張居正改革：理性官僚制的一次嘗試

朱佰文

摘要：學界關于張居正其人及其改革的研究論述已經(jīng)頗多，且涵蓋了政治學、歷史學、社會學等諸多學科，但迄今為止，從行政學視角來研究張居正改革的成果仍十分罕見。本文即致力于從公共行政學的視角來研究張居正改革，深入探析張居正改革所具有的行政改革屬性，并視其為理性官僚制的一次嘗試，從而為研究張居正改革提供一個新的視角。

關鍵詞：張居正改革；行政學；理性官僚制；嘗試

遍翻諸史，古今中外都存在著這樣一種特殊的人，那就是“改革者”，他們直面刀槍，無所畏懼，行走在一條光輝卻又孤獨的道路上，然而無論成功還是失敗，他們都必定會在漫漫歷史中留下濃墨重彩的一筆。作為其中一員，張居正當然也在歷史上留下了輝煌而又傳奇的一頁，但相比絕大多數(shù)改革者而言，他又是不同的，因為他之改革是超越了其自身所處時代的。

16世紀的歐洲還處在宗教改革所造成的動蕩之中，但此時的張居正卻已經(jīng)主導了一次“現(xiàn)代化”的改革，甚至可以說是“理性官僚制”的一次嘗試。無論是整頓吏治以振朝綱還是開源節(jié)流以富國民，他的那些改革措施都具有十分濃厚的理性化色彩，重視規(guī)章紀律，強調(diào)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，規(guī)范人才錄用，建立起了一套十分高效的行政體系。具體而言，可以從整頓吏治和開源節(jié)流這兩個方面來探析其改革措施當中所具有的理性化色彩。

一、行“考成法”以整頓吏治

張居正曾言：“治理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在核吏治?！痹谝粋€具有漫長的“強政府、弱社會”傳統(tǒng)的國家里，政府的好壞決定了整個社會治理的好壞，而政府的好壞系于制度和人事兩部分，其中又以人事為其關鍵內(nèi)核。為此，張居正針對嘉靖、隆慶兩朝的官場積弊創(chuàng)立了“考成法”，并予以大力推行。

萬歷元年（1573），張居正在《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》里面對考成法進行了系統(tǒng)的闡述，其核心即在于通過加強監(jiān)管考核來提高行政效率，并且建立了部院考察撫按——六科考察部院——內(nèi)閣考察六科的行政監(jiān)督考核體系。在這一體系之下，任何官員的公務活動都有記錄可評、政績可考、優(yōu)劣可核，做到了人有專任、案有專責、事有時效，每一人每一事都有明確的文冊備案。從理性化來看，這一考成法體系強調(diào)分工稽查，內(nèi)閣、六科、部院都有各自對應的稽查對象，一方面既明確了分工，防止權責交叉和推諉扯皮，另一方面也提高了效率，六科的稽查范圍縮小，只需要集中精力稽查自己距離最近也最了解的部院，避免了在稽查撫按時候因為信息不對稱等原因而造成的失誤和勞而無功。

在文冊備案方面，“凡六部、都察院遇各章奏或題奉明旨……置立文簿存照，仍另造文冊二本，一送該科注銷，一送內(nèi)閣稽考”的規(guī)定也具有一定的非人格化色彩，部院、六科和內(nèi)閣在稽考大臣的時候都是按照行事之初所作文冊，只認文冊不認人，任何人想要找關系、走門路都是行不通的，限定時效的事情辦不成就是辦不成，沒有其他道理可講。此外，作為一名改革推行者，張居正必須握有強大的權力才能把自己的改革方案貫徹下去，否則一切改革都是空談，但張居正也沒有像其他一些改革者一樣寄希望于皇帝或者其他人身上，而是致力于通過建立明確的制度來集中權力，把稽查百官的權力掌握在了自己手中，成為了事實宰相，并給予自己以強大的法理性權威，增強了改革的合法性。因此，從張居正集中權力的手段上來看，這也是具有一定的非人格化色彩的，雖然他的權力仍然是皇帝所賦予的，但在有制度做支撐的情況下，即便是皇帝也不敢輕易否定他的權力，不然對張居正的反攻倒算也不會在其去世后才進行。就這樣，張居正通過考成法建立了一個層級分明的、文牘主義的、分工明確的行政管理體系。

當然，考成法并不是一項孤立的改革措施，張居正還為此做了其他許多工作，其中最重要的就是修訂和補充吏治方面的相關律令，為考成法提供了強大的法律支持。雖然明朝是一個君主專制的社會，君主既可一言興邦，也可一語敗國，但法律規(guī)章仍然具有十分強大的效力，既可以約束一些權力，也可以保護一些權力，不然海瑞也不會動不動就把《大明律》拿出來說事了，嘉靖也不會忍著一肚子氣而沒有殺他。作為歷經(jīng)三朝的一名卓越政治家，張居正自然對此了然于胸，所以才會秉持著“法者天下之度量，而人主之準繩也”的信念修訂了一系列的律法，其中最重要的就是《萬歷問刑條例》，對以考成法為核心的吏治整頓進行了嚴格規(guī)定，同時也提供了明確的法律規(guī)范，極大的削弱了人情世故在行政管理和官吏稽考當中的作用。

二、多方并舉以開源節(jié)流

自洪武以迄萬歷初年，明朝國祚延續(xù)已過兩百年，宗室規(guī)模越來越龐大，官僚腐敗也越來越嚴重，特別是經(jīng)過嘉靖的求仙問道和嚴黨的荼毒之后，明朝的財政體系已經(jīng)瀕臨崩潰，根本無法再支持這樣一個龐大帝國的運轉。針對這種國匱民窮的局面，張居正在借考成法整頓吏治的基礎上推行了一系列的改革措施來開源節(jié)流，建立了一個具有一定程度的現(xiàn)代化色彩的財政管理體系。

開源方面，以清理逋賦、清丈土地和“一條鞭法”為主。首先，以考成法為基礎督促地方官吏催征逋賦，特別是豪強地主拖欠、隱報的那些逋賦，并為此建立了一套獎懲規(guī)范，完成任務好的、稱職的會給以相應的獎勵，反之則給予相應的處罰，建立了一個獎懲明晰的督責體系，為清理逋賦的工作創(chuàng)造了一個比較公正、客觀的制度環(huán)境，給地方官提供了可預期性。其次，張居正主導一場遍及全國范圍的轟轟烈烈的清丈運動，即“丈量全國土地、清查漏稅田產(chǎn)”，但這其實不能算作一場運動，因為這是一次有著明確的政府文件作為支撐的行政行為，所有參與清丈工作的官員和部門都必須嚴格依照《會計錄》和《清丈條例》來展開工作，否則就是像考成法所規(guī)定的那樣給予相應懲處，在這樣嚴明紀律的約束下，即便是張居正的恩師徐階也沒能幸免，其親族的漏稅田產(chǎn)被一一查清。在極為強調(diào)尊師重道這一理念的當時，張居正這樣鐵面無私、嚴格照章辦事的做法更是體現(xiàn)出了其改革措施以及他所致力于建設的那一套行政管理體系的非人格化色彩。最后，顧名思義，“一條鞭法”本身就展現(xiàn)出一種強烈的理l生化色彩，因為它表現(xiàn)出了對統(tǒng)一、規(guī)范、標準等理念的追求。從其內(nèi)容來看，這一稅制改革主要包括總括一州縣之賦役、量地計丁、一概征銀、官為僉募四個內(nèi)容，簡而言之就是統(tǒng)一征稅的種目、方式、手段和主體，避免因為缺乏規(guī)范而造成的胡征亂收等各種不法行為，保護人民群眾的利益?？偠灾?，從開源這一方面的改革措施來看，其核心內(nèi)涵就是建立一個規(guī)范明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的財稅管理體系。

節(jié)流方面，張居正主要針對冗官、學校、驛遞、軍隊和皇室?guī)讉€方面，其中因為君主專制體制的局限性，在削減皇室開支方面主要是以勸諫的方式進行的，并沒有建立相應的規(guī)范或者制度，這是大勢使然。針對冗官，首先是對政府各機構部門的職能進行了科學界定，把重合的職能部門進行合并，從而裁汰了許多冗員；針對學校，主要是加強了對生員的考試考核，一方面嚴格準入，明確限制童生的入學資格，另一方面則嚴格管理，對考試不合格的生員加以淘汰，從而減輕了政府的教育負擔；針對驛遞，其核心就是對驛遞服務的享用資格進行了嚴格限制，規(guī)定只有奉公差的官員能夠使用驛遞，其他任何人都不能享用，否則予以嚴懲；針對軍隊，節(jié)流的唯一途徑就是減少戰(zhàn)爭，張居正為此做出了一系列的努力，其最要緊者即在于建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、守望相助的軍事防御體系，增強了對北方的軍事威懾。由此可見，節(jié)流方面的改革措施致力于建立一個精簡高效的官僚體系，其中有文有武，有在任官也有儲備官，分門別類，針對不同的部門機構和官員類別建立了相應規(guī)范，具有比較濃厚的分工色彩。

三、理性官僚制的一次嘗試

在韋伯看來，理性官僚制應該是專業(yè)分工明確、上下層級分明、人才考錄規(guī)范、嚴格照章辦事、以法理權威為運行基礎的這樣一套體制，其核心價值就是高效、可預期、可計算、穩(wěn)定性。以這樣的內(nèi)涵來看，張居正改革或許不能具備全部的特性，但至少已經(jīng)具有了一大部分特性，而且其程度并不低，比如考成法所建立的稽查體系就具有內(nèi)閣——六科——部院這樣一個上下分明的層級，而且各層級之間的縱向分工也十分明確，官員考核也完全按照備案的文冊進行，因此這一套體系不僅提高了稽查工作的效率，而且給追求政績的官員提供了一個可預期的未來，整個官僚體系也必將因此而獲得一種依靠制度所產(chǎn)生的穩(wěn)定性。

但是，張居正改革所建立起的這一套官僚行政體系并非真正的理性官僚制，因為其關鍵內(nèi)核是作為傳統(tǒng)型權威的皇權，而非現(xiàn)代社會所普遍強調(diào)的法理型權威，一旦皇權與其發(fā)生矛盾，這一套體系就必然會土崩瓦解，所有的制度、規(guī)范、章程都將被強大的政治權力所摧毀，更何況此時根本就無所謂政治和行政的兩分，任何的行政事務都隨時可以上升到政治的層面。因此，張居正去世之后，忍耐已久的萬歷發(fā)動了皇權的反攻。因此，張居正改革終究只是一次超前的嘗試，最終沒能建立起一套真正的理性官僚制。但是，不可否認的是，這次嘗試對當時的人民群眾而言是有巨大意義的，即便對后來，其中的一些做法也仍然沿襲下來并產(chǎn)生了一定程度的影響，有的甚至至今猶有巨大價值。