關(guān)于省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的思考

●崔 軍 陳宏宇

一、省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重要意義

（一）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革精神的歷程回顧

中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出 “建立現(xiàn)代財(cái)政制度……建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”①。2017年10月十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”②，與十八大報(bào)告相比增加了“加快”一詞，突出了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)在當(dāng)前政府工作中的緊迫性。同時(shí)，十九大報(bào)告將央地財(cái)政關(guān)系改革放在預(yù)算制度改革和稅收制度改革之前，凸顯了建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度工作的重要性。將“權(quán)責(zé)清晰”排在央地財(cái)政關(guān)系三個(gè)定語的首位，體現(xiàn)了政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

近年來，黨和國家出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分具有深刻的指導(dǎo)意義。2014年6月，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出“調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”③。同年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”④。2015年10月，十八屆五中全會(huì)報(bào)告指出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方面積極性”⑤。2016年3月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》提出“完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，在條件成熟的領(lǐng)域率先啟動(dòng)”⑥。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出了總體部署，明確了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的必要性、指導(dǎo)思想、總體要求、劃分原則、改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施以及職責(zé)分工和時(shí)間安排⑦。2018年1月 《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下文簡(jiǎn)稱《方案》）明確了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施以及時(shí)間安排⑧。

自十八屆三中全會(huì)以來，我國不斷推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，《方案》的出臺(tái)是這一系列部署的最新落實(shí)，為中央與地方合理安排公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任提出了可操作的依據(jù)，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革有了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

（二）基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重要性

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，基本矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)等方面發(fā)生深刻變化，基本公共服務(wù)是人民美好生活需要的重要組成部分。2017年1月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》指出，基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡(jiǎn)單的平均化⑨。

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快，基本公共服務(wù)事項(xiàng)大量增加，原有基本公共服務(wù)提供和保障方式也出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的情況，主要表現(xiàn)在：共同財(cái)政事權(quán)范圍不夠清晰；部分基本公共服務(wù)事項(xiàng)保障沒有基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)之間實(shí)際支出水平差距較大；中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例和方式不盡統(tǒng)一和規(guī)范，有些基本公共服務(wù)地方支出責(zé)任偏重等?；竟卜?wù)的有效提供是政府的重要職能，對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行科學(xué)劃分，有效清晰地界定財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的實(shí)施主體，是各級(jí)政府有效運(yùn)用財(cái)政資金、發(fā)揮財(cái)政配置資源功能的前提條件，有利于進(jìn)一步促進(jìn)各級(jí)政府正確履行職責(zé)，提高基本公共服務(wù)提供水平。

（三）省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重要性

基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)包括獨(dú)有事權(quán)與共同事權(quán)。中央政府與地方政府的獨(dú)有財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分相對(duì)清晰，共同財(cái)政事權(quán)是整個(gè)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在大量共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。1994年財(cái)稅體制改革以來，我國陸續(xù)在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等與人民群眾密切相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母?，逐步形成了中央制定政策、地方組織落實(shí)、中央和地方財(cái)政共同提供保障的具有中國特色的基本公共服務(wù)供給模式。大量共同財(cái)政事權(quán)存在于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)不夠清晰明確、支出責(zé)任落實(shí)不到位，甚至相互推諉、扯皮。為推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，《方案》將八大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，主要解決中央和地方之間的相關(guān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，實(shí)際上，問題更為復(fù)雜的是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分意義重大。我國地方政府包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市(自治州)、縣(市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。從世界范圍看，我國是政府層級(jí)最多、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的國家之一，為省以下各級(jí)政府共同財(cái)政事權(quán)的劃分帶來巨大挑戰(zhàn)?；竟卜?wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的組織實(shí)施，主要由省市級(jí)政府制定政策，基層政府組織落實(shí)，省市級(jí)政府與基層政府共同提供財(cái)力保障。在分稅制財(cái)政體制實(shí)際運(yùn)行過程中，出現(xiàn)事權(quán)層層下移、財(cái)權(quán)層層上移的情況，基層財(cái)政運(yùn)行困難，“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)無力買單”，不能滿足人民對(duì)基本公共服務(wù)的需要。推進(jìn)省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，使原先籠統(tǒng)的、不盡統(tǒng)一規(guī)范的支出責(zé)任變得清晰明朗，才能使省以下各級(jí)政府全面完整有效地履行本級(jí)政府的基本公共服務(wù)提供職能，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制，更好地兜牢民生底線，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提高。

二、省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀分析

自《意見》出臺(tái)以來，各省（自治區(qū)、直轄市）相繼出臺(tái)省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革文件。根據(jù)筆者目前所掌握的21個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)的政策文件情況來看，文件主要列舉了地方各級(jí)政府的獨(dú)有事權(quán)與共同事權(quán)，并為省以下各級(jí)政府共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)提供原則性指導(dǎo)?！斗桨浮分忻鞔_提出將八類基本公共服務(wù)作為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并確定中央與地方政府支出責(zé)任分擔(dān)比例。本文以此為基準(zhǔn)，對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）相關(guān)文件進(jìn)行梳理，分析各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的界定與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀與存在的問題（詳見表1）。

（一）省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分基本情況分析

從表1可以發(fā)現(xiàn)，21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的相關(guān)改革文件對(duì)省以下各級(jí)政府在八類基本公共服務(wù)項(xiàng)目下的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行劃分，絕大多數(shù)省份將這些基本公共服務(wù)列為省以下各級(jí)政府的共同財(cái)政事權(quán)，與《方案》的指導(dǎo)思想一致。

從地域維度進(jìn)行分析，與《方案》明確指出的八類基本公共服務(wù)相比，不同省（自治區(qū)、直轄市）文件規(guī)定作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量不同（見表2）：上海、海南和山西的共同財(cái)政事權(quán)涵蓋全部八類基本公共服務(wù)；天津、山東和江西涵蓋除基本住房保障的另外七類基本公共服務(wù)；河北、福建、廣東、遼寧、河南和陜西對(duì)六類基本公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)定，未界定基本住房保障與基本生活救助為共同財(cái)政事權(quán) （遼寧未界定學(xué)生資助與基本生活救助）；北京、浙江、安徽和寧夏將除基本住房保障、基本生活救助與學(xué)生資助的五項(xiàng)基本公共服務(wù)作為共同財(cái)政事權(quán)；黑龍江將除基本住房保障、基本生活救助、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本衛(wèi)生計(jì)生的四項(xiàng)基本公共服務(wù)界定為共同財(cái)政事權(quán)；甘肅將義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保障三項(xiàng)基本公共服務(wù)界定為共同財(cái)政事權(quán)；吉林、云南和廣西在文件中對(duì)應(yīng)作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)做出原則性規(guī)定，沒有對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行列舉。

表1 省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)劃分情況表

表2 不同?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）界定為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)數(shù)量表

從基本公共服務(wù)項(xiàng)目維度進(jìn)行分析，對(duì)于不同基本公共服務(wù)，出臺(tái)文件的省份的數(shù)量也存在差異（見表3）。18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障作為共同財(cái)政事權(quán)，17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)界定為共同財(cái)政事權(quán)，基本衛(wèi)生計(jì)生、學(xué)生資助、基本生活救助、基本住房保障分別被16、12、6和4個(gè)省 （自治區(qū)、直轄市）界定為共同財(cái)政事權(quán)。由此可以看出各省（自治區(qū)、直轄市）大都將義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本衛(wèi)生計(jì)生五項(xiàng)基本公共服務(wù)作為共同財(cái)政事權(quán)，而對(duì)學(xué)生資助、基本生活救助、基本住房保障關(guān)注度則有待提高。

表3 不同基本公共服務(wù)共同財(cái)政事權(quán)界定省份數(shù)量表

同時(shí)，21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)省與市縣共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任劃分進(jìn)行了原則性規(guī)定，但沒有明確指出各級(jí)政府支出責(zé)任分擔(dān)比例。各省文件指出根據(jù)國家改革推進(jìn)情況，按照基本公共服務(wù)的屬性，體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，可參照國家研究制定的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及省以下承擔(dān)比例，由省規(guī)定省與市按比例共同承擔(dān)省以下支出責(zé)任。

（二）省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在問題分析

通過分析我國省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分情況，不難發(fā)現(xiàn)地方政府共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分取得了一定成效，但也存在一些問題，需要進(jìn)一步解決。

1、界定為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目尚需對(duì)照《方案》予以統(tǒng)一。各省界定為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目與《方案》中的八類基本公共服務(wù)存在差異。首先，存在地方政府將《方案》中認(rèn)定為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)規(guī)定為獨(dú)有財(cái)政事權(quán)，如天津?qū)⒒踞t(yī)療服務(wù)與基本生活救助（社會(huì)救助）確定為區(qū)級(jí)財(cái)政事權(quán)，遼寧將基本住房保障確定為市級(jí)財(cái)政事權(quán)。其次，以《方案》中八類基本公共服務(wù)為基準(zhǔn)，不同省份規(guī)定為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)的范圍不同，僅有上海、海南和山西三個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文件全部包含八類基本公共服務(wù)，半數(shù)以上的?。ㄗ灾螀^(qū)）文件包含4-7類基本公共服務(wù)，吉林、云南與廣西沒有明確指出任何作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)。再次，從基本公共服務(wù)項(xiàng)目種類來看，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本衛(wèi)生計(jì)生作為共同財(cái)政事權(quán)，但只有少數(shù)省份將學(xué)生資助、基本生活救助和基本住房保障界定為共同財(cái)政事權(quán)。

2、省以下各級(jí)政府支出責(zé)任分擔(dān)比例有待明確。根據(jù)筆者目前所掌握的21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)的政策文件情況來看，文件只是籠統(tǒng)地提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)，可參照國家研究制定的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及省以下承擔(dān)比例，由省規(guī)定省與市縣按比例共同承擔(dān)省以下支出責(zé)任，但沒有明確指出省與市縣各級(jí)政府支出責(zé)任的具體分擔(dān)比例。同時(shí)，文件中沒有提及對(duì)于中央未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要地方政府結(jié)合實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，如基本就業(yè)服務(wù)、基本生活救助與基本住房保障等，省市縣各級(jí)政府支出責(zé)任的分擔(dān)比例。各級(jí)政府間缺乏明確的支出責(zé)任分擔(dān)比例，共同財(cái)政事權(quán)的履行便難以落地。

三、推進(jìn)省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基本思路

（一）省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分基本原則

為貫徹落實(shí)十九大精神，推動(dòng)我國省與市縣級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化，促進(jìn)各級(jí)政府有效提供基本公共服務(wù)，結(jié)合我國各省實(shí)際情況，省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循以下基本原則。

1、保障標(biāo)準(zhǔn)合理適度。各省應(yīng)該根據(jù)中央制定的基本公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本省實(shí)際情況，制定本省基本公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)。保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合理適度，既要盡力而為，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步提高保障水平；又要量力而行，兼顧各級(jí)地方政府財(cái)政承受能力，在不超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的前提下兜牢基本民生保障底線。在確保國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下，省級(jí)政府因地制宜制定高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)事先按程序報(bào)上級(jí)備案后執(zhí)行，高出部分所需資金由各省自行負(fù)擔(dān)。

2、權(quán)責(zé)明確與全過程覆蓋。省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確和全過程覆蓋。明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)在省以下各級(jí)政府間各自承擔(dān)的職責(zé)，合理安排財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任履行涉及的規(guī)劃、決定、執(zhí)行與監(jiān)督等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)履行權(quán)責(zé)明確和全過程覆蓋。

3、省級(jí)政府差別化分擔(dān)。充分考慮我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大的國情，省級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任不能一刀切，應(yīng)進(jìn)行差別化分擔(dān)，體現(xiàn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)政困難、基本公共服務(wù)提供成本較高地區(qū)傾斜，并逐步規(guī)范、適當(dāng)簡(jiǎn)化省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式。

4、激勵(lì)市縣級(jí)政府主動(dòng)作為。根據(jù)激勵(lì)相容原理，省級(jí)政府通過對(duì)市縣級(jí)政府進(jìn)行合理有效授權(quán)，減少省級(jí)政府對(duì)微觀事務(wù)的直接管理，科學(xué)劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。調(diào)動(dòng)和保護(hù)市縣政府干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，激勵(lì)市縣政府發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)基本公共服務(wù)的多元化需求。

（二）省以下基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本思路

1、明確省以下作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。各省應(yīng)清晰界定省以下作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，即《方案》提出的八大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)，一是義務(wù)教育，包括公用經(jīng)費(fèi)保障、免費(fèi)提供教科書、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、貧困地區(qū)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助4項(xiàng)；二是學(xué)生資助，包括中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助4項(xiàng)；三是基本就業(yè)服務(wù)，包括基本公共就業(yè)服務(wù)1項(xiàng)；四是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助1項(xiàng)；五是基本醫(yī)療保障，包括城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、醫(yī)療救助2項(xiàng)；六是基本衛(wèi)生計(jì)生，包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障2項(xiàng)；七是基本生活救助，包括困難群眾救助、受災(zāi)人員救助、殘疾人服務(wù)3項(xiàng)；八是基本住房保障，包括城鄉(xiāng)保障性安居工程1項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，各省在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，因地制宜、因時(shí)制宜確定本省作為共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，結(jié)合本省情況，進(jìn)一步確定納入共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與完善。

2、確立省以下各級(jí)政府支出責(zé)任分擔(dān)比例。各省根據(jù)《方案》中不同基本公共服務(wù)共同財(cái)政事權(quán)中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例情況，進(jìn)一步明確省與市縣政府支出責(zé)任分擔(dān)比例。一是中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障7個(gè)事項(xiàng)，明確省級(jí)政府與市縣政府的分擔(dān)比例。二是義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助等6個(gè)按比例分擔(dān)、按項(xiàng)目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補(bǔ)助的事項(xiàng)，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行。三是基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個(gè)事項(xiàng)，省級(jí)政府分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素確定。各省應(yīng)綜合考慮本省不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)力水平、基本公共服務(wù)提供成本等因素，對(duì)省與市縣政府支出責(zé)任分擔(dān)比例進(jìn)行明確，保障共同事權(quán)的履行。按照保持現(xiàn)有地方各級(jí)政府財(cái)力格局總體穩(wěn)定的原則，上述分擔(dān)比例調(diào)整涉及的各級(jí)政府支出基數(shù)劃轉(zhuǎn)，按預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定辦理。

3、設(shè)立省以下分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度。在各級(jí)政府間支出責(zé)任劃分科學(xué)依據(jù)建立的基礎(chǔ)上，確定省以下政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，進(jìn)一步調(diào)整完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。在省以下各級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)，統(tǒng)一納入共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實(shí)履行省級(jí)政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。這將有力推動(dòng)省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用的規(guī)范性。省以下分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立提高轉(zhuǎn)移支付資金使用的針對(duì)性，再配合相關(guān)預(yù)算措施，對(duì)重點(diǎn)民生項(xiàng)目予以優(yōu)先保障，有利于提高與人民群眾密切相關(guān)的基本公共服務(wù)的保障能力。

4、強(qiáng)化法制化、規(guī)范化建設(shè)。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域，涉及利益關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須強(qiáng)化法制化、規(guī)范化建設(shè)。對(duì)省以下共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施過程中可能引起的職能調(diào)整以及人員、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等事項(xiàng)，有關(guān)部門要妥善處理，按照依法行政的要求積極推動(dòng)相關(guān)立法工作。以地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式，對(duì)省以下各級(jí)政府間共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本制度作出規(guī)定，并在條件成熟時(shí)及時(shí)完善相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。強(qiáng)化法制化、規(guī)范化建設(shè)，為省以下各級(jí)政府履行基本公共服務(wù)提供職能、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)提供強(qiáng)有力的支持?！?/p>

注釋：

①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.十八屆三中全會(huì)報(bào)告 [EB/OL].(2013-11-12).http://ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2015/6/4/95150.html.

②中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì).決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[EB/OL.](2017-10-18).http://politics.people.com.cn/n1/2017/1028/c1001-29613514.html.

③中共中央政治局.深化財(cái)稅體制改革總體方案[EB/OL].(2014-6-30).http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2710105.htm.

④中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].(2014-10-23).http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.

⑤中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議 [EB/OL].(2015-11-3).http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm

⑥國務(wù)院.國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知[EB/OL].(2016-3-31).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/31/content_5060062.htm.

⑦國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見 [EB/OL].(2016-8-16).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

⑧國務(wù)院辦公廳.基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案[EB/OL].(2018-1-27).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

⑨國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知 [EB/OL].(2018-1-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

[1]崔軍.地方財(cái)政管理體制改革:基于簡(jiǎn)化財(cái)政層級(jí)的框架設(shè)計(jì)[J].財(cái)政研究,2011(05).

[2]國務(wù)院辦公廳.基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案 [EB/OL].(2018-02-08).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm

[3]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見 [EB/OL].(2016-08-24)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.