以農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革

余華敏

農(nóng)村土地確權(quán)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都是中央的重要農(nóng)村政策，農(nóng)村土地確權(quán)要求在2018年全面完成，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革求在2021年底前基本完成。集體所有的土地是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作必涉及的重要的資源性資產(chǎn)，農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提性、基礎(chǔ)性工作，所以做好農(nóng)村土地確權(quán)工作對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，具有十分重要的意義。

1 農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革

1.1 通過農(nóng)村土地確權(quán)明確土地所有權(quán)

《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，但是，在實際生活中不難發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)村土地的法人地位依然沒有得以落實，這一問題導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)工作的難度被進一步增強，其民事權(quán)利難以得到有效保障，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重的困擾。因此，必須加強農(nóng)村土地確權(quán)工作，充分體現(xiàn)和保證集體所有權(quán)。

1.2 通過農(nóng)村土地確權(quán)保護土地所有權(quán)

農(nóng)村土地集體所有權(quán)主要包含以下幾項：其一，發(fā)包權(quán)；其二，調(diào)整權(quán)，在承包過程一旦出現(xiàn)重大自然災(zāi)害時，村集體有權(quán)利對承包合同及形式進行調(diào)整；其三，收回權(quán)，當(dāng)承包土地方存在農(nóng)轉(zhuǎn)非現(xiàn)象時，村集體有權(quán)利將發(fā)包的土地予以收回，同時，連續(xù)超過2年棄耕的土地，村集體有權(quán)利收回；其四，管理權(quán)，如承包方存在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)象，村集體可以在法律政策基礎(chǔ)上加以管理，承包方在流轉(zhuǎn)前需告知并獲得發(fā)包方同意，如存在轉(zhuǎn)包、出租等事項，需向發(fā)包方報備；其五，保護權(quán)，如承包方存在損害土地及其他農(nóng)業(yè)資源現(xiàn)象時，發(fā)包方有責(zé)任保護土地及資源，并可酌情要求承包方予以賠償；其六，收益權(quán)，如土地存在轉(zhuǎn)讓、征收等現(xiàn)象，其收益權(quán)歸集體所有。通過土地確權(quán)對農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的確認，保障農(nóng)民經(jīng)濟利益不受到侵害，使農(nóng)村集體經(jīng)濟更為繁榮發(fā)展。

1.3 通過農(nóng)村土地確權(quán)保護農(nóng)民合法權(quán)益

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，農(nóng)戶作為集體中的成員，土地集體產(chǎn)權(quán)由農(nóng)戶共同持有，農(nóng)戶按照所持比例共同分配資產(chǎn)。進行農(nóng)村土地確權(quán)是保障農(nóng)戶利益的重要方式，不僅對集體權(quán)利有所保護，對農(nóng)戶相關(guān)權(quán)利同樣進行保護。農(nóng)村土地確權(quán)與全體農(nóng)民息息相關(guān)，因此，在進行土地確權(quán)時，不僅需要針對土地情況進行綜合性分析和研究，同時還應(yīng)在此基礎(chǔ)之上明確農(nóng)村集體各項資產(chǎn)的權(quán)屬情況，并將資產(chǎn)確權(quán)核實基礎(chǔ)之上進行折股量化處理，從而確保集體資產(chǎn)始終在農(nóng)民手中。通過農(nóng)村土地確權(quán)，不僅能夠保障集體經(jīng)濟的權(quán)屬，還能維護農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其針對當(dāng)前常見的農(nóng)村土地所屬權(quán)限混亂的問題，采用農(nóng)村土地確權(quán)能進一步保證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果。另外，就當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營情況加以研究，不難發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)村承包經(jīng)營狀況存在明顯問題，頻繁變動承包經(jīng)營權(quán)屬，造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營不穩(wěn)定，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，極大削弱了農(nóng)村集體土地分配權(quán)利。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)化措施

2.1 加快集體產(chǎn)權(quán)制度立法進程

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)立法應(yīng)以三級管理模式（即組-村-鄉(xiāng)模式）為基礎(chǔ)，通過層層管理方式明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的組織內(nèi)涵，并根據(jù)農(nóng)村實際情況落實集體資產(chǎn)所有權(quán)法人地位，從而為未來農(nóng)村集體資產(chǎn)管理提供法律支持。同時，在進行農(nóng)村土地確權(quán)時，還應(yīng)將土地所有權(quán)落實到相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并將其法律地位與權(quán)利予以明確，避免在未來土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)權(quán)利不明問題。農(nóng)村土地確權(quán)必須經(jīng)由集體成員會議進行討論，通過集體商定的模式進行商討決定，并鼓勵農(nóng)村進行村集體進行股份制改革，積極采用農(nóng)民合作社及合作生產(chǎn)小組等形式擴大生產(chǎn)規(guī)模，以期提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革效果。

2.2 完善集體土地所有權(quán)處置

集體土地所有權(quán)作為農(nóng)戶公共利益之一，其所有權(quán)處置除了征收形式之外，其他人沒有任何權(quán)利剝奪農(nóng)村集體土地所有權(quán)，這是我國生產(chǎn)資料公有制的首要保障和條件，因此，應(yīng)通過土地確權(quán)行為來進一步深化這一主旨。在征收農(nóng)村集體土地時，必須對所征收土地的農(nóng)民進行經(jīng)濟上的補償，而歸屬集體所有的土地補償費，任何經(jīng)濟組織及集體組織均不得對其進行隨意分配，必須由全體農(nóng)民共同協(xié)商分配方式，堅持公開、公平、公正的原則，這是對保障農(nóng)民土地所有權(quán)處置權(quán)利的充分保障。

2.3 詳細劃分集體土地用益物權(quán)

農(nóng)村集體土地益用物權(quán)分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及宅基地使用權(quán)，上述不同類型用途土地所得均為農(nóng)村集體組織所有，而其使用權(quán)需要明確至農(nóng)民，農(nóng)民土地承包經(jīng)營需通過組織內(nèi)部進行發(fā)包、承包及管理，并不作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的不動產(chǎn)登記之內(nèi)；當(dāng)前部分農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)屬較為混亂，在一定程度上加大了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)用地管理的難度，因此，在進行農(nóng)村土地確權(quán)時，必須明確劃分農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)屬，從而保護農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)利。同時，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)也必須堅持在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)之上進行依法取得，法律中農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的保護及權(quán)利具有一致性，因此，可參考國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式；在農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面，對于現(xiàn)在一戶多宅現(xiàn)象加以全面整改，以一戶一宅為原則。

農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的首要保障，對于促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的全面改革具有重要意義。因此，應(yīng)從行政執(zhí)行、立法、政策等多個層面加快做好農(nóng)村土地確權(quán)，使農(nóng)村土地資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格，從而保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革順利進行，激發(fā)農(nóng)村資源發(fā)展活力，壯大集體經(jīng)濟實力。