美國學(xué)術(shù)界的豬肉桶政治

閻光才

“豬肉桶”（pork barrel）是一個(gè)美國社會(huì)中較為流行的俚語，用于嘲弄美國國會(huì)中的代表制與兩黨政治傳統(tǒng)。據(jù)說，它最早出自殖民地時(shí)期的農(nóng)莊，農(nóng)莊主們通常把豬肉放在廢棄的桶里腌制并儲(chǔ)存起來，以供勞作的奴隸們?nèi)∮?。進(jìn)入二十世紀(jì)六十年代，隨著聯(lián)邦政府公共財(cái)政預(yù)算的持續(xù)膨脹，每年提供特定用途（或?qū)ｍ?xiàng)）的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（earmarks）數(shù)量也快速增長。于是，圍繞不同主體特別是議員所在州利益的項(xiàng)目競爭與博弈也愈演愈烈，因?yàn)樽h員的資格是由各州選出來的，代表各州利益的議員能否在聯(lián)邦公共資源分配中讓本州受益，往往成為他能否獲得連選連任的重要指針。由是，一旦牽涉某些特定項(xiàng)目預(yù)算案，議會(huì)中的各方常常開足馬力、挖空心思，甚至不惜損害自己的聲名來拼力一搏，或抗衡或支持，因而構(gòu)成美國議會(huì)政治的一道獨(dú)特景觀。

在學(xué)術(shù)界，至少在二十世紀(jì)八十年代以前，主導(dǎo)學(xué)術(shù)資源分配的黃金準(zhǔn)則是同行評(píng)議。聯(lián)邦政府對大學(xué)基礎(chǔ)研究的資助主要通過國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）和國立衛(wèi)生研究院（NIH）兩大機(jī)構(gòu)來實(shí)施，二者通常資助的主體為大學(xué)的個(gè)別研究者及其團(tuán)隊(duì)，由業(yè)界同行基于申請人能力與業(yè)績進(jìn)行遴選。這種競爭性機(jī)制，盡管因?yàn)樗嬖谑烊岁P(guān)系以及贏者通吃等問題也頗受質(zhì)疑，但總體上為主流學(xué)術(shù)界所認(rèn)可，精英大學(xué)對此尤為推崇。然而，八十年代后，出于各種原因，由國會(huì)審議并以專項(xiàng)撥款名義將資源分派給特定機(jī)構(gòu)的方式開始漸成慣例，這種有違學(xué)術(shù)界同行評(píng)議準(zhǔn)則的新生蛋糕分配制度，在美國學(xué)術(shù)界與政界引起了諸多爭議。弗吉尼亞大學(xué)公共政策學(xué)者薩維奇（James D.Savage），在其一九九九年出版的《美國科學(xué)資助：國會(huì)、大學(xué)與學(xué)術(shù)界的豬肉桶政治》一書中，便對該爭議中各方博弈過程做了生動(dòng)的描述與分析。

最主要反對者，首先是北美精英大學(xué)聯(lián)盟——美國大學(xué)協(xié)會(huì)（AAU，如今的AAU有六十二所大學(xué)，其中兩所屬于加拿大，六十所為美國高校，有嚴(yán)格的入選指標(biāo)要求）。薩維奇認(rèn)為，AAU強(qiáng)烈反對的原因有三：首先，它認(rèn)為同行評(píng)議不僅是一種制度，而且代表一種科學(xué)共同體的內(nèi)部倫理與文化，也是科學(xué)免受外部力量介入的防火墻，專項(xiàng)撥款難免會(huì)引入外部政治勢力的不當(dāng)介入；其次，AAU作為舉足輕重的專業(yè)組織，有責(zé)任以集體力量抵制這種可能不利于整個(gè)學(xué)術(shù)文化塑造的舉動(dòng)，如此會(huì)讓整個(gè)學(xué)術(shù)共同體受益；第三，作為精英集團(tuán)，AAU各成員其實(shí)一直以來就是同行評(píng)議制度的最大受益者，他們擔(dān)心專項(xiàng)撥款會(huì)瓦解其既有的優(yōu)勢。為此，在時(shí)任主席羅森茨威格（Robert Rosenzweig）力主下，AAU聯(lián)合多家組織，以發(fā)布報(bào)告、勸說成員與游說議員等多種方式，試圖遏制專項(xiàng)撥款制度的全面實(shí)施。

就客觀效果而言，AAU的抵制的確在一定程度上發(fā)揮了作用，如通過爭取部分議員支持，以補(bǔ)充修正案壓縮了部分項(xiàng)目，同時(shí)也的確贏得了部分AAU成員的認(rèn)同。但是，就最終結(jié)果而言，它卻是慘敗。失敗的主因首先便是來自AAU內(nèi)部成員的自利行為，例如繼最早的哥大、美國基督教大學(xué)之后，布朗、北卡等多個(gè)AAU成員也主動(dòng)申請并獲得了專項(xiàng)撥款。最致命的是到八十年代后期，一些原本持有明確反對立場的大學(xué)如霍普金斯、威斯康星、華盛頓等也開始違背其承諾，早先反對力量的中堅(jiān)——賓夕法尼亞大學(xué)，甚至雇用游說公司來為其贏得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。而對此，AAU又根本無法控制，更遑論懲罰，所以背叛者反而越來越多。一九八九年加州大學(xué)校長辦公室的一份分析報(bào)告顯示，在過去九年中，AAU成員獲得了這種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額的30%。即使有些對AAU保持高度忠誠的校長，也架不住校內(nèi)機(jī)構(gòu)的苦口婆心。如對專項(xiàng)撥款極為反感的加州大學(xué)戴維斯分校校長就被農(nóng)學(xué)院系主任如此勸說：“其他大學(xué)都在張羅，我們雖然保持了高貴的姿態(tài)，但失去了爭取設(shè)備設(shè)施去做更好的研究以貢獻(xiàn)于加州乃至國家的根基?！币环菀痪啪帕甑慕y(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：在AAU的六十多位成員中，多年來最終真正做到潔身自好的“不粘鍋”者僅有加州理工學(xué)院、普林斯頓和耶魯?shù)绕咚咝?，一場學(xué)術(shù)界的集體性抵抗的結(jié)果是幾乎全軍覆沒。

如此尷尬的結(jié)局，顯然不能簡單地歸咎于學(xué)術(shù)與政治力量之間的失衡，根本還在于由政治所帶來的現(xiàn)實(shí)利益考量，即美元之于機(jī)構(gòu)的價(jià)值。薩維奇指出，早在八十年代以前，大學(xué)一般通過在華盛頓的高等教育協(xié)會(huì)作為共同代表與政府部門溝通，很少直接單獨(dú)與華盛頓官員打交道。然而，專項(xiàng)撥款出籠后，一些大學(xué)開始在華盛頓設(shè)置辦事處，該類機(jī)構(gòu)從一九八一年的二十七家，發(fā)展到一九九三年的一百二十多家。大學(xué)辦事處不僅安排專門人員與聯(lián)邦政府相關(guān)部門對接，而且還以高薪雇用有身份的游說者作為顧問，甚至直接委托游說公司來辦理，以爭取更多的聯(lián)邦資金。例如，曾經(jīng)在參議院任職的斯克斯伯格（Kenneth Schlossberg）與卡西迪（Gerald Cassidy），離任后即合伙創(chuàng)辦了一家公司。如今依舊號(hào)稱華盛頓特區(qū)最好最專業(yè)、與兩黨保持最密切關(guān)系的卡西迪聯(lián)合公司（Cassidy and Associates）即源于此。兩人所經(jīng)手的第一筆生意就為塔夫茨大學(xué)爭取到三項(xiàng)分別為三千二百萬、一千萬和七百五十萬美元的專項(xiàng)撥款。利用在議會(huì)中熟絡(luò)的人脈、對官僚化程序的熟稔以及長袖善舞的精巧謀略，公司先后作為哥倫比亞、波士頓和夏威夷等眾多大學(xué)的受托人，不斷游說國會(huì)為受托機(jī)構(gòu)巧立名目并提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，公司則從中收取價(jià)值不菲的傭金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在九十年代早期，卡西迪聯(lián)合公司就為四十多所大學(xué)提供業(yè)務(wù)服務(wù)，每所大學(xué)每月支付的傭金為一萬美元。游說者的強(qiáng)勢，難免引起公眾以及某些政客的反感，為此參議院撥款委員會(huì)還專門通過補(bǔ)充修正案嘗試對說客加以約束，但效果并不理想。

不惜屈尊甚至背負(fù)同行罵名求助于游說者及商業(yè)公司，表明大學(xué)在應(yīng)對政治時(shí)的無能與無奈，尤其是在里根、布什和克林頓任期內(nèi)，聯(lián)邦財(cái)政開始收緊的環(huán)境中。專項(xiàng)撥款雖然微薄，但對有些機(jī)構(gòu)卻可能是百靈丹甚至救命稻草。不止于此，如薩維奇所言，大學(xué)這種機(jī)構(gòu)是個(gè)無底洞，它從沒有類似于企業(yè)所具有的明確目標(biāo)，人們對大學(xué)校長的評(píng)價(jià)就是他給大學(xué)帶來了什么。如獲得多少捐贈(zèng)，建設(shè)了多少設(shè)施，各種排名等。如果沒有什么起色，野心勃勃的教授會(huì)抱怨，刁鉆苛刻的校友們會(huì)不滿。用圣母大學(xué)前校長赫斯伯格（Theodore M.Hesburgh）的說法：“你可以有最宏遠(yuǎn)的世界眼光，但是，沒有錢你什么都不是。”因此，能否拿到錢，成為校長最大的壓力來源，令其如坐針氈。在九十年代，很多公私立大學(xué)校長因頂不住籌款壓力而提前離職，平均任期由以前的七八年縮短為三四年。就是人們認(rèn)為富可敵國的哈佛，當(dāng)時(shí)的校長陸登庭也為籌資而精疲力盡，僅上任四年就要求休假。

大學(xué)及校長們對資金的渴求，顯然源自機(jī)構(gòu)的自利性，而這種自利性一旦訴諸公共財(cái)政則不僅要表現(xiàn)得光明磊落，而且更重要的是，它又要與政治人物的自利性形成一致性。薩維奇指出：毋庸置疑，國會(huì)的有些專項(xiàng)撥款分配雖然不乏公共之善，但往往帶有更多特殊的取向。如聯(lián)邦對參與加州硅谷、麻省128公路、北卡三角、得州硅谷園區(qū)大學(xué)的撥款，的確以先進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)的興起讓整個(gè)美國受益，但首先它迎合了科技園所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。而能否為地區(qū)帶來可見的現(xiàn)實(shí)利益，通常又是國會(huì)議員們?yōu)樗诘貐^(qū)選民支持和擁戴的依據(jù)。由此，大學(xué)校長們與所在地的議員以及校友議員找到了共同的政治利益契合點(diǎn)。類似的情況不勝枚舉。而那些身居國會(huì)要職如專門撥款委員會(huì)的主席，在為本州大學(xué)以及母校贏得專項(xiàng)撥款上更是成就卓著。

相對于通過同行評(píng)議立項(xiàng)的競爭性經(jīng)費(fèi)，主要用于研究設(shè)施設(shè)備建設(shè)的專項(xiàng)在美國R&D;總經(jīng)費(fèi)中所占的份額并不高，且無論在民間還是在官方，都存在太多的非議，時(shí)任總統(tǒng)們也都對專項(xiàng)撥款持反對立場。故而，學(xué)術(shù)專項(xiàng)撥款制度在推進(jìn)過程中也是跌宕起伏、一波三折。薩維奇將該制度的引入稱為一場“小的革命”，所謂“小”，是指它沒有真正觸及美國學(xué)術(shù)界整體資源分配以同行評(píng)議為主導(dǎo)的大局，因此，它不是顛覆性的。學(xué)術(shù)專項(xiàng)盡管為受益的州立大學(xué)提升了競爭性經(jīng)費(fèi)的獲得能力，但并沒有動(dòng)搖美國傳統(tǒng)名校穩(wěn)居金字塔頂端的格局。所謂“革命”則意味著：雖然專項(xiàng)份額不大，但是該制度的出臺(tái)卻如同不小心走火，擊中了崇尚獨(dú)立與自主的大學(xué)及其學(xué)術(shù)在當(dāng)今社會(huì)的致命軟肋，即學(xué)術(shù)對政治的依賴性。尤其帶有反諷意味的是：人們理想意義帶有均質(zhì)性的學(xué)術(shù)共同體及其所推崇的共同價(jià)值與信念乃至尊嚴(yán)，一旦遭遇政治法則所形成的現(xiàn)實(shí)利益誘惑，竟然是如此不堪一擊，學(xué)術(shù)界也容易淪為政治的“紙牌屋”。

豬肉桶政治又稱政治分肥，人們之所以賦予其貶義，通俗而言就是反正蛋糕是大家的（公共財(cái)政），但是蛋糕分切給誰就看你采取什么標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則。如果標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則是明晰的、為大家所公認(rèn)且嚴(yán)格遵守，也就無所謂分肥。問題就出在規(guī)則往往是模糊的，并且有相對靈活的運(yùn)作空間，每個(gè)人都希望把咸肉帶回自己家，但能否帶回去則要取決于政治謀略與權(quán)力。因此，美國學(xué)術(shù)界由專項(xiàng)撥款引發(fā)的豬肉桶政治，其附帶的真實(shí)“政治”意味并非是由于蛋糕來自聯(lián)邦政府。須知，如今無論是在美國還是在中國，離開了政府的資源支持，基礎(chǔ)研究不過就是自娛自樂、自養(yǎng)自賞的庭院微型盆景。即使在具有民間贊助傳統(tǒng)的美國，九十年代初的國家科學(xué)委員會(huì)一份報(bào)告表明：離開了聯(lián)邦政府資金，全美研究型大學(xué)中56%的研究項(xiàng)目都要停擺。因此，學(xué)術(shù)政治的真正含義還在規(guī)則本身，即究竟按照什么規(guī)則分配以及誰對規(guī)則具有解釋權(quán)與決定權(quán)，簡言之就是資源的配置方式，以及誰是配置的權(quán)力主體。

同行評(píng)議盡管也會(huì)存在老友關(guān)系甚至學(xué)術(shù)界內(nèi)部尋租問題而為人們所苛責(zé)，但是，它總體傾向于績效與實(shí)力至上的原則，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部自我管理，因而為AAU等精英大學(xué)群體所支持與呵護(hù)。但學(xué)術(shù)界固有的馬太效應(yīng)勢必會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)乃至區(qū)域間的不平衡加劇甚至地位固化，學(xué)術(shù)精英陣營內(nèi)部崇尚智力價(jià)值和對外部勢力介入的反感，又會(huì)讓政府以及其他社會(huì)領(lǐng)域總感到自己的應(yīng)急性需求被棄之不顧。故而，專項(xiàng)撥款就成為政府兼顧需求與公平的不二選擇。于是，在績效、需求、公平三者間，具有不同區(qū)域與背景的議員們難免會(huì)各執(zhí)一端，基于自身利益與立場，論證不同規(guī)則與取向的合法性。一九八六年七月十一日《科學(xué)》雜志曾描述了眾議院圍繞專項(xiàng)撥款的一次辯論場景：一方面，一些議員強(qiáng)調(diào)，不以學(xué)術(shù)卓越為資源分配的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)引發(fā)科學(xué)家們的情緒化，因而有損美國基礎(chǔ)研究的前景；另一方面，亞利桑那州的議員則基于本州的利益呼吁要體現(xiàn)公平性，“除非你的大學(xué)是在東西海岸，否則你得到的聯(lián)邦撥款就是一點(diǎn)面包屑”。來自東海岸康涅狄格州的專門委員會(huì)主席則爭辯道，他很清楚同行評(píng)議的優(yōu)勢，接著又打圓場：不過如果一位參議員不能“為本州的情況辯護(hù)，那么設(shè)立一個(gè)授權(quán)委員會(huì)或者作為美國參議員就確實(shí)沒有多大意義”。各方圍繞自身利益和立場明爭暗斗表明：如何確立一個(gè)能夠?yàn)楸娙怂邮艿膭傂砸?guī)則永遠(yuǎn)都是一個(gè)問題，因?yàn)橥性u(píng)議的績效至上原則也同樣有公平性付之闕如的弊病。故而，在國會(huì)最終的投票中，東西海岸的高等教育發(fā)達(dá)地區(qū)還是敗給了其他大多數(shù)地區(qū)，以五十六票對四十二票支持專項(xiàng)分配依賴于政治智慧（political wisdom）而不是同行評(píng)議。對于這種政治智慧，《科學(xué)》雜志直接稱之為“豬肉桶”。沒有明晰的剛性規(guī)則，誰能拿到就看各自的智慧、招數(shù)與能耐了。對投票結(jié)果，AAU時(shí)任主席羅森茨威格極為不滿，他不無戲謔地說道：“當(dāng)心哦，準(zhǔn)備好應(yīng)對麻煩，一切都有可能發(fā)生。”不過反觀我們當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，有了剛性的規(guī)則乃至具體的量化指標(biāo)，就沒有麻煩了嗎？！這還真是一個(gè)問題。

（James D.Savage：Funding Sciencein Ameriea：Congress，Universities，and the Polities of the Academie Pork Barrel.Cambridge University Press，New York，1999）