為千年古城墻筑起“法治之墻”

楊鳴佳

“贊成35票，反對零票，棄權(quán)零票?！迸_州市第五屆人大常委會第五次會議表決通過了《臺州府城墻保護條例》，并經(jīng)省第十二屆人大常委會第四十四次會議審查批準后，于2018年1月1日起施行。

歷時一年多，幾易其稿，反復打磨，該條例終于塵埃落定，臺州府城墻保護無法可依的尷尬局面從此結(jié)束。

回望立法過程，既有開懷的暢談，也有激烈的爭論，更有思想的碰撞……讓人充分感受到了“民主”之于“法治”的分量。

民有所呼，法必有所應

臺州府城墻肇始于東晉，歷經(jīng)1600余年，全長6000多米，擁有空城、馬面、磚石包墻等多種獨特結(jié)構(gòu)，2001年6月被確定為全國重點文物保護單位。2012年11月，國家文物局批準將包括臺州府城墻在內(nèi)的“中國明清城墻”（共8座）列為《中國世界文化遺產(chǎn)預備名單》進行聯(lián)合“申遺”。

素有“江南八達嶺”之稱的臺州府城墻，兼具軍事防御和城市防洪功能，是一塊璀璨的文化瑰寶。古建筑學泰斗羅哲文先生曾評價其為“偉大創(chuàng)造、全國罕見，是北方明長城的師范和藍本”。

然而，臺州府城墻的保護之路并不平坦。歷史上，因軍事防御、城市防洪等需要，古城墻先后經(jīng)歷五次大修，在拆與建中延續(xù)至今，留存著歷朝歷代的文化脈絡(luò)和時代印記。近代以來，古城墻也有不同程度的損壞，東面城墻于1956年被拆，加上年久失修，部分墻體發(fā)生坍塌。所幸，古城墻雖然歷經(jīng)戰(zhàn)火破壞和風雨侵蝕，可依然較好地保存了其原有的空間格局和歷史風貌。

與此同時，加強古城墻保護的呼聲也越來越高。隨著城市建設(shè)加快，如何在大拆大建的浪潮中，保留古城墻的完整性及其歷史風貌，成為擺在文物保護者面前的一道難題。

2003年，臨海市成立了臺州府城墻保護與開發(fā)管理委員會，針對古城和臺州府城墻保護，專門組建了一支監(jiān)管隊伍。

近年來，臨海市政府還先后籌資4000多萬元修復城墻，制訂出臺《臺州府城墻管理暫行辦法》，不斷加強古城墻保護和管理力度?？捎捎谌狈ο鄳姆煞ㄒ?guī)，對古城墻的保護、利用和管理始終處于無法可依的“窘境”。

“沒有法律法規(guī)的支撐，就算發(fā)現(xiàn)破壞行為，我們也只能以勸說為主，難以采取相應的處罰措施，執(zhí)法效力自然就弱了。”工作人員對此表示無奈。

“古城墻的一磚一瓦都是文物，要嚴加保護。如果大家都拿走一點，這個破壞太大了，而且是不可逆轉(zhuǎn)的，應在法律層面明令禁止?！睂τ诋斍按嬖诘囊恍┢茐男袨?，附近居民也顯得有些氣憤。

沒有法的護衛(wèi)，僅靠公民自覺，古城墻保護工作著實堪憂。此外，對臺州府城墻保護進行立法，也是申報“世遺”的必備條件。

“立法，不僅僅是解決對違法行為的處罰問題，更重要的是解決好如何管理的問題，通過立法明確政府和部門的職責，明確具體的保護措施，增強公民的保護意識?！迸_州市人大常委會教科文衛(wèi)工委主任張賢連說，“古城墻保護的許多問題，只有通過立法才能從根本上予以解決?！?/p>

民有所呼，法必有所應！經(jīng)各方呼吁，在臺州市人大常委會的主導下，臺州府城墻立法終于開啟“破冰之旅”。

在民意中“淬煉”，遂立良法

立法計劃確定后，臺州市人大常委會法工委、教科文衛(wèi)工委主動上門與政府相關(guān)部門對接，明確法規(guī)草案起草的工作規(guī)則和總體要求，從源頭上保證立法質(zhì)量。

2016年7月下旬開始，教科文衛(wèi)工委會同市政府相關(guān)部門開展立法前期的考察、調(diào)研，廣泛征求各方意見，并確定專人全程跟蹤參與，及時了解、掌握法規(guī)制訂進度。

2017年4月初，在收到臺州市政府提請審議條例草案的議案后，臺州市人大常委會多次召開座談會、專家論證會，就草案內(nèi)容向各縣（市、區(qū)）人大常委會、市級有關(guān)部門、文保專家、律師及市民廣泛征求意見建議。

4月25日，臺州市人大常委會黨組副書記、副主任柯昕野帶領(lǐng)市立法調(diào)研組在臨海市召開立法調(diào)研座談會。“這是浙江省設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)之后，出臺的第一部文物保護條例，為傳承文化遺產(chǎn)提供了法律保障，是弘揚歷史文化的重要舉措，也為其他文保工作起到了積極的啟示和借鑒作用?！笨玛恳皩l例前景充滿期待。

讓民意融入立法全過程！“我們不怕有不同聲音，就是要讓大家充分討論，充分發(fā)揚民主，這也是我們?nèi)舜蠊ぷ鞯母局贫茸裱?。”臺州市人大常委會主任元茂榮鼓勵大家多提意見、提好意見。

2017年5月25日，條例草案正式提交臺州市人大常委會會議審議。其間，與會常委會組成人員、列席人大代表各抒己見，大到立法總則，小至一字一句，大家不斷交換意見，最終形成六方面14條修改意見。

為進一步修改完善條例草案，2017年7月5日至6日，臺州市人大常委會副主任李志堅再次帶領(lǐng)法委、法工委、市文廣新局、市政府法制辦有關(guān)人員赴臨海開展立法調(diào)研。

“立法易，立高質(zhì)量的法難?！?月28日，條例草案修改稿再次提交臺州市人大常委會會議進行二審，常委會組成人員、人大代表以更加“挑剔”的眼光審視該條例。

關(guān)于“設(shè)立臺州府城墻保護日”這一條，大家意見不是十分統(tǒng)一。一些委員、代表認為當前各種“日”過多，沒有必要設(shè)立這個保護日，建議刪去。多數(shù)委員、代表則認為應該設(shè)立，結(jié)合臺州實際，這個保護日有其特殊意義，也有利于臺州府城墻的宣傳保護。最后，法制委員會綜合考慮各方意見后建議將5月10日設(shè)立為“臺州府城墻保護日”。

“第二十條中規(guī)定‘每年清理危害城墻安全的植物不少于1次，為何不少于1次，理由是什么？建議修改為‘及時清理危害城墻安全的植物?！弊詈?，該條款又修改為“每年及時清理危害城墻安全的植物”。

審議過程中，法制委員會還牢牢把握與上位法、其他相關(guān)規(guī)定“不抵觸”的原則，對重點條款的合法性、合規(guī)性進行重點審查。例如，針對條例草案第十五條“在城墻上舉辦大型活動的，活動舉辦者應當向臨海文物行政部門提出申請，辦理相關(guān)審批手續(xù)”，常委會組成人員審議認為，該條款增加了行政許可前置條件，與當前“最多跑一次”改革精神不符，建議修改為“利用城墻……，應當征求臨海市文物行政部門的意見”。

“‘三個精是確保條例條文質(zhì)量的重要指導思想，即框架結(jié)構(gòu)精干化、查找問題精準化、條文設(shè)計精細化，以解決具體實際問題為落腳點，避免‘大而全、‘小而全問題。”在問及如何確保條文質(zhì)量時，臺州市人大常委會法工委主任於艷華如是說。

凡事辯則明，不辯則晦。經(jīng)過一審、二審，條例草案數(shù)易其稿，吸收來自方方面面的意見，揚長避短，日臻完善。修改后的《臺州府城墻保護條例》，內(nèi)容更加成熟、條理更加清晰、用詞更加精準、地方特色更加明顯，最終經(jīng)臺州市第五屆人大常委會第五次會議表決通過。

法治之光，照亮千年古城墻

條例的出臺，結(jié)束了臺州府城墻保護無法可依的歷史，為千年古城墻筑起“法治之墻”。這也是臺州文物保護方面的“首法”，意義深遠。

臺州府古城墻，作為全國重點文物保護單位，承載著厚重的歷史文化底蘊，是進行愛國主義、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化宣傳教育的生動教科書?！?月10日是戚繼光抗倭‘九戰(zhàn)九捷中‘花街大捷的日子，將這一天定為‘臺州府城墻保護日，有其特殊的意義?！迸_州市人大常委會秘書長董服標表示，這個“保護日”體現(xiàn)了地方特色，更有利于進行宣傳教育。

該條例明確指出，“臺州市人民政府和臨海市人民政府負責城墻保護工作……城墻保護經(jīng)費列入財政預算?！边@意味著，城墻保護工作不僅僅是當?shù)卣患抑?，需逐步?gòu)建起由兩級政府主導、歸口部門負責、相關(guān)部門配合、公眾廣泛參與的責任體系，形成層層負責、環(huán)環(huán)相扣的管理機制，使城墻保護工作逐步走向規(guī)范化、系統(tǒng)化。

“從保護規(guī)劃到城墻修繕、利用、日常管理等，條例均作出明確規(guī)定?！膘镀G華介紹說，該條例還明確了破壞城墻行為應承擔的法律責任，為相關(guān)部門開展執(zhí)法提供了依據(jù)，讓臺州府城墻有了一把法律“保護傘”。

事實上，該條例的出臺，不僅有利于古城墻保護，也為2020年進行聯(lián)合“申遺”創(chuàng)造了條件，為臺州文化走出國門，走向世界，架起了一座橋梁。