gè)過(guò)程或活動(dòng)中，“成本動(dòng)因”是確定成本的主要因素（Burnell-Nugent，1996）。對(duì)于許多政府活動(dòng)來(lái)說(shuō)，把產(chǎn)出量作為主要的成本驅(qū)動(dòng)因素是很自然的，例如監(jiān)獄的成本可能取決于囚犯的數(shù)量。這種方法是有限制的，因?yàn)樗邮芙o定的固定成本，并且它含蓄地假定，改變可變成本是實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約的唯一途徑。相反，成本動(dòng)因分析在確定成本主要因素的過(guò)程中試圖給出一個(gè)更廣闊的視野。就監(jiān)獄情況而言，成本動(dòng)因分析要求研究基礎(chǔ)設(shè)施的“年齡”、新技術(shù)的使用、目前有助于成本的工作實(shí)踐（例如“成本動(dòng)因”）。成本動(dòng)因的系統(tǒng)性辨識(shí)提供了一個(gè)重要的工具來(lái)評(píng)估支出需求，它也提供了一些機(jī)會(huì)去比較，并且最終減少低效運(yùn)轉(zhuǎn)地區(qū)的政府開(kāi)支。

成本動(dòng)因可分為：結(jié)構(gòu)性成本動(dòng)因、執(zhí)行性成本動(dòng)因、質(zhì)量性成本動(dòng)因三大類(lèi)?！敖Y(jié)構(gòu)性成本驅(qū)動(dòng)”往往是由外部規(guī)模因素決定的以及需求規(guī)模的復(fù)雜性驅(qū)動(dòng)的成本。例如，駕照辦公室的活動(dòng)規(guī)模將是每年發(fā)出駕照的預(yù)期數(shù)目，而復(fù)雜因素在這里將是不同類(lèi)型的許可證的數(shù)量、地址的變化和名稱(chēng)的變化。“執(zhí)行性成本動(dòng)因”是內(nèi)部決定的，執(zhí)行性成本動(dòng)因的例子包括產(chǎn)能利用率（例如設(shè)施是否滿(mǎn)足預(yù)測(cè)的需求），產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計(jì)（例如是否許可證真的需要有一個(gè)塑料外套），和技術(shù)的應(yīng)用（例如打印許可證最新的技術(shù)和程序是否是成本效益）?！百|(zhì)量性成本驅(qū)動(dòng)”涉及預(yù)防活動(dòng)（例如培訓(xùn)、監(jiān)控質(zhì)量和審計(jì)的成本）。

五、相關(guān)國(guó)家成本效益分析（CBA）相同點(diǎn)與差異

（一）相關(guān)國(guó)家為開(kāi)展部門(mén)支出和項(xiàng)目支出成本效益分析提供法律支撐和制度保障

從美國(guó)聯(lián)邦政府的做法來(lái)看，聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布了聯(lián)邦項(xiàng)目的成本—效益分析方法指南和貼現(xiàn)率（通告A-94），促進(jìn)聯(lián)邦政府作出決策以促進(jìn)資源的有效配置，為成本—效益分析提供了一般的指導(dǎo)。并且在此基礎(chǔ)上，美國(guó)還有分部門(mén)的成本效益分析指南，如2013年4月24日修訂通過(guò)的《美國(guó)軍隊(duì)成本效益分析指南》（第三版）。該指南旨在為軍隊(duì)機(jī)構(gòu)和分析人員進(jìn)行決策時(shí)提供成本收益分析的支撐?；谝粋€(gè)結(jié)構(gòu)化的分析過(guò)程，能夠支撐軍事分析人員確認(rèn)、量化和評(píng)估不同決策選擇的未來(lái)收益和成本，也支撐軍事分析人員做出最優(yōu)決策。美國(guó)能源部部門(mén)成本效益分析指南提供了統(tǒng)一指導(dǎo)和最佳做法，且其描述的方法和程序可以用于能源部所有項(xiàng)目和工程的成本估算編制。管理與預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布的通告A-21，也可用于確定教育機(jī)構(gòu)的成本確定原則。

英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了中央政府項(xiàng)目評(píng)估綠皮書(shū)，目的在于協(xié)助政府建立更有效率的政策并且能夠更好地配置資源。該綠皮書(shū)是通過(guò)影響決策過(guò)程、提升部門(mén)間的協(xié)調(diào)程度、平衡政府與民眾之間利益來(lái)做到的。這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)將提議所帶來(lái)的收益與成本都考慮在內(nèi)，并且保證社會(huì)資源的正確使用。針對(duì)一些行業(yè)的投資戰(zhàn)略與策略，英國(guó)還會(huì)定期發(fā)布投資計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)分析。例如公路領(lǐng)域，2015年3月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了 《公路投資戰(zhàn)略：投資計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分析》，來(lái)評(píng)估公路領(lǐng)域的投資是否滿(mǎn)足以下五個(gè)目標(biāo)：該領(lǐng)域的投資是否符合更廣泛的公共政策目標(biāo)——“戰(zhàn)略目標(biāo)”、是否物有所值——“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”、是否具有商業(yè)可行性——“商業(yè)目標(biāo)”、經(jīng)濟(jì)是否可承受——“經(jīng)濟(jì)能力”、目標(biāo)是否可實(shí)現(xiàn)——“管理能力”。

澳大利亞也發(fā)布了成本效益分析指南，該指南的目標(biāo)是為最終決策者提供盡可能多的信息以便于其對(duì)監(jiān)管政策做出決策。為了鼓勵(lì)最終決策者能夠做出更好的決策，澳大利亞政府致力于使用成本效益分析法（CBA）來(lái)評(píng)估監(jiān)管政策。成本效益分析法對(duì)監(jiān)管政策的影響進(jìn)行了系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，它不僅衡量了瞬時(shí)或直接的影響，財(cái)政影響或者局部的影響，還衡量了監(jiān)管政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。它盡可能地強(qiáng)調(diào)要以貨幣形式估算監(jiān)管政策產(chǎn)生的損益。

加拿大于2007年4月出臺(tái)了 《關(guān)于精簡(jiǎn)監(jiān)管的內(nèi)閣指令》，相比1999年政策的一個(gè)重要的改變就是要求政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)評(píng)估監(jiān)管政策和替代的非監(jiān)管措施，以最大化整個(gè)社會(huì)的凈利益。由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)建立通用的成本效益分析指南，成為OECD國(guó)家財(cái)政部門(mén)在進(jìn)行財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審的通行做法。

（二）相關(guān)國(guó)家根據(jù)項(xiàng)目規(guī)?；?qū)傩砸?guī)定了完整評(píng)估程序和簡(jiǎn)化評(píng)估程序

開(kāi)展成本效益分析（CBA），盡管會(huì)有利于決策層做出客觀(guān)公正的決策，但進(jìn)行政府項(xiàng)目的成本與效益的評(píng)估工作，不可避免會(huì)帶來(lái)一定的經(jīng)費(fèi)支出。出于提升工作效率的角度，部分國(guó)家根據(jù)評(píng)估項(xiàng)目的金額和項(xiàng)目的緊迫性、實(shí)效性等因素，區(qū)分了簡(jiǎn)化評(píng)估程序和完整評(píng)估程序。像新西蘭交通運(yùn)輸局對(duì)于投資估算在500萬(wàn)新西蘭元的道路修繕、橋梁維護(hù)改造、道路改造、公共交通服務(wù)等工程項(xiàng)目，適用簡(jiǎn)化評(píng)估程序。對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)金額以上的道路工程項(xiàng)目、交通需求管理項(xiàng)目和運(yùn)輸服務(wù)項(xiàng)目適用完整評(píng)估程序。美國(guó)財(cái)政部發(fā)布聯(lián)邦項(xiàng)目通用成本效益分析（CBA）指南和部門(mén)發(fā)布部門(mén)項(xiàng)目成本效益分析（CBA）指南，也是出于提升效率和調(diào)動(dòng)部門(mén)積極性的雙重考慮，在財(cái)政部和部門(mén)之間有一定分工合作。

（三）相關(guān)國(guó)家的成本效益分析指南中均細(xì)化了CBA分析的規(guī)范指引

成本效益分析有不同的程序設(shè)置，也有不同的分析方法，還有不同的計(jì)算結(jié)果，對(duì)非定量化影響因素的處理等等，如果將這些工作交由法規(guī)制定部門(mén)自己處理，就會(huì)出現(xiàn)分門(mén)別類(lèi)的成本效益分析程序、分析方法，進(jìn)而導(dǎo)致差異化的計(jì)算結(jié)果；更重要的是，即使是同樣內(nèi)容的法案，由不同主體來(lái)進(jìn)行成本效益分析，可能也會(huì)取得不同的結(jié)果。因此，各個(gè)國(guó)家的成本效益分析指南中，均對(duì)項(xiàng)目的收益、成本、貼現(xiàn)率選擇、公告、報(bào)表等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。

如美國(guó)聯(lián)邦項(xiàng)目的成本—效益分析方法指南和貼現(xiàn)率（通告A-94），對(duì)CBA分析的一般原則、效益和成本的識(shí)別測(cè)量、通貨膨脹的處理、貼現(xiàn)率政策選擇、不確定性處理原則、公共投資分析的特殊指導(dǎo)等，均做出明確規(guī)范。

英國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《中央政府項(xiàng)目評(píng)估綠皮書(shū)》，成為英國(guó)所有中央部門(mén)和行政機(jī)構(gòu)的最佳實(shí)踐指南，并涵蓋了所有類(lèi)型和規(guī)模的項(xiàng)目，它的目的是使整個(gè)政府的評(píng)估過(guò)程更一致和透明。英國(guó)中央政府各部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)確保自己的手冊(cè)或指導(dǎo)方針與本綠皮書(shū)是一致的。

加拿大財(cái)政部發(fā)布的《成本效益分析指南》中，在細(xì)節(jié)操作上包括五大步驟：識(shí)別問(wèn)題、設(shè)定目標(biāo)、建立替代的監(jiān)管或非監(jiān)管選項(xiàng)、評(píng)估成本和效益（包括識(shí)別并關(guān)注重要的影響、收益的測(cè)量、成本的測(cè)量、標(biāo)準(zhǔn)、成本效益分析、折現(xiàn)率）、編制會(huì)計(jì)報(bào)表。另外，加拿大還發(fā)布了《加拿大政府成本效益分析手冊(cè)：監(jiān)管政策》，該手冊(cè)提供加拿大關(guān)于成本效益分析（CBA）更詳細(xì)的說(shuō)明和指導(dǎo)。

澳大利亞成本效益分析指南中，明確全面成本效益分析的九大步驟，包括“指定選項(xiàng)集、決定成本和效益的測(cè)量范圍、確定影響和選擇測(cè)量指標(biāo)、預(yù)測(cè)監(jiān)管政策的生命周期、對(duì)影響因素貨幣化、折扣未來(lái)的成本和收益以獲得現(xiàn)值、計(jì)算每個(gè)選項(xiàng)的凈現(xiàn)值、進(jìn)行敏感性分析、得出結(jié)論”。

（四）相關(guān)國(guó)家的成本效益分析指南中增加了CBA分析的質(zhì)量控制和公眾參與機(jī)制

OECD國(guó)家的成本效益分析，在實(shí)施過(guò)程中都經(jīng)歷了步驟性的審查。包括內(nèi)部審查和外部審查，財(cái)政委員會(huì)規(guī)制事務(wù)處審查程序與機(jī)制等。部分國(guó)家在成本效益分析程序中加入公眾參與因子，使得成本效益分析報(bào)告更加真實(shí)、客觀(guān)。OECD部分國(guó)家通過(guò)引入公眾參與程序，使得政府財(cái)政項(xiàng)目的相關(guān)受益主體獲得更多信息，有助于去偽存真，提高成本效益分析的質(zhì)量，也有利于提高項(xiàng)目決策的質(zhì)量。

（五）成本與收益指標(biāo)設(shè)計(jì)以及計(jì)算方法上具有明顯的國(guó)家特色

在成本效益分析中的效益測(cè)量和成本測(cè)量方面，各個(gè)國(guó)家有不同的選擇。如澳大利亞在一些難以衡量量化的政府項(xiàng)目投資中，采用顯示偏好法、陳述偏好法、成本效用分析法等方法來(lái)作為成本效益分析（CBA）的替代選擇?！都幽么笠?guī)制成本效益分析指南》列出了幾種衡量收益的方法：糾正市場(chǎng)價(jià)格扭曲的稅收、補(bǔ)貼以及不完全競(jìng)爭(zhēng)的方法；通過(guò)觀(guān)察消費(fèi)者商品和服務(wù)消費(fèi)行為數(shù)據(jù)估算商品價(jià)值的顯示性偏好方法，這其中又包括享樂(lè)價(jià)格法、旅行成本法、避免行為方法、疾病成本方法；陳述偏好方法，用直接調(diào)查的方法來(lái)估算非市場(chǎng)商品或服務(wù)的價(jià)值，其主要依靠通過(guò)調(diào)查獲得的信息，而不是通過(guò)相關(guān)方法間接得到的價(jià)值，這種方法試圖通過(guò)詢(xún)問(wèn)受訪(fǎng)者對(duì)他們環(huán)境質(zhì)量、健康和安全的變化的評(píng)價(jià)來(lái)直接衡量支付意愿，這其中最常見(jiàn)的就是隨機(jī)估價(jià)法；收益轉(zhuǎn)移法，依靠現(xiàn)存研究的信息，對(duì)非市場(chǎng)貨物和服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。成本有直接成本、機(jī)會(huì)成本以及過(guò)渡成本等等。

（六）成本效益分析中的貼現(xiàn)率選擇與誤差調(diào)整有差異

各國(guó)成本效益分析指南中，在采用貼現(xiàn)法確定項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的凈現(xiàn)值（NPV）時(shí)，貼現(xiàn)率的選擇標(biāo)準(zhǔn)有所差異。部分國(guó)家選取本國(guó)的國(guó)債收益率作為貼現(xiàn)率（日本），有的國(guó)家選擇名義利率減去預(yù)期通貨膨脹率的實(shí)際貼現(xiàn)率作為貼現(xiàn)率，有的國(guó)家依據(jù)項(xiàng)目的不同選擇3%-8%的貼現(xiàn)率，但總體上而言，貼現(xiàn)率的選擇范圍依據(jù)金融市場(chǎng)資金供求關(guān)系確定在3%-8%的區(qū)間。成本效益分析（CBA）中選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率，對(duì)項(xiàng)目全生命周期的未來(lái)成本和收益進(jìn)行貼現(xiàn)，計(jì)算項(xiàng)目的凈現(xiàn)值（NPV）作為決策參考，是成本效益分析中很關(guān)鍵的一環(huán)。

六、成本效益分析法對(duì)我國(guó)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)制定的啟示

（一）由財(cái)政部結(jié)合本國(guó)國(guó)情制定本國(guó)的成本效益分析指南

從OECD國(guó)家，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)成本效益分析指南的制定情況來(lái)看，均由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)，制定了本國(guó)通用的成本效益分析指南，相關(guān)部門(mén)在此指導(dǎo)下，結(jié)合部門(mén)實(shí)際，制定本部門(mén)的成本效益分析指南。因此，在我國(guó)的成本效益分析指南的制定上，可以考慮專(zhuān)門(mén)成立我國(guó)財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下的成本效益分析指南制定委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)研究和制定我國(guó)中央政府的成本效益分析指南。

（二）明確我國(guó)成本效益分析指南的目標(biāo)導(dǎo)向與適用范圍

成本效益分析指南的目標(biāo)導(dǎo)向在于評(píng)估部門(mén)支出或項(xiàng)目支出的系統(tǒng)性影響，不僅衡量了瞬時(shí)或直接的影響，財(cái)政影響或者局部的影響，還衡量了部門(mén)支出和項(xiàng)目支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。成本效益分析（CBA）的目標(biāo)是為最終決策者提供盡可能多的信息以便于其對(duì)監(jiān)管政策做出決策。它為衡量（同一時(shí)期）不同方面的影響和發(fā)生在不同時(shí)期的影響，提供了一個(gè)客觀(guān)的框架。這種客觀(guān)性體現(xiàn)在將所有的影響因素轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流量的現(xiàn)值。然而，即使在對(duì)影響因素充分量化不可能實(shí)現(xiàn)的情況下，成本效益分析（CBA）還是提供了一個(gè)清晰的決策框架。凡是部門(mén)的整體支出或項(xiàng)目支出，均需經(jīng)過(guò)成本效益分析，以提高財(cái)政資金使用的績(jī)效。

（三）結(jié)合中國(guó)國(guó)情與預(yù)算管理水平，明確成本效益分析的步驟與規(guī)范指引

在成本效益分析指南中，需要明確成本效益分析的步驟和操作規(guī)范指引。包括開(kāi)展部門(mén)和項(xiàng)目成本效益分析的目標(biāo)、對(duì)象、方法、貼現(xiàn)率選擇、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。在成本效益分析規(guī)范指引中，需要明確效益和成本的界定、測(cè)量、計(jì)算方法等內(nèi)容。成本的計(jì)量是采用歷史成本法、還是采用重置成本法或現(xiàn)值法等，不同的計(jì)量方法，可能會(huì)帶來(lái)不同的成本效益分析結(jié)果。

（四）研究確定我國(guó)成本效益分析中的貼現(xiàn)率選擇

成本效益分析中貼現(xiàn)率的選擇，會(huì)影響成本效益分析的結(jié)果，也就會(huì)影響到不同項(xiàng)目的決策取舍。從國(guó)外的做法來(lái)看，有的國(guó)家選取本國(guó)的國(guó)債收益率作為貼現(xiàn)率（日本），有的國(guó)家選擇名義利率減去預(yù)期通貨膨脹率的實(shí)際貼現(xiàn)率作為貼現(xiàn)率，有的國(guó)家依據(jù)項(xiàng)目的不同選擇3%-8%的貼現(xiàn)率。由于我國(guó)短期國(guó)債市場(chǎng)仍不發(fā)達(dá)，國(guó)債基準(zhǔn)收益率尚未形成，因此，需要研究確定我國(guó)的成本效益分析（CBA）的貼現(xiàn)率選擇。

（五）成本效益分析中引入誤差調(diào)整與結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

成本效益分析工作最重要的產(chǎn)出是評(píng)估報(bào)告，是影響項(xiàng)目取舍的最重要的支撐材料。在各國(guó)成本效益分析指南中，普遍規(guī)定了成本效益分析報(bào)告的誤差調(diào)整、敏感性分析和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，也規(guī)范了分析報(bào)告的寫(xiě)作框架和報(bào)表內(nèi)容等內(nèi)容。因此，在制定發(fā)布我國(guó)的成本效益分析（CBA）指南時(shí)，需要研究解決是否引入成本效益分析報(bào)告的誤差調(diào)整、敏感性分析和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

（六）確定項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中的成本效益分析步驟與流程

政府投資決策需要建立在對(duì)未來(lái)成本和收益進(jìn)行穩(wěn)健評(píng)估的基礎(chǔ)上，以確保他們能夠充分利用納稅人的資金，并為社會(huì)獲得最大的利益。為了以有限的財(cái)政資源為社會(huì)提供更多、更有效的公共服務(wù)，縮減財(cái)政支出，就必須在預(yù)算支出項(xiàng)目立項(xiàng)之前，對(duì)項(xiàng)目的支出成本和預(yù)計(jì)效益做出合理的估計(jì)與判斷，并且在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，關(guān)注項(xiàng)目資金的使用情況以及成果，評(píng)估財(cái)政項(xiàng)目支出的成本和效益。為提高財(cái)政支出的績(jī)效管理水平，有必要貫徹成本效益的理念與方法，將成本效益法融入到我國(guó)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)中來(lái)。

1、明確財(cái)政評(píng)審項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向與重點(diǎn)。財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面。完整性主要是項(xiàng)目申報(bào)程序是否合規(guī)，項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容填寫(xiě)是否全面，項(xiàng)目申報(bào)所需資料是否齊全等。必要性主要是項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，與部門(mén)職責(zé)和宏觀(guān)政策銜接是否緊密，與其他項(xiàng)目是否存在交叉重復(fù)等?？尚行灾饕琼?xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施方案設(shè)計(jì)是否可行，是否具備執(zhí)行條件等。合理性主要是項(xiàng)目支出內(nèi)容是否真實(shí)、合規(guī)，預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理等。

2、明確成本效益分析的適用范圍。目前我國(guó)財(cái)政的投資項(xiàng)目評(píng)估中，存在著兩個(gè)最大的問(wèn)題：第一是對(duì)于政府投資項(xiàng)目，一般只要求做財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，不要求做國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，這就大大地降低了對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響與社會(huì)影響的控制；第二是對(duì)那些需要做國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的公共項(xiàng)目，也只是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目影子價(jià)格的測(cè)算與社會(huì)折現(xiàn)率的選取，做到了對(duì)項(xiàng)目總體效率與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)效率的控制，但沒(méi)有測(cè)算出項(xiàng)目對(duì)相關(guān)群體的凈效益以及相關(guān)群體內(nèi)部各子項(xiàng)之間受益與受損的情況。這就給項(xiàng)目實(shí)施后的收益再分配與對(duì)受損群體的補(bǔ)償帶來(lái)很大的困難。因此，有必要對(duì)社會(huì)關(guān)注度比較高、金額較大的財(cái)政項(xiàng)目，強(qiáng)制要求進(jìn)行成本效益評(píng)估。

3、將成本效益分析法融入到財(cái)政項(xiàng)目的預(yù)算合理性評(píng)估中。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算合理性的評(píng)審，目前主要的方法有：已經(jīng)制定相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)的，按標(biāo)準(zhǔn)核定，如辦公家具配備標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、出國(guó)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等；材料、設(shè)備等價(jià)格，通過(guò)市場(chǎng)詢(xún)價(jià)確定；對(duì)于工程修繕類(lèi)項(xiàng)目，按照工程造價(jià)審核的方法通過(guò)識(shí)圖算量、套用定額和市場(chǎng)價(jià)格確定。

成本效益分析法一般用于財(cái)政預(yù)算支出中有關(guān)投資性支出項(xiàng)目的分析，即根據(jù)政府確定的建設(shè)目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，詳列各種方案的全部預(yù)期成本和預(yù)期收益，并把它們轉(zhuǎn)換為現(xiàn)期的貨幣價(jià)值，然后依據(jù)決策標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)比較分析，選擇出社會(huì)凈效益最大的投資項(xiàng)目方案。在具體成本效益分析中，成本大致可劃分兩個(gè)層次：一是直接的、有形的成本；二是間接的、無(wú)形的成本。效益也包含兩個(gè)層次：一是直接的、有形的效益；二是間接的、無(wú)形的效益。其基本工作原理是針對(duì)某項(xiàng)支出目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的方案，運(yùn)用一定的技術(shù)方法，計(jì)算出每種方案的成本和收益，通過(guò)對(duì)成本和效益的比較，并依據(jù)一定的原則，選擇出最優(yōu)的決策方案。

4、確定成本效益分析的選擇方法。成本效益分析最基本的兩種方法是凈現(xiàn)值法和內(nèi)部收益法。作為兩種動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)方法，都考慮到了貨幣的時(shí)間價(jià)值，將處于不用生命周期的項(xiàng)目現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出與凈現(xiàn)金流入經(jīng)過(guò)貼現(xiàn)計(jì)算，換算為基期的現(xiàn)值，以成為可比的指標(biāo)。正如預(yù)算收入的征集一樣，政府部門(mén)預(yù)算支出的分配不僅涉及到資源配置問(wèn)題，同時(shí)還涉及到財(cái)富再分配問(wèn)題。以現(xiàn)金流量為核心的狹義成本效益分析技術(shù)，只適合于諸如防洪、電力生產(chǎn)等較易鑒別與衡量成本與效益的公共預(yù)算項(xiàng)目，然而諸如公共安全、法院、國(guó)防等許多預(yù)算投資項(xiàng)目，所提供的服務(wù)不能市場(chǎng)化，因此不能產(chǎn)生未來(lái)貨幣收益現(xiàn)金流入。在這種情況下需要使用擴(kuò)展廣義的成本效益分析技術(shù)，其方法主要如下：最低費(fèi)用選擇法；消費(fèi)者剩余度量法；時(shí)間價(jià)值度量法；生命價(jià)值度量法。公共預(yù)算支出效益分析不僅可以針對(duì)公共投資項(xiàng)目或公共服務(wù)，也可以針對(duì)特定機(jī)構(gòu)或某項(xiàng)目?！?/p>

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