PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所問題研究

何秋潔,劉 宇

(西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 四川 成都 610039)

民政部《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：截至2016年底，我國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)量突破2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口數(shù)量達(dá)1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%。在人口老齡化不斷加劇和家庭養(yǎng)老模式日趨弱化的背景下，龐大的老年人口催生了大量的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，據(jù)估算我國(guó)老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料的潛在市場(chǎng)規(guī)模將超過4 500億元。但目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，農(nóng)村的基本養(yǎng)老供給服務(wù)以及基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)尤其滯后，無法滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。為了改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)，我國(guó)先后出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，并要求各級(jí)政府將用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜，幫助農(nóng)村養(yǎng)老供給組織的發(fā)展。農(nóng)村社工事務(wù)所作為一種新型的農(nóng)村養(yǎng)老供給方式，是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方式的新探索，其是將PPP模式應(yīng)用到社會(huì)養(yǎng)老行業(yè)的新產(chǎn)物，對(duì)于改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀、健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

近年來，PPP(Public-Private-Partnership)模式作為一種工具在政府授權(quán)民營(yíng)部門代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、橋梁、電廠、水廠等)[1-3]或其他公共服務(wù)設(shè)施(如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄等)[4-5]方面取得了大量的研究成果。蓋國(guó)鳳等將PPP模式應(yīng)用到保障性住房行業(yè)[6]，唐祥來等將PPP模式引入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7]。隨著對(duì)PPP模式研究的不斷深入，學(xué)者們開始探索PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的應(yīng)用。郝濤等對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有效供給進(jìn)行了研究，提出通過完善社會(huì)養(yǎng)老扶持與監(jiān)管體系、創(chuàng)新PPP融資模式等實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的增加[8]。郜凱英對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探索PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老中的優(yōu)勢(shì)[9]。王巍以上海市為例，研究了公辦民助方式下，PPP模式與社區(qū)居家養(yǎng)老的對(duì)接[10]。姚兆余通過對(duì)江蘇的調(diào)研，提出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的四種模式：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、集中居住、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老[11]。王俊文等基于對(duì)江西贛州的調(diào)研，提出養(yǎng)老服務(wù)的需求主要集中在生活護(hù)理、家政服務(wù)、精神文化三方面[12]。彭炎輝提出代際雙重綁定時(shí)間銀行的概念，并將其應(yīng)用于互助養(yǎng)老，探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式[13]。唐梅芝等將城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式推廣到農(nóng)村，提出“自助+互助+第三方”的模式[14]。青連斌提出建設(shè)一條既區(qū)別城市又與城市相連的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)之路，以補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的短板，并鼓勵(lì)民間資本、愛心人士和社會(huì)組織在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)小型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)[15]。學(xué)者們對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)日益重視，提出將PPP模式引入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，但對(duì)如何利用PPP模式為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)并沒有明確說明。而農(nóng)村社工事務(wù)所是目前利用PPP模式為農(nóng)村提供養(yǎng)老服務(wù)的較為合適的一種方式。

農(nóng)村社工事務(wù)所是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性農(nóng)村社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，其是利用PPP模式來展開經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。農(nóng)村社工事務(wù)所以農(nóng)村為根基，整合社會(huì)志愿組織資源以及高校專業(yè)師資力量，以項(xiàng)目運(yùn)作的方式，承接政府、機(jī)構(gòu)、單位委托的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，整合社會(huì)愛心企業(yè)的公益資助，將有限的資源用到最有需要的農(nóng)村社會(huì)工作領(lǐng)域。

二、PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所可行性分析

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

隨著社會(huì)發(fā)展，我國(guó)60歲以上的老年人口不斷增加，從2009年的1.6億人增長(zhǎng)到2016年的2.3億人僅用了7年時(shí)間，占比增加了4.2%(表1)。老齡化的加快使養(yǎng)老需求不斷增加，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老需求更加強(qiáng)烈，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題凸顯：第一，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)水平較低，農(nóng)村整體養(yǎng)老保障水平不高，缺少專業(yè)養(yǎng)老護(hù)工；第二，農(nóng)村空巢老人問題嚴(yán)重，老年人的精神慰藉水平較低，老人的孤獨(dú)感促使一部分老人抑郁、寡言，缺乏溝通能力；第三，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不健全，管理較差，私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只對(duì)享受低保的老人開放，對(duì)于喪失行動(dòng)能力的老人照顧較差。

表1 2009—2016年我國(guó)60歲以上老齡人口數(shù)及占比

由于需求的不斷增加，養(yǎng)老問題不斷突出，各級(jí)政府不斷探索多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。第一，保持政府的核心供給地位，由政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為多元化養(yǎng)老服務(wù)體系提供方向指引、政策基礎(chǔ)。政府提供基本農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，托底最低養(yǎng)老保障，通過低保救助、最低養(yǎng)老金、社會(huì)救助等方式向農(nóng)村老年人提供服務(wù)。第二，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老。雖然當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的家庭養(yǎng)老存在很大問題，但是家庭養(yǎng)老對(duì)老年人的精神安慰力量是其他方式不能比擬的。第三，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與。政府通過土地、資金、稅收等政策支持鼓勵(lì)社會(huì)組織開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)貢獻(xiàn)力量。第四，引入市場(chǎng)要素。通過民辦公助、公辦民營(yíng)、政府購(gòu)買等方式，由私人組織提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

(二)PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所的優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村社工事務(wù)所是擁有專業(yè)化團(tuán)隊(duì)的民辦公助的非營(yíng)利性非企業(yè)單位，事務(wù)所的建立能有效改善農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題。首先，農(nóng)村社工事務(wù)所擁有專業(yè)的護(hù)工團(tuán)隊(duì)，能對(duì)農(nóng)村喪失勞動(dòng)能力的老人進(jìn)行科學(xué)、專業(yè)的護(hù)理，能夠在一定程度上改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件差的問題。其次，農(nóng)村社工事務(wù)所擁有專業(yè)的調(diào)研人員，能夠及時(shí)有效地把握老年人的實(shí)際需求，提供合理化、專業(yè)化、特殊化的服務(wù)，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量。最后，農(nóng)村社工事務(wù)所的建立可以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣绻に降奶岣?，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村社工事務(wù)所通過發(fā)放工資、提供培訓(xùn)服務(wù)等方式，吸引部分外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，可進(jìn)一步改善家庭養(yǎng)老現(xiàn)狀，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，健全養(yǎng)老服務(wù)體系。

三、PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所方略

(一)路徑創(chuàng)新

1.規(guī)范PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所的流程。社工事務(wù)所是民辦非企業(yè)單位，其建立需民政部門審批，還需要滿足一系列的條件。借鑒城市社工事務(wù)所的建立標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村社工事務(wù)所建立的要求，從而制定較為完善的農(nóng)村社工事務(wù)所建立流程。第一，降低農(nóng)村社工事務(wù)所的注冊(cè)資金要求。根據(jù)級(jí)別不同，城市民辦非企業(yè)單位的注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)一般為3萬(wàn)元以上或30萬(wàn)元以上，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社工事務(wù)所，可根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展程度，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的最低標(biāo)準(zhǔn)。第二，放寬農(nóng)村社工事務(wù)所發(fā)起人資格。城市社工事務(wù)所根據(jù)級(jí)別不同，發(fā)起人至少需有2人或10人具有助理社工師或社工師資格。農(nóng)村地區(qū)由于專門從事社工行業(yè)的人員較少，專業(yè)社工較為欠缺。因此，一方面可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，降低社工師數(shù)量要求，如1名社工師即可；另一方面也可以不改變標(biāo)準(zhǔn)但由政府提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，為申報(bào)者提供專業(yè)的社工輔導(dǎo)，幫助申報(bào)者取得申報(bào)條件。第三，農(nóng)村土地資源較為充足，因此在注冊(cè)場(chǎng)地方面可以對(duì)農(nóng)村社工事務(wù)所提出更多要求。

2.建設(shè)專業(yè)型農(nóng)村社工團(tuán)隊(duì)。農(nóng)村社工事務(wù)所提供專業(yè)的服務(wù)，對(duì)于專業(yè)人才的需求很大，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老社工大多是農(nóng)村婦女，缺乏專業(yè)社工知識(shí)，所以專業(yè)社工團(tuán)隊(duì)的建設(shè)就顯得尤為重要。一是要做好醫(yī)療人才儲(chǔ)備工作。加強(qiáng)對(duì)醫(yī)學(xué)院學(xué)生養(yǎng)老護(hù)理能力的培養(yǎng)，引導(dǎo)其參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，對(duì)于有意愿加入農(nóng)村社工事務(wù)所的畢業(yè)生，優(yōu)先提供就業(yè)崗位及職業(yè)培訓(xùn)，吸引更多的醫(yī)療人才加入農(nóng)村社工大家庭。二是做好調(diào)研人才儲(chǔ)備工作。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中，普遍存在對(duì)服務(wù)對(duì)象的有效需求認(rèn)識(shí)不到位的問題。而對(duì)于農(nóng)村地區(qū)老人的需求進(jìn)行調(diào)研，需要專業(yè)的調(diào)研人才。因此，要吸引更多專業(yè)調(diào)研人才加入農(nóng)村社工隊(duì)伍。

3.發(fā)揮金融的催化劑作用。農(nóng)村社工事務(wù)所的建立需要資金的支持，一方面可通過基金組織、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位等籌劃，另一方面要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用。第一，銀行要降低對(duì)農(nóng)村社工事務(wù)所的信貸要求，可適當(dāng)降低信貸利率來支持農(nóng)村社工事務(wù)的發(fā)展，還可增加信貸范圍，針對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行有針對(duì)性的幫助。第二，銀行與證券、保險(xiǎn)、基金等行業(yè)有機(jī)結(jié)合，針對(duì)農(nóng)村社工事務(wù)所推出有針對(duì)性的金融產(chǎn)品，增加其資產(chǎn)的證券化，擴(kuò)大農(nóng)村社工事務(wù)所的融資渠道。第三，采用“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所。農(nóng)村社工事務(wù)所的建設(shè)要充分借力互聯(lián)網(wǎng)，可以采用眾籌的方式，或是以P2G平臺(tái)為依托，通過專業(yè)的融資平臺(tái)，為農(nóng)村社工事務(wù)所的建立發(fā)展助資增利，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

(二)機(jī)制創(chuàng)新

1.建立農(nóng)村社工事務(wù)所的監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村社工事務(wù)所作為民辦非企業(yè)單位，主要由私人組織進(jìn)行項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、資金配置、活動(dòng)舉辦、養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)等。在這一過程中，誰(shuí)來監(jiān)管、如何監(jiān)管需要政府、企業(yè)和個(gè)人共同決定。第一，政府要成立專門的監(jiān)督辦公室，定期對(duì)事務(wù)所的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)其賬目要進(jìn)行核實(shí)。政府對(duì)購(gòu)買的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，要做到時(shí)時(shí)跟進(jìn)，心中有數(shù)，可委派專業(yè)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。第二，企業(yè)作為投資者有權(quán)對(duì)投資的方向、內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。第三，農(nóng)村社工事務(wù)所是為農(nóng)村老人提供專業(yè)化服務(wù)的，農(nóng)村老人作為被服務(wù)的對(duì)象有權(quán)利也有義務(wù)對(duì)服務(wù)的水平進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

2.打造適合PPP模式的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。農(nóng)村社工事務(wù)所是非營(yíng)利性的民辦組織，由私人部門運(yùn)營(yíng)，其必然會(huì)追求一定的利益。而要有利潤(rùn)來源，就需要有適合運(yùn)營(yíng)的環(huán)境。第一，承接政府購(gòu)買的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，是農(nóng)村社工事務(wù)所重要的資金來源。政府在對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，可以借助事務(wù)所對(duì)農(nóng)村地區(qū)的了解，有針對(duì)性地為農(nóng)村地區(qū)的老人提供有效服務(wù)，以提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展。第二，為一切有服務(wù)需求的個(gè)人、家庭和農(nóng)村居委會(huì)提供專業(yè)的社工服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，居家養(yǎng)老模式普遍，空巢老人現(xiàn)象也廣泛存在，為他們送去溫暖、提供專業(yè)化服務(wù)，既可促進(jìn)養(yǎng)老供給方式的多元化，又能增加事務(wù)所的利潤(rùn)。

(三)政策創(chuàng)新

1.完善PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所的相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)村社工事務(wù)所是新生事物，是將PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的新舉措，因此，探索其法律法規(guī)建設(shè)是十分必要的。在農(nóng)村社工事務(wù)所的建立、運(yùn)營(yíng)、退出過程中都要建立完善的法律法規(guī)，做到有法可依，規(guī)范管理。第一，要制定法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村社工事務(wù)所建立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，明確其責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)；第二，要結(jié)合PPP模式的特點(diǎn)，制定規(guī)范的運(yùn)營(yíng)方面的法律法規(guī)，對(duì)于農(nóng)村社工事務(wù)所運(yùn)行的內(nèi)容、范圍、模式進(jìn)行明示，對(duì)于違法行為進(jìn)行明確界定；第三，農(nóng)村社工事務(wù)所是民辦公助的社會(huì)組織，市場(chǎng)在其中發(fā)揮著不可忽視的作用，運(yùn)營(yíng)的結(jié)果具有很強(qiáng)的不確定性，因而與清算有關(guān)的法律法規(guī)的制定也是十分必要的。在清算過程中，要對(duì)清算的內(nèi)容進(jìn)行界定，對(duì)清算過程中的責(zé)任主體進(jìn)行明確的規(guī)定，對(duì)于責(zé)任、義務(wù)未履行或履行不當(dāng)?shù)刃袨樘岢雒鞔_合理的處理建議。

2.形成PPP模式建立農(nóng)村社工事務(wù)所的政策導(dǎo)向。農(nóng)村社工事務(wù)所是PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的應(yīng)用，符合國(guó)家引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)服務(wù)行業(yè)的宗旨，滿足財(cái)政資金向農(nóng)村地區(qū)傾斜的要求，是提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、改善養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、健全養(yǎng)老服務(wù)體系的科學(xué)探索，政府應(yīng)給予積極的肯定，在政策上給予支持。首先，要明確農(nóng)村社工事務(wù)所的優(yōu)勢(shì)，將其放在農(nóng)村社工服務(wù)組織同等地位，為事務(wù)所的發(fā)展提供政策支持；其次，要成立農(nóng)村社工事務(wù)所籌劃小組，深入基層，深入農(nóng)村，結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境，尋找合適的法人代表；再次，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況，為農(nóng)村社工事務(wù)所發(fā)展提供資金支持和專業(yè)化的技術(shù)指導(dǎo)，組織建設(shè)者參加培訓(xùn)，提高建設(shè)者的建設(shè)能力；最后，除了政策、資金、技術(shù)方面的支持外，農(nóng)村社工事務(wù)所的發(fā)展仍面臨較多的困難，要為其切實(shí)地解決困難，促進(jìn)農(nóng)村社工事務(wù)的長(zhǎng)足發(fā)展。

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