論公安派出所糾紛調(diào)解工作的完善*

□陳 波，婁正南

（1.華東政法大學(xué)，上海 200042）

（2.中國人民武裝警察部隊警官學(xué)院，成都 610213）

在日常生活中，社會主體之間不可避免地會產(chǎn)生糾紛。有了糾紛，就需要解決。為了維持社會秩序，簡便而有效的糾紛解決方式就是社會的必需。公安派出所雖然不是法定的糾紛解決機關(guān)，但是實際上承擔(dān)了大量的糾紛解決任務(wù)，起到了化解社會矛盾的作用。

目前，民事糾紛解決機制可以分為：和解、調(diào)解、訴訟和仲裁。調(diào)解是指糾紛雙方在第三人的主持下，自愿達成糾紛解決方案的過程。相對而言，調(diào)解這一糾紛解決機制比較復(fù)雜，既有司法性的調(diào)解，也有行政性的調(diào)解，還有“老娘舅”式的民間調(diào)解，在各個細(xì)分的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)還存在行業(yè)內(nèi)的調(diào)解，如醫(yī)療糾紛調(diào)解是由專業(yè)的委員會負(fù)責(zé)的。

在實踐中，公安派出所承擔(dān)了大量的糾紛解決工作。在多年來的“有困難，找警察”的理念灌輸下，當(dāng)人們遇到難以化解的糾紛時，會自然而然地選擇報警，警察往往是第一時間趕到糾紛現(xiàn)場的。以吉林省為例，“2015年1月至12月，吉林省公安派出所排查糾紛2.4萬余起，化解矛盾糾紛2.3萬余起，移交相關(guān)部門和單位千余起”。[1]根據(jù)2015年吉林省高級人民法院的工作報告顯示，2015年吉林省各級人民法院受理民商事案件168965件。[2]也就是說，公安機關(guān)通過糾紛解決避免了大量的糾紛進入司法程序，抑或避免了社會矛盾惡化。然而，由于公安機關(guān)糾紛解決機制的不健全，也存在種種問題和困境，需要進行梳理和探討。

一、法律法規(guī)規(guī)定的公安派出所糾紛解決范圍

由于公安派出所是公安機關(guān)派出機構(gòu)，法律中關(guān)于公安機關(guān)糾紛解決的規(guī)定自然也就適用于公安派出所。筆者對相關(guān)法律法規(guī)進行了梳理，發(fā)現(xiàn)公安派出所的糾紛解決有以下三個方面。

（一）民事糾紛中人民警察的糾紛解決幫助義務(wù)。我國的《人民警察法》并未直接規(guī)定糾紛解決是人民警察的職責(zé)。但是，該法第二十一條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處?！睆脑摋l法律來看，人民警察有義務(wù)解決糾紛，但是，人民警察的糾紛解決義務(wù)僅限于提供幫助。這種糾紛解決的義務(wù)與其他專門解決糾紛的公權(quán)力行使機關(guān)的相關(guān)職責(zé)義務(wù)有所不同。以人民法院為例，《民事訴訟法》等法律規(guī)定了法院的受案范圍，只要是符合規(guī)定的案件，人民法院不得拒絕裁判，法院作出的裁判對于糾紛有既判力，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行。但是，公安機關(guān)在民事糾紛中并沒有法定的強制力。總體而言，公安派出所在民事糾紛解決中的地位、程序、規(guī)則等都十分模糊。

（二）行政執(zhí)法中的調(diào)解前置程序。實際上，公安機關(guān)的糾紛解決幫助義務(wù)在行政執(zhí)法中有所延伸、有所體現(xiàn)，往往成為公安機關(guān)處理治安糾紛的前置程序?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》專章規(guī)定了治安調(diào)解。第一百五十三條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；（三）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。對情?jié)輕微、事實清楚、因果關(guān)系明確，不涉及醫(yī)療費用、物品損失或者雙方當(dāng)事人對醫(yī)療費用和物品損失的賠付無爭議，符合治安調(diào)解條件，雙方當(dāng)事人同意當(dāng)場調(diào)解并當(dāng)場履行的治安案件，可以當(dāng)場調(diào)解，并制作調(diào)解協(xié)議書?！?/p>

具體而言，在公安行政執(zhí)法中，對于打架斗毆引起的糾紛一般都會先予以調(diào)解?！吨伟补芾硖幜P法》第九條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！狈蓪τ诠矙C關(guān)的調(diào)解結(jié)果并未做強制性要求，公安機關(guān)的調(diào)解實際上是一種幫助，但是也直接決定了后續(xù)是否適用處罰的問題。如果調(diào)解不成功，公安機關(guān)還可以采取進一步的處罰措施。因此，公安機關(guān)在行政執(zhí)法（治安案件）過程中的調(diào)解某種程度上是具有威嚇力的，特別是對違法方而言，如果未達成調(diào)解，其本人就會面臨治安處罰的后果。這種情形更加特殊，與一般的民事案件調(diào)解截然不同。

（三）輕微刑事案件的調(diào)解。實際上，公安機關(guān)不僅可以調(diào)解民事糾紛和治安案件，還可以調(diào)解刑事案件?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十二條規(guī)定：“公安機關(guān)辦理的刑事案件，尚不夠刑事處罰，依法應(yīng)當(dāng)給予公安行政處理的，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，依照本章規(guī)定作出處理決定?！痹谛淌掳讣校刃姓{(diào)解的情況已經(jīng)十分普遍。

隨著刑事和解、恢復(fù)性司法、被害人保護等理念逐步被人們接受，公安機關(guān)在辦案過程中逐步認(rèn)同對輕微刑事案件進行調(diào)解的做法。筆者在S市調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，S市公安機關(guān)對于輕微刑事案件也是采用了調(diào)解前置程序。其中，筆者親自參與調(diào)解的一起案件便是例證：犯罪嫌疑人的故意傷害行為導(dǎo)致被害人輕傷二級。公安機關(guān)在被害人的人體損傷鑒定做出以后，征詢了被害人和犯罪嫌疑人的意見，專門組織了一次調(diào)解。由于被害人和犯罪嫌疑人之間就賠償數(shù)額無法達成一致，雙方陷入僵持狀態(tài)。當(dāng)天沒有達成調(diào)解協(xié)議。

筆者在調(diào)研了解到，公安機關(guān)對于造成輕傷二級的故意傷害行為一般都會先組織調(diào)解。但是，矛盾雙方的需求有所區(qū)別。有的被害人希望獲得更多的經(jīng)濟賠償，有的被害人則要求追究加害方的刑事責(zé)任。公安機關(guān)在調(diào)解過程中可能會給雙方一些壓力，以此達到促成調(diào)解的目的。這也是法律法規(guī)規(guī)定模糊的原因?qū)е碌?。《公安機關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》中對此問題專門做了規(guī)定。第二十九條規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國刑法》第十三條及《中華人民共和國刑事訴訟法》第十五條第一項規(guī)定，對故意傷害他人致輕傷，情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的，以及被害人傷情達不到輕傷的，應(yīng)當(dāng)依法予以治安管理處罰。”但是，法律對于“情節(jié)顯著輕微、危害不大”情形卻規(guī)定的不夠具體，需要由辦案民警判斷。民警更多地會以糾紛雙方是否愿意和解為標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)定。

在有些刑事案件中，公安機關(guān)在偵查階段如果能夠促成調(diào)解，那么行為人也會受到更為輕緩的處罰。其中最為典型的就是交通肇事案件，“與被害方達成和解協(xié)議并取得諒解”是判處緩刑的必備要件。其中，大量的和解協(xié)議是在偵查階段做出的。這也說明，公安機關(guān)對于刑事案件的調(diào)解，能夠影響到刑事案件的定罪量刑。

雖然目前已經(jīng)有法律法規(guī)規(guī)定了公安機關(guān)糾紛解決的范圍，但實際上這些法律法規(guī)規(guī)定仍然十分模糊。這是與公安機關(guān)的法律地位有關(guān)的?！稇椃ā返诎耸艞l規(guī)定了公安機關(guān)接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。同時，《憲法》規(guī)定人民法院是國家的審判機關(guān)。這也說明，公安機關(guān)發(fā)揮糾紛解決作用弱于人民法院。

二、公安派出所的調(diào)解與其他調(diào)解的區(qū)別

目前，公安派出所解決糾紛主要還是調(diào)解。按照調(diào)解的主體來分，我國的調(diào)解主要分為個人調(diào)解、社會團體調(diào)解、行政調(diào)解（如公安機關(guān)調(diào)解）和法院調(diào)解。公安機關(guān)的調(diào)解，與其他調(diào)解有所區(qū)別。主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）個人調(diào)解。個人調(diào)解是指糾紛雙方自行選定具有權(quán)威的第三方充當(dāng)“老娘舅”，對糾紛事項進行裁決。最為典型的就是熟人社會的調(diào)解，因為鄉(xiāng)土社會的成員更加看中社會評價，因此，盡量不能得罪鄉(xiāng)親?！罢怯辛舜迩f生活的長久預(yù)期，雖然村民心里都有一本帳，但在日常交往中都不大會在利益上過于計較。也正因為此，守望相助的村莊生活往往顯得溫情脈脈，充滿了‘人情味’?！盵3]由于農(nóng)村中存在穩(wěn)定的社會關(guān)系，也更加容易找到德高望重的人進行調(diào)解。筆者在調(diào)研Z省H市的城鄉(xiāng)結(jié)合部某派出所時，發(fā)現(xiàn)本地人之間的矛盾更加容易解決，因為本地人都屬于同一熟人社會內(nèi)的成員，很容易找到德高望重的第三人主持調(diào)解。一般而言，熟人社會中的公務(wù)員等都具有較高的社會地位，可以成為民警在解決糾紛過程中求助的對象。

但是，個人調(diào)解的范圍有限，往往限于熟人社會中關(guān)系穩(wěn)定的雙方之間發(fā)生糾紛。伴隨人口流動的增多，“社會生活愈發(fā)達，人和人之間的往來也愈繁重，單靠人情不易維持相互間權(quán)利和義務(wù)的平衡?！盵4]而且個人調(diào)解在很大程度上是給調(diào)解人“面子”，其調(diào)解的過程不規(guī)范，調(diào)解的結(jié)果也不一定符合法律規(guī)定。在實踐中甚至出現(xiàn)過強奸罪的被害人和犯罪嫌疑人在村黨支部書記的主持下進行調(diào)解。

（二）社會團體調(diào)解。社會團體調(diào)解實際上是個人調(diào)解的延伸，往往是由基層治理組織實施的調(diào)解。我國農(nóng)村中有村委會，城市中有居委會以及計劃經(jīng)濟時代下的廠礦等基層組織。這些半官方的組織都是長期以來承擔(dān)基層社會糾紛調(diào)解任務(wù)的社會團體。根據(jù)《人民調(diào)解法》第八條的規(guī)定：“村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成，設(shè)主任一人，必要時，可以設(shè)副主任若干人。人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員?！?/p>

除此以外，還有一些民間組織也逐步發(fā)展起來。這種狀態(tài)下，原來由政府包攬的所有事項必須分配給市場和社會。按照民政部國家民間組織管理局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2005年至2014年，我國的社會團體、民間非企業(yè)組織和基金會的數(shù)量基本上增長了一倍（如圖表1所示）。這也意味著社會組織在國家治理過程中起到的作用越來越大。[5]

圖表1 社會組織數(shù)量

值得注意的是，由于改革開放以來我國社會經(jīng)濟發(fā)生了重大變化，也導(dǎo)致經(jīng)濟糾紛調(diào)解主體發(fā)生重大變化。計劃經(jīng)濟時期，政府社會治理模式就是用集體化、戶籍制度和經(jīng)濟政策將農(nóng)民綁在土地上，用單位制將工人與單位綁在一起。[6]因而，村委會、居委會和廠礦企業(yè)就能發(fā)生作用?！霸谶@樣的一種體制下，單位事實上是國家組織的延伸。任何單位都受控于政府。國家有權(quán)力控制任何單位的一切活動。其次，單位還有行政級別。最后，以單位為基礎(chǔ)，實現(xiàn)了對整個社會的壟斷，個人沒有單位之外的自由活動空間?！盵7]進入市場經(jīng)濟以后，發(fā)展工商業(yè)需要大量的人力資源充實到新增的崗位中，原來城市中“單位制”和農(nóng)村中的“集體制”難以滿足社會生產(chǎn)的需求，逐步式微，因而，原來依靠戶籍和單位制的控制模式發(fā)生了改變，最終導(dǎo)致糾紛解決難度有所增強。

當(dāng)前，許多農(nóng)村的青壯年都外出打工，很少在村里面生活。這些外出打工的人對于村黨支部書記等“德高望重”的人并不熟悉，即便發(fā)生糾紛，也會直接通過公安派出所解決，而不是像父輩一樣，請求村黨支部書記出面解決。

而社會組織就可以在一定程度上填補村委會、居委會等基層組織的空白。例如，上海出現(xiàn)了柏萬青這種“老娘舅”式的調(diào)解工作室。據(jù)上海文明網(wǎng)報道：“由于柏萬青老娘舅的社會效應(yīng)，觀眾通過各種渠道向工作室求助。每天的來電、來信、來訪、電子郵件應(yīng)接不暇。為了方便群眾的求助，工作室成立了法律服務(wù)志愿者隊伍。靜安區(qū)司法局專門成立了‘柏萬青老娘舅調(diào)解工作室’，主要負(fù)責(zé)接待前來求助的對象；區(qū)婦聯(lián)也組織了退休處級干部每周輪流到工作室坐堂接待，有針對性地解決求助者的家庭、婚姻、情感等問題；上海大學(xué)法學(xué)院、華東政法大學(xué)、上海政法大學(xué)的學(xué)生在工作室建立了法律咨詢點?！盵8]

社會團體的調(diào)解并不是嚴(yán)格規(guī)范的，要求居中的社會團體具有一定的地位和威望。更為重要的是，這需要社會團體對于糾紛雙方具有道義上的“拘束力”。筆者在調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)居委會干部和小區(qū)居民的熟悉程度不如以前。由于社會流動的增加，導(dǎo)致原來熟人社會中的信任機制無法形成，基層組織也無法順利解決糾紛，進而導(dǎo)致大量的糾紛都被推向公安派出所。有些社會團體的調(diào)解帶有半官方性質(zhì)，居委會、村委會等實際上是政府治理社會的必要延伸，客觀上承擔(dān)了一些糾紛解決工作。但是，由于許多糾紛不屬于他們的職權(quán)范圍，他們也無法解決，久而久之，基層組織反而會成為矛盾的聚集點。

（三）行政調(diào)解。行政調(diào)解是與行政執(zhí)法結(jié)合在一起的。相比于個人調(diào)解和社會團體調(diào)解而言，具有更強的規(guī)范性，在某種意義上具有強制性。而公安機關(guān)在糾紛解決中的角色地位有時也具有行政調(diào)解的特征。簡單來說，當(dāng)糾紛各方（或者一方）存在行政違法行為，行政機關(guān)為了順利地化解矛盾，可以要求各方先進行和解或調(diào)解。雙方就違法行為造成后果的賠償問題進行調(diào)解協(xié)商，如果能夠達成調(diào)解協(xié)議，說明被違法行為破壞的社會關(guān)系已經(jīng)得以修復(fù)，那么違法者面臨的行政處罰也會相應(yīng)降低。

相對而言，行政調(diào)解作為糾紛解決的方式更加適用于陌生人之間，因為，在陌生人之間很難形成信任機制，他們難以尋找到居中的調(diào)解人，也不會向社會團體求助。社會關(guān)系陌生化這種趨勢在城市中日趨明顯，大量的矛盾糾紛也就會由行政機關(guān)加以處理。其中，最為重要的就是公安派出所，大約有三分之一的治安案件都可以通過雙方達成調(diào)解協(xié)議來解決。

三、公安派出所調(diào)解糾紛的特點

相對于其他的糾紛解決機制而言，公安派出所的糾紛解決有其自身的特點。

（一）公安派出所調(diào)解糾紛具有一定的強制性。這也是公安派出所其履行公權(quán)力的特征決定的。對于公安派出所而言，其對轄區(qū)內(nèi)糾紛的順利解決有一定的強制性。一般而言，公安派出所在糾紛解決過程中的強制性是來自法定的職權(quán)。例如，行政調(diào)解以及輕微刑事案件的調(diào)解，如果違法者未能達到調(diào)解的效果，那么其很有可能面臨行政或者刑事處罰的后果。雙方也就更有動力達成調(diào)解，尤其是違法者一方，通常會主動履行賠償義務(wù)。

（二）公安派出所糾紛解決具有非正式控制機制。在現(xiàn)實中，也存在一些糾紛的解決本身并非公安機關(guān)的職權(quán)范圍。但是，公安機關(guān)卻有專門的非正式控制機制可以解決這些糾紛，這種非正式控制機制在某種意義上也具有強制力。在一些本不屬于公安機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛中，公安機關(guān)依然有威嚇力，這種威嚇力的效果并不亞于公安機關(guān)的強制力。

筆者在S市J區(qū)調(diào)研時，專門跟派出所民警出警，觀察民警的糾紛解決過程。D大學(xué)處于某派出所的轄區(qū)內(nèi)，派出所接到報警，報案者是D大學(xué)的學(xué)生，當(dāng)時正值暑假，報案者留在學(xué)校內(nèi)準(zhǔn)備研究生考試。報案者聲稱自己的考研資料被偷，恰好在校外二手書店內(nèi)發(fā)現(xiàn)了自己的被盜書籍，便要強行拿回，但未獲店員準(zhǔn)許。于是，報案者便與店員發(fā)生沖突，后選擇報警。警察到達現(xiàn)場時，雙方仍僵持不下。民警直接給二手書店老板打了電話，在一陣寒暄之后，老板就同意民警將書本拿走。事后，筆者得知，書店老板是因為不敢得罪轄區(qū)民警，不得不將考研資料給民警拿走。

2016年3月，筆者在S市J區(qū)調(diào)研時，該區(qū)發(fā)生了一起群體性事件。事后，筆者專門對參與事件處置的民警進行了訪談。事件的起因是：J區(qū)D派出所轄區(qū)內(nèi)有一個建筑企業(yè)的工程分包給一個施工隊，施工隊老板拿到工資款后沒有發(fā)給農(nóng)民工，出現(xiàn)了欠薪問題。當(dāng)天，十幾名農(nóng)民工就來到了這家建筑企業(yè)，要求建筑企業(yè)發(fā)工資，并且出現(xiàn)了拉橫幅等擾亂公共秩序的行為。對此，D派出所非常重視，所領(lǐng)導(dǎo)專門出面處理此事。所領(lǐng)導(dǎo)進入建筑企業(yè)后，直接找到企業(yè)負(fù)責(zé)人。在經(jīng)過數(shù)分鐘溝通后，建筑企業(yè)答應(yīng)先墊付一部分工資。此次群體性事件也就隨之解決。筆者進一步了解得知，涉事企業(yè)是公安派出所正在辦理的一起詐騙案的被害人，企業(yè)也不敢得罪派出所，所以他們才會盡量配合派出所。

筆者認(rèn)為，公安派出所在糾紛解決過程中，出現(xiàn)的一些非正式控制機制實際上是公安機關(guān)職權(quán)范圍的延伸。這也恰好成為公安派出所民警可以用于解決糾紛的重要手段。

（三）公安派出所調(diào)解糾紛范圍廣泛。公安派出所解決的糾紛并不限于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，還有更多的非警務(wù)活動。轄區(qū)內(nèi)的許多事件都可能由公安派出所出警解決，其中的糾紛也會讓公安派出所加以處理。

此外，政府部門也給派出所分派了大量非警務(wù)活動，其中就包括維持穩(wěn)定，解決潛在的政府與民眾之間的矛盾。公安機關(guān)作為政府可以調(diào)遣的具有強制性的下屬部門，經(jīng)常被政府要求參與各種各樣的非警務(wù)活動。這些非警務(wù)活動本身原本并非公安機關(guān)負(fù)責(zé)的，但是，公安機關(guān)往往要處理由于這些非警務(wù)活動產(chǎn)生的糾紛。在公眾和政府的雙重作用下，公安機關(guān)負(fù)責(zé)的事務(wù)不斷增多，但是警察的法定權(quán)力并非因此增多，甚至還有所限縮，規(guī)范性有所增強。這反而會產(chǎn)生一種警察權(quán)有效性降低的印象——警察什么都管，但什么都管不好。原本是民眾與其他政府部門之間的糾紛，很容易轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙C關(guān)和民眾之間的糾紛。

由此可以看出，大量糾紛需要由民警負(fù)責(zé)，但是民警在具體事件處理過程中并沒有相應(yīng)的職權(quán)，這種做法勢必會導(dǎo)致公安機關(guān)無法兌現(xiàn)自己的承諾，或者即便出警了，也無法解決任何問題。這種狀況對于民眾的信任度、安全感和滿意度都會帶來負(fù)面影響。實際上，隨著警察權(quán)更加規(guī)范，警察的權(quán)力越來越小，但是警察管理的事項卻不斷增多，導(dǎo)致警察無法解決許多實際問題。

四、公安派出所糾紛調(diào)解工作的完善路徑

（一）指導(dǎo)思想的完善——從“有困難找警察”到“有危難找警察”。由于公安派出所解決糾紛的方法主要是依靠調(diào)解，但是大量的糾紛解決業(yè)務(wù)是屬于非警務(wù)活動。而目前公安派出所面臨的一個重要問題就是非警務(wù)活動過多，無法提升警務(wù)活動的專業(yè)性。因此，要解決這一問題，勢必要從警務(wù)活動與非警務(wù)活動的界分開始。

我國實際上是一個崇尚積極警務(wù)的國家。“積極警務(wù)活動是指公安機關(guān)及人民警察的活動雖然超出了其職權(quán)范圍，但其結(jié)果對社會、公眾是有益的（如近年來‘110’報警服務(wù)臺及出警人員為公眾提供的某些服務(wù)），是符合公安機關(guān)全心全意為人民服務(wù)宗旨的，因此不能簡單、籠統(tǒng)地予以否定。而消極非警務(wù)活動則是指公安機關(guān)及人民警察的活動不但超出了其職權(quán)范圍，而且給國家、社會或公眾帶來危害，甚至可能會影響全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，是必須予以遏制、禁絕的活動?！盵9]

公安機關(guān)的承諾過多，諸如“有困難、找警察”“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)”“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”等口號被不斷宣傳，導(dǎo)致民眾對警察權(quán)的期望也不斷升高。公安機關(guān)作為政府可以調(diào)遣的具有強制性的下屬部門，經(jīng)常被政府要求參與各種各樣的非警務(wù)活動，這些非警務(wù)活動本身原本并非公安機關(guān)負(fù)責(zé)的。公安派出所作為基層組織，處理的事務(wù)不斷增多，導(dǎo)致公安工作的有效性降低。甚至有些公安派出所為了解決問題，采用了嚴(yán)重違法的手段。在民事糾紛解決中，公安派出所民警的這種無奈尤為明顯。在糾紛案件中，報警人撥打110報警，就會對公安派出所接處警的結(jié)果有所期待，希望能夠由公安機關(guān)解決糾紛。但是，如果糾紛一方不配合，那么糾紛就無法解決。因此，大量的警力都耗費在民事糾紛的解決中。

筆者在調(diào)研時，有多位民警提議：對于民事糾紛，公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)接處警。但是，事實并不如此簡單。有些民事糾紛，報警人卻堅持認(rèn)為是治安案件或者刑事案件。最為典型的就是在詐騙類犯罪和經(jīng)濟活動中的欺詐行為的區(qū)分上存在不同看法，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛一方報警，但是公安機關(guān)以不構(gòu)成犯罪為由不予立案的情況。從這一角度來說，公安機關(guān)還要對報警的案件進行審查，看是否存在治安違法或者刑事違法。因此，公安派出所的接警還是要做的，但是并不意味著接警后就要處理。

在公安機關(guān)的指導(dǎo)思想上，應(yīng)當(dāng)確立“有危難，找警察”，而不是“有困難，找警察”。這里的危難，可以是人身危險，也可以是治安、刑事案件，但是對于一般的民事糾紛，則沒有必要一定讓公安派出所處警。值得注意的是，110報警電話設(shè)立的初衷仍然是要建立常態(tài)化的警察接處警機制，防止受害人無法得到保護。一旦這種資源被濫用，實際上也是公共資源的浪費。因而，如果要更好地解決民事糾紛，公安派出所民警出警后，如果認(rèn)為該糾紛不屬于警務(wù)活動的范圍，公安派出所民警可以不予處理。公安派出所民警不予處理之后，不應(yīng)當(dāng)讓民警的考核受到影響。當(dāng)然，對于是否存在犯罪的問題，公安機關(guān)有復(fù)議、復(fù)核程序，檢察機關(guān)都有立案監(jiān)督機制。糾紛任何一方均可以按照相關(guān)的法律規(guī)定維護自己的合法權(quán)益。

（二）構(gòu)建公安派出所的內(nèi)部分流機制。公安機關(guān)的改革，一直是沿著專業(yè)化的方向進行。社會經(jīng)濟的發(fā)展促進了公安機關(guān)內(nèi)部的分工細(xì)化現(xiàn)象?！皬木彀l(fā)展的歷史過程來看，近代職業(yè)警察建立初期，科學(xué)技術(shù)落后，警察裝備原始簡陋（如倫敦警察只攜帶一根木制警棍），警察組織中只有巡警一個警種，人員數(shù)量少，主要是步行巡邏。進入現(xiàn)代以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，特別是以信息科學(xué)技術(shù)為核心的當(dāng)代高新技術(shù)的發(fā)展及其在警察領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推動了警察組織中警種分工及警察專業(yè)化的進一步發(fā)展?！盵10]在復(fù)雜的社會問題面前，再強調(diào)公安派出所民警“一警多能”反而會造成民警不專業(yè)，無法專注于特定的領(lǐng)域。

同樣，公安機關(guān)內(nèi)部的糾紛調(diào)解工作，也可以由專人完成。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)公安民警的性格迥異，工作風(fēng)格也有差別，有些公安民警更加適合做調(diào)解工作，幫助解決糾紛。有些公安民警適合辦案，打擊犯罪。因此，對于公安派出所而言，借助一些調(diào)解經(jīng)驗豐富的民警力量，組成專門的糾紛解決團隊是一種可行路徑。S市的許多派出所都已經(jīng)進行了試點工作。在派出所內(nèi)部組成了調(diào)解經(jīng)驗豐富的老民警組成的調(diào)解小組，專門負(fù)責(zé)調(diào)解工作。但是，也有一些派出所堅持誰出警，誰負(fù)責(zé)到底的原則。筆者認(rèn)為，專門的調(diào)解小組的調(diào)解效果更好，成功率更高。

（三）糾紛解決的市場化和社會化。公安派出所并非專業(yè)的糾紛解決部門。實際上，社會上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的專業(yè)解決社會糾紛的組織，其中不乏公益組織。公安機關(guān)可以通過與社會組織合作，或者購買服務(wù)的方式解決糾紛的問題。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提到的：“與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。”

社會組織活躍在社會中，特別是公益組織，它們具有強使命感、強責(zé)任感、強專業(yè)性等特征。不僅如此，公益組織因為活躍在基層社會生活領(lǐng)域，他們有豐富的工作生活經(jīng)驗，并在社區(qū)中具有相當(dāng)?shù)耐腿司?，且關(guān)注的大都是與居民生活息息相關(guān)的問題。他們在共同的生活空間中維護公共利益，很容易得到居民的認(rèn)可和支持，也可吸引更多的居民參與公益活動。

公安派出所通過市場途徑和社會途徑解決糾紛，并不意味著所有糾紛都交給社會組織解決。公安派出所應(yīng)當(dāng)區(qū)分警務(wù)活動和非警務(wù)活動，將治安案件、刑事案件中涉及警務(wù)活動的糾紛解決交由公安民警負(fù)責(zé)，社會組織人員最多起到協(xié)助作用。對于屬于非警務(wù)活動的民事糾紛解決，則可以交由社會組織解決。

派出所的日常工作中，公安派出所購買服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，但是在非警務(wù)活動中較少出現(xiàn)這種現(xiàn)象。M區(qū)Q派出所就聘請了230余名社保隊員和文職人員，數(shù)量是正式民警的幾倍。但是，這些社保隊員和文職人員只能承擔(dān)一些輔助性的工作。

（四）構(gòu)建多部門聯(lián)動分流機制。有些糾紛即便出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)由政府其他部門管轄的問題，公眾首先想到的仍然是向公安機關(guān)尋求幫助。長此以往，無論是民眾還是政府其他部門，都對公安機關(guān)形成了依賴感。這種依賴感本身就是一些部門不作為的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這種不作為不應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。

S市推行過“大聯(lián)勤”或“大聯(lián)動”，試圖整合各種政府資源，滿足日益復(fù)雜的城市治安需求，解決社會治安問題，有效進行城市社區(qū)治安防控。例如，“消保委”在商圈集中的地區(qū)設(shè)立專人專崗，如果消費者有糾紛了，由“消保委”出面解決。但是，由于適用廣泛的聯(lián)動機制需要由政府多個部門參與，各個部門之間的協(xié)作方式、溝通途徑、任務(wù)分工、指揮手段等各個方面都沒有形成統(tǒng)一有效的機制。公安機關(guān)一家牽頭是無法完成這一任務(wù)的。在S市的很多區(qū)，“大聯(lián)動”機制很難深入開展，在實際工作中的成效也難以保證，許多地區(qū)出現(xiàn)了公安機關(guān)一家獨大，其他部門不作為的尷尬境地。因此，需要政府出面，統(tǒng)一進行協(xié)調(diào)。

建立公安機關(guān)與其他部門的聯(lián)動機制，本質(zhì)上是為了達到公安派出所糾紛解決任務(wù)的分流。由于一些糾紛事項本身不在公安機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，而是屬于其他政府部門的職權(quán)范圍。這種建議并非沒有制度依據(jù)，我國早已經(jīng)提出并實踐使用綜合治理手段解決社會問題的理念。目前，各地區(qū)的綜治辦已經(jīng)成為綜合各種政府資源，解決社會問題的組織。筆者認(rèn)為，只要在綜治辦中強化糾紛解決功能即可。公安派出所作為接警部門，遇到糾紛時，可以將明顯不屬于警務(wù)活動范圍的糾紛移交到綜治部門。

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