建黨百年青年政策發(fā)展脈絡(luò)、發(fā)展趨勢及政策意涵

■ 蔡康鑫 孫曉偉

中國共產(chǎn)黨成立一百年來，始終注重代表廣大青年，贏得廣大青年，依靠廣大青年，是鑄就我們黨光輝成就的重要基礎(chǔ)之一。通過制定各類青年政策，中國共產(chǎn)黨有效地領(lǐng)導(dǎo)、團結(jié)、教育、保護、發(fā)展青年，使青年人成為了黨和國家事業(yè)的有力補充以及后備力量。黨的青年政策是指黨和政府及其他特定政治團體在黨的路線、方針指導(dǎo)下對青年社會地位、社會責(zé)任、權(quán)益保障的規(guī)劃和實施所提出的原則性說明和具體規(guī)定［1］。因此青年政策對黨開展青年工作和組織領(lǐng)導(dǎo)青年運動起到了具體實踐指導(dǎo)的作用。在中國共產(chǎn)黨建黨百年之際，梳理中國共產(chǎn)黨青年政策的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)青年政策的發(fā)展趨勢和政策意涵，將有利于我們更加明晰中國共產(chǎn)黨對于青年長期以來堅持的價值理念和期望，有助于未來青年政策規(guī)劃和制定，以及青年發(fā)展規(guī)劃實施的進一步落實，從而更好地貫徹落實習(xí)近平總書記在紀念五四運動100周年大會的重要講話和慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中所提出的關(guān)心青年人，并將青年人的發(fā)展與國家民族的發(fā)展緊密結(jié)合的精神。

一、百年來中國共產(chǎn)黨青年政策發(fā)展脈絡(luò)

（一）新民主主義革命時期的青年政策

從中國共產(chǎn)黨成立到新中國成立前的新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是團結(jié)帶領(lǐng)社會各階級完成新民主主義革命，推翻三座大山。因而在這一時期的青年政策的制定方略是以團結(jié)青年群體參加革命，組織領(lǐng)導(dǎo)青年運動，以及宣揚馬克思列寧主義為主要內(nèi)容。但由于革命時期的特殊歷史背景，黨的青年政策體系尚未形成完整的體系，政策的主要目標(biāo)也是服務(wù)于政治活動，所以在這一階段的青年政策大多是通過黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人講話以及黨的相關(guān)文件和決議體現(xiàn)的。

在建立團結(jié)領(lǐng)導(dǎo)青年運動的組織方面，中國共產(chǎn)黨積極組織建立青年組織，利用青年組織開展青年運動、領(lǐng)導(dǎo)青年工作。早在中國共產(chǎn)黨正式成立前，全國各地的馬克思主義政治團體就已經(jīng)建立起各式各樣用于團結(jié)領(lǐng)導(dǎo)青年群體的青年組織。1922年，根據(jù)共產(chǎn)國際三大和青年共產(chǎn)國際二大的要求，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)召開了中國社會主義青年團第一次全國代表大會，標(biāo)志了中國社會主義青年團的正式成立，體現(xiàn)了黨對于青年運動和青年工作的領(lǐng)導(dǎo)，吸收和團結(jié)廣大青年進入革命隊伍。1936年，《中共中央關(guān)于青年工作的決定》將青年團改造為廣大群眾的非黨青年組織，運用一切可行的方式建立和聯(lián)系具有民族解放性質(zhì)的青年組織，將抗日救亡作為青年運動和青年工作的首要任務(wù)［2］。1938年中央成立青年工作委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)青年抗日救亡運動?？谷諔?zhàn)爭后，青年團得到了重建并命名為新民主主義青年團。

在引導(dǎo)青年參與革命方面，1923年召開的中共三大上，《青年運動決議案》提出青年運動是中國共產(chǎn)黨最重要的工作之一，應(yīng)對社會主義青年團在組織和指導(dǎo)上進行援助，并強調(diào)社會主義青年團應(yīng)組織和教育青年學(xué)生，從文化宣傳轉(zhuǎn)向馬克思主義宣傳，引導(dǎo)學(xué)生參加青年運動［3］。中共四大通過的《對于青年運動之議決案》提出了團結(jié)青年尤其是青年學(xué)生參與政治運動的要求，將青年運動的范圍確定為青年工人運動、青年農(nóng)民運動、青年學(xué)生運動［4］。中共六大上通過的《農(nóng)民問題決議案》，強調(diào)青年在農(nóng)民運動中的作用，要將青年農(nóng)民納入到農(nóng)民斗爭中，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村青年參與革命并奪取政權(quán)［5］。會上同時通過的《組織問題決議案》也明確了黨要積極組織青年工農(nóng)貧民，領(lǐng)導(dǎo)他們參與青年運動［6］。1932年《中共中央關(guān)于青年團工作的決議》又指出，黨的青年干部和青年工作者應(yīng)該進一步深入到軍隊中去，動員有知識文化的青年在紅軍中進行文化教育，協(xié)助武裝革命斗爭［7］。隨著日本軍國主義對中國的不斷進犯，1935年爆發(fā)了一二九抗日救亡運動，團中央也發(fā)布了《中國共產(chǎn)主義青年團中央委員會為抗日救國告全國各學(xué)校學(xué)生和各界青年同胞宣言》，積極動員青年學(xué)生將抗日救亡運動擴大化，把抗日救亡運動帶到工人、農(nóng)民、軍隊中去［8］。1939年在五四運動二十周年紀念日上，毛澤東做了《青年運動的方向》的講演，指出中國的青年在革命中是先鋒隊，是方面軍，鼓勵青年人走進工農(nóng)群眾，發(fā)動工農(nóng)群眾?？谷諔?zhàn)爭結(jié)束后國共爆發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)，國統(tǒng)區(qū)的青年發(fā)動了“反饑餓、反內(nèi)戰(zhàn)、反迫害”運動，毛澤東也稱贊國統(tǒng)區(qū)青年運動為“第二條戰(zhàn)線”，大大激勵了在國統(tǒng)區(qū)奮戰(zhàn)的青年運動活動者。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期的青年政策

新中國成立后，國家建設(shè)對人才的需求極大，因此黨和國家希望能夠培養(yǎng)一批既有過硬的政治素養(yǎng)，又有過硬的技術(shù)本領(lǐng)的青年后備人才。這一時期的青年政策有三個方面的主要內(nèi)容，一是對青年群體的政治思想教育，二是加強對青年人文素質(zhì)的提升，三是初步建立起了青年權(quán)益保護的體系。

在青年思想政治和社會道德風(fēng)氣建設(shè)上，相關(guān)政策主要是組織青年開展了各類學(xué)習(xí)活動。在1954年到1955年間，團中央根據(jù)黨中央對于青年道德問題的指示，開展了為期10個月的道德教育活動［9］。在1961年至1963年期間，由于國內(nèi)正在經(jīng)歷嚴重的經(jīng)濟困難，青年道德風(fēng)氣敗壞嚴重影響了社會主義建設(shè)，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東和鄧小平等都多次強調(diào)青年人思想政治教育與道德教育，并組織“憶苦思甜”報告會學(xué)習(xí)革命精神［10］。在思想政治教育上，中央察覺到對青年人思想政治教育的松懈，毛澤東告誡青年人要在政治觀點上走正確的道路。1958年團中央三屆中央全會《關(guān)于組織廣大青年學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、學(xué)習(xí)毛澤東著作的決議》掀起了青年學(xué)習(xí)馬克思列寧主義和毛澤東思想的高潮，激發(fā)了青年思想政治教育的活躍度，而后的一系列文件和活動還要求青年強化對馬克思列寧主義、毛澤東思想在中國指導(dǎo)地位的認識［11］。1959年中共中央批轉(zhuǎn)共青團中央《關(guān)于對學(xué)生進行思想政治教育中幾個問題的報告》要求對思想政治工作進行改進，堅持又紅又專的方向，培養(yǎng)學(xué)生德智體美全面發(fā)展，形成良好的文化學(xué)習(xí)氛圍和思想政治學(xué)習(xí)氛圍［12］。

這一時期，黨和國家還對教育制度進行改革，并制定了有利于青年發(fā)展成長的教育政策，興辦了一批速成學(xué)校、文化補習(xí)學(xué)校和技術(shù)專修班，幫助許多未接受教育和技術(shù)培訓(xùn)的青年實現(xiàn)文化速成，使之獲得工作崗位所需要的文化技術(shù)知識。1953年1月《中共中央關(guān)于加強黨對青年團的領(lǐng)導(dǎo)給各級黨委的指示》中要求，青年團配合黨的工作時還要照顧到青年的特點，要使青年身體好、學(xué)習(xí)好、工作好［13］。1956年青年團發(fā)布《中國青年為實現(xiàn)1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要的奮斗綱領(lǐng)》，要求農(nóng)村青年積極學(xué)習(xí)文化知識、科學(xué)技術(shù)，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下堅實的基礎(chǔ)［14］。在高等教育方面，新建、重組了一大批高等院校，完善了高等教育體系。

新中國成立后，我國先后制定了一系列的法律法規(guī)來保護青年群體的合法權(quán)益?！豆餐V領(lǐng)》《中華人民共和國憲法》作為國家的根本法，確立了人民當(dāng)家作主的制度，并賦予了人民相應(yīng)的法律權(quán)益。比如《婚姻法》《土地改革法》等專門領(lǐng)域的法律，也具體規(guī)定了如何保障青年人的婚姻自由、土地權(quán)益等。這些法律制度的建立使得青年權(quán)益保護體系有了初步的形態(tài)，為日后建立更完善的青年保護和發(fā)展政策打下了基礎(chǔ)。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期的青年政策

改革開放后，黨和國家的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)，在青年政策上繼續(xù)緊抓思想政治教育，大力完善青年的各項制度。在思想政治教育方面，由于改革開放伊始境外各種思潮涌入，對青年的思想產(chǎn)生了復(fù)雜的影響，因此這一階段仍然將青年的思想政治教育放在青年政策的首要位置。在1985年召開的全國共青團思想政治工作會議上，正式將鄧小平提出的“四有新人”納入到青年思想政治教育工作中，要求在“四化”建設(shè)的偉大實踐中培養(yǎng)和造就一代有理想、有道德、有文化、有紀律的共產(chǎn)主義新人?！八挠行氯恕钡囊蟪蔀榱烁母镩_放后青年政策制定的重要指導(dǎo)方向。鄧小平在后來的南方談話中再次提出，要注意培養(yǎng)人，按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的標(biāo)準，選拔德才兼?zhèn)涞娜诉M班子。1999年中央連續(xù)出臺《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》和《關(guān)于加強和改進思想政治工作的若干意見》，要求把德育教育，特別是青年大學(xué)生的思想政治教育放在素質(zhì)教育重要位置，對青年人的思想政治教育工作提出了新的發(fā)展要求［15］。

與此同時，改革開放釋放的巨大發(fā)展能量催生了對高科技技術(shù)的龐大需求，青年人的科教問題也被視為青年政策的重要一環(huán)。鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個場合對國家科學(xué)建設(shè)提出要求，對青年科技后備人才的培養(yǎng)作出了指示。鄧小平就曾指出“我國科學(xué)研究的希望，在于它的隊伍有來源。科研是靠教育輸送人才的，一定要把教育辦好”［16］。20世紀90年代國家頒布了一系列有關(guān)教育和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃，1993年頒布了《中華人民共和國教師法》，1995年頒布了《教育法》，同年還制定了科教興國戰(zhàn)略，大力培養(yǎng)青年科技人才。2006年修訂通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確了國家為青少年提供均衡的高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的義務(wù)，并在2008年全國基本實現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。

與青年的權(quán)益保護和個人發(fā)展相關(guān)的政策也在改革開放后逐漸開始制定與完善。1992年國家頒布了《中華人民共和國未成年人保護法》，1999年頒布了《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等法律，通過立法的方式保障未成年人的人身安全。這期間還制定了《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》等法律法規(guī)，建立了社會保障制度維護青年勞動者的勞動權(quán)益不受侵害，為青年勞動者建立了社會安全機制并完善了社會保險制度，強化了國家對青年人的福利保障。2009年團中央發(fā)布了《共青團工作五年綱要（2009-2013）》，提出把青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為服務(wù)青年的重中之重，并注重維護青年人的合法權(quán)益，探索建立維護青少年合法權(quán)益的制度性安排。

（四）新時代中國特色社會主義時期的青年政策

自黨的十八大以來，我國進入中國特色社會主義新時代。在這期間，黨的青年政策形成了思想道德教育、文化教育、就業(yè)發(fā)展、社會保障等全方位的體系，為青年提供發(fā)展的空間和舞臺，保護和促進青年實現(xiàn)全面發(fā)展。

青年一代作為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要后備力量越來越受到重視，在青年政策中更加強調(diào)青年直接承擔(dān)起國家建設(shè)和民族復(fù)興的責(zé)任，并要為青年實現(xiàn)個人與國家民族的夢想提供機會、提供資源、提供舞臺。2013年習(xí)近平在同各界優(yōu)秀青年代表座談時提到，“中國共產(chǎn)黨從來都把青年作為黨和人民事業(yè)發(fā)展的生力軍”［17］。2015年習(xí)近平在給全國青聯(lián)十二屆全委會和全國學(xué)聯(lián)二十六大的賀信中指出“國家的前途，民族的命運，人民的幸福，是當(dāng)代中國青年必須和必將承擔(dān)的重任”。［18］2018年習(xí)近平在北京大學(xué)考察時提出“廣大青年應(yīng)該在奮斗中釋放青春激情、追逐青春理想，以青春之我、奮斗之我，為民族復(fù)興鋪路架橋，為祖國建設(shè)添磚加瓦”［19］。2019年習(xí)近平在紀念五四運動100周年大會上的講話更是點明了“把青年一代培養(yǎng)造就成德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，是事關(guān)黨和國家前途命運的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是全黨的共同政治責(zé)任”，并對全黨全社會提出了要求，“要主動走近青年、傾聽青年，要做青年朋友的知心人；真情關(guān)心青年、關(guān)愛青年，做青年工作的熱心人；悉心教育青年、引導(dǎo)青年，做青年群眾的引路人?！保?0］要實現(xiàn)青年人的全面發(fā)展，需要全黨全社會對青年人進行全方位的關(guān)懷和支持。

在國家出臺的相關(guān)青年政策上，逐步完善了對青年人全面發(fā)展的政策內(nèi)容。黨的十九大報告中提出要促進社會公平正義，實現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的目標(biāo)。青年群體在人的生命歷程中處于教育、就業(yè)等發(fā)展性領(lǐng)域的上升期、發(fā)展期，同時青年一代還面臨著社會急劇變遷的挑戰(zhàn)和老人贍養(yǎng)、子女教育的多重壓力，但青年人社會積累還較為薄弱，也使得青年階段是抵抗風(fēng)險能力較弱的時期。建立健全涵蓋青年群體的社會保障體系和公共服務(wù)體系，如直接針對青年人的教育、健康、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房，以及有助于緩解青年壓力的兒童政策、老年政策等方面成為中央在社會政策制定層面的重要目標(biāo)。2015年印發(fā)的《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》中，規(guī)定了青年在大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作方面的優(yōu)惠福利和相關(guān)政策，鼓勵青年群體努力創(chuàng)新、積極創(chuàng)業(yè)，為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)貢獻青年一代的力量［21］。2017年中共中央、國務(wù)院出臺了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國從國家層面制定的第一部關(guān)于青年的專項規(guī)劃?！兑?guī)劃》對青年發(fā)展進行了十個領(lǐng)域的劃分，包括了青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚戀、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、青年文化、青年社會保障、青年社會融入和社會參與、合法權(quán)益維護、青少年違法犯罪預(yù)防等。這一規(guī)劃覆蓋了青年全面發(fā)展的各個領(lǐng)域，是未來一段時期里青年政策制定和執(zhí)行的總方針?！兑?guī)劃》還提出，在2020年和2025年，分兩個步驟建立完善我國青年政策體系和工作機制。

二、百年來中國共產(chǎn)黨青年政策發(fā)展趨勢

（一）政策屬性轉(zhuǎn)向，政策層次逐漸豐富

黨在不同時期根據(jù)黨對青年工作和青年運動的要求制定了不同內(nèi)容和不同層次的青年政策。這一變遷反映了黨對青年的責(zé)任在不斷擴大，黨管青年的方針也隨著黨的執(zhí)政能力提升和國家現(xiàn)代化水平提高而在深化和加強。更重要的是，隨著這種變化趨勢，黨的青年政策目標(biāo)也隨之多樣化和趨于完善，從而促進了青年政策層次體系的豐富，擴大了青年工作的內(nèi)涵和外延［22］。實現(xiàn)黨的青年政策屬性轉(zhuǎn)向，核心的內(nèi)容是青年權(quán)利從政治權(quán)利向社會權(quán)利的擴展，并帶動青年政策從政治屬性向社會屬性的擴展。這種政策屬性的轉(zhuǎn)向是黨根據(jù)不同時期的任務(wù)目標(biāo)和社會現(xiàn)實作出的積極調(diào)整，反映了黨的青年權(quán)利觀發(fā)展的過程。

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是完成新民主主義革命，奪取政權(quán)建立新中國。在青年工作方面，中國共產(chǎn)黨就是要團結(jié)青年群體積極參與革命，掌握青年運動的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并向青年宣傳馬克思列寧主義思想。因此早期的青年政策更多是圍繞著擴大黨在青年群體中的影響力、號召力來設(shè)計、制定和實施。進入社會主義革命和建設(shè)時期，國家的建設(shè)成為了當(dāng)時最重要的任務(wù)。在青年工作方面，需要盡快建立起完善的青年政策體系，但建國初期百廢待興，社會經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)重工作多，政策基礎(chǔ)的水平也比較低。因此在青年工作和青年政策方面，首要的還是以教育青年為主，并逐漸增加對青年權(quán)益保護和發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，形成了青年權(quán)益保護的基本架構(gòu)，搭建了青年發(fā)展的基本舞臺。改革開放以后國家進入現(xiàn)代化建設(shè)階段，在堅持對青年進行思想政治教育為根本前提的青年政策體系中，開始進一步豐富青年政策的層次內(nèi)容，實現(xiàn)青年的全面發(fā)展。青年政策的內(nèi)容涵蓋了教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康、就業(yè)發(fā)展、社會保障、權(quán)益保護等全方位的政策內(nèi)容。青年政策實現(xiàn)了從團結(jié)教育青年到對青年全面發(fā)展的提升，形成了多維的青年政策體系，也是中國共產(chǎn)黨制定青年政策的價值標(biāo)準。

可以看到黨和國家制定的青年政策形成了以青年思想教育、青年保護、青年發(fā)展為主要內(nèi)容的三個政策層次。青年思想教育是黨管青年的基礎(chǔ)，是制定一切青年政策的最根本前提，思想教育的內(nèi)容主要是對青年的價值觀進行引導(dǎo)，對青年進行思想政治教育，領(lǐng)導(dǎo)青年運動，團結(jié)青年群體。青年保護是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的基本承諾的重要手段及必然要求［23］，是對青年生存發(fā)展權(quán)利的兜底，也是青年發(fā)展的前提，主要由青年人的身心健康保護、社會保障、合法權(quán)益維護、預(yù)防犯罪等領(lǐng)域的保護政策構(gòu)成。青年發(fā)展是將黨的事業(yè)同青年前途進行有機的、積極的、主動的結(jié)合，其目的是要實現(xiàn)青年的全面發(fā)展和國家的現(xiàn)代化建設(shè)同頻共振，主要包括了青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)、婚姻家庭、社會融入等方面的政策。

（二）政策制定轉(zhuǎn)向，制度化設(shè)計逐漸完善

中國共產(chǎn)黨的青年政策在制定方式上隨著從革命黨到執(zhí)政黨的身份轉(zhuǎn)變，從奪取政權(quán)到實現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變而同時轉(zhuǎn)變。黨的早期青年政策主要以動員、團結(jié)、教育青年為主，政策的發(fā)布形式也主要集中于黨中央和團中央的決議，以及黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人講話。這些政策主要是為某個階段的青年運動而制定的具有較強針對性的組織動員政策，以及對青年群體進行的思想政治教育，因此缺少具有連貫性、系統(tǒng)性的制度化政策設(shè)計，缺乏公共政策的屬性。同時，還缺少體系化運作的公共政策與社會政策制度，以及與之相配備的行政體系和人力與財政資源，所以難以針對青年進行長期有效地保護和發(fā)展促進。更重要的是，作為執(zhí)政黨除了要代表階級的利益，還要代表更廣大群眾的普遍公共利益。所以國家的屬性決定了公共權(quán)力需要具備公共性，黨的職能向公共政策化轉(zhuǎn)變，建立以科層體系為基礎(chǔ)的政策制定和執(zhí)行程序，即青年政策的公共政策化。這種公共政策化的轉(zhuǎn)向也反映出了政策制定與執(zhí)行的分離，并產(chǎn)生公共權(quán)力的主體性分化［24］。成為執(zhí)政黨后的中國共產(chǎn)黨，完善了對青年事務(wù)的全方位參與，開展了對青年政策制度化改革的建設(shè)。同時隨著國家現(xiàn)代化發(fā)展，包括青年工作在內(nèi)的國家政治社會經(jīng)濟事務(wù)都趨于制度化、流程化。政策的計劃、制定和實施也隨著國家現(xiàn)代化進程而發(fā)展，逐步完善制度化設(shè)計，使政策能夠有更廣泛的應(yīng)用，對常規(guī)事務(wù)進行流程化、制度化設(shè)計，大大提高了青年政策實施的效率，形成了對青年社會利益的權(quán)威性分配［25］。

青年政策制度化轉(zhuǎn)向的三個主要途徑：一是涉及青年的法律制度。立法層面的制度主要是通過法律的形式，確立青年人的權(quán)利與義務(wù)，以及明確相應(yīng)的合法權(quán)益。通過立法的形式使得青年人的利益有了合法性基礎(chǔ)，成為制定具體青年政策的法律依據(jù)和底線保障，并且將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，從而構(gòu)成青年法律體系［26］。比如《憲法》中就規(guī)定了“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”?！段闯赡耆吮Ｗo法》也對未滿18周歲的未成年人做出了家庭保護、學(xué)校保護、社會保護、網(wǎng)絡(luò)保護、政府保護、司法保護等六個方面的規(guī)定，以保護未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。二是涉及青年的規(guī)范性制度，黨和政府部門的規(guī)范性文件包括了青年政策具體的執(zhí)行方案和規(guī)則，是青年政策的具體實踐機制。如《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》針對高校畢業(yè)生就業(yè)制定了社會保險費補貼政策、見習(xí)補貼政策、學(xué)費和助學(xué)貸款補償政策等一系列具體的財政支持政策，在現(xiàn)有的社會政策制度框架內(nèi)助力高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是建立制度化的青年工作機制，搭建有政策保障和依托，能夠長期有效貫徹執(zhí)行的青年工作制度，提高青年政策的執(zhí)行力和效率，同時也是青年政策實現(xiàn)的價值機制［25］。例如2017年共青團中央、民政部、國家衛(wèi)計委等三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步做好青年婚戀工作的指導(dǎo)意見》中提出，要加強組織保障，構(gòu)建以民政部門、衛(wèi)生計生部門、團委為主體的協(xié)同聯(lián)動工作機制，協(xié)調(diào)群團組織和社會力量共同參與青年婚戀工作。

（三）治理方式轉(zhuǎn)向，政策整合程度逐漸提高

黨的青年政策發(fā)展至今雖然已經(jīng)形成了全方位的政策覆蓋，但長期以來各類青年政策都是碎片化地進行政策規(guī)劃、制定和執(zhí)行，存在明顯的部門分割和管轄分割，缺乏統(tǒng)一的歸口和銜接。同時，由于青年的問題涉及到個人從14歲到35歲期間的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、家庭、生育、子女撫養(yǎng)、老人贍養(yǎng)、社會保障等眾多社會生活領(lǐng)域，所以其涉及的部門也非常廣泛，政策網(wǎng)絡(luò)也較為復(fù)雜。這些問題集中表現(xiàn)為政策網(wǎng)絡(luò)密度低，嵌入機構(gòu)多，政策議題分散，集中合作少等［27］。一方面，專門領(lǐng)域的青年政策主要的制定和實施主體是專門部門，缺少從整體性青年政策指導(dǎo)框架到專門領(lǐng)域青年政策的過程，一部分較為整合的政策雖是通過中央文件的形式施行，但仍限定在某個單獨的領(lǐng)域。比如青年的教育問題主要通過《教育法》《義務(wù)教育法》以及教育部制定的相關(guān)教育政策來施行。另一方面，部分領(lǐng)域缺乏專門針對青年的政策，而是通過將青年納入到政策對象中來實現(xiàn)對青年的政策實施，如青年的就業(yè)發(fā)展是通過《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等規(guī)劃綱要、工作意見和國家機關(guān)等相關(guān)通知的方式執(zhí)行，而青年的住房政策和社會保障政策并沒有制定專門的青年政策，而是直接將青年納入到住房政策和社會保障政策的政策對象中。因此對青年政策進行整合是黨的青年政策發(fā)展的一項重要的議題。政策的整合根本上說，是一種權(quán)力的集中和行為的統(tǒng)一［28］。通過建立整合的政策框架強化中央決策的權(quán)威性，強化了由上至下政策制定的統(tǒng)一和執(zhí)行力度，并在政策行為主體分化的背景下對科層制體系的治理弊病進行有效調(diào)節(jié)，有助于降低科層間和部門間的治理重合與治理漏洞。

2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》，提出了到2020年初步形成具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機制?！兑?guī)劃》對涉及青年的思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會融入與社會參與、維護合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會保障等十個領(lǐng)域進行了高度整合。作為指導(dǎo)性規(guī)劃，未來在專項青年政策的制定上，都要以該發(fā)展規(guī)劃作為指導(dǎo)綱領(lǐng)。在具體的實施方面，構(gòu)建在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的部際聯(lián)席會議機制，并建立縣級黨政青年工作聯(lián)席會議機制，打破青年政策在制定和實施上的部門條塊分割提升政策協(xié)同度，推動規(guī)劃在各級政府和部門的落實，有助于最大化地發(fā)揮政策效能［29］。通過制定《規(guī)劃》，將碎片化的政策領(lǐng)域和相關(guān)單位進行了整合，建立了完全以青年為目標(biāo)，高度整合的青年政策框架和政策決策、實施方式，實現(xiàn)青年政策的治理轉(zhuǎn)向。

三、百年來中國共產(chǎn)黨青年政策發(fā)展的政策意涵

（一）推動青年的政治社會化

黨的青年政策根本上說首先是一種政治政策，是為了實現(xiàn)黨的政治目標(biāo)和執(zhí)政目標(biāo)，對青年進行政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)，是各項青年政策的首要目標(biāo)和指導(dǎo)方針。所以通過把政策與政治教育進行關(guān)聯(lián)，青年政策既是一個領(lǐng)域的行動方案，也是實現(xiàn)國民教育的手段，突出了青年政策政治社會化的政策意涵。一方面，中國共產(chǎn)黨一直強調(diào)制定思想政治教育相關(guān)的青年政策，將青年團結(jié)在黨的周圍，或者吸納進黨的組織中，防范青年人在思想價值形成過程中受不良因素的影響而在思想上和行為上偏離正確導(dǎo)向，并引發(fā)一系列負面的效果。思想政治教育作為黨管青年的抓手，是黨實現(xiàn)贏得青年的政策手段，特別是對于高校在校青年學(xué)生的思想政治教育是當(dāng)前青年政策的一項重點工作。2017年中共中央，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》，提出要強化思想理論教育和價值引領(lǐng)，其目的就是要促進青年在思想上與社會主流價值觀融入，實現(xiàn)國民的政治教育。另一方面，黨在各方面的青年政策都貫徹執(zhí)行了推動青年政治社會化的意涵，在政策實踐中體現(xiàn)政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中提出“一百年來，在中國共產(chǎn)黨的旗幟下，一代代中國青年把青春奮斗融入黨和人民事業(yè)，成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的先鋒力量。”［30］明確了青年與黨和人民事業(yè)的關(guān)系，將青年的各方面發(fā)展同黨和人民事業(yè)緊密聯(lián)系，這也是百年來中國共產(chǎn)黨青年政策一貫的方向。另外，《規(guī)劃》也提出“堅持馬克思主義青年觀和中國特色社會主義青年運動方向，全面貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于青年工作的決策部署，引導(dǎo)廣大青年堅定不移聽黨話、跟黨走”作為政策的根本遵循，要在教育、健康、婚戀、文化等各個政策領(lǐng)域內(nèi)都以此為執(zhí)行方針。青年政策中反復(fù)提出對青年的政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)，通過政治社會化的路徑最終要實現(xiàn)青年公民身份認同的構(gòu)建和教育。

（二）促進青年的社會融入

青年階段是人在生命歷程中的過渡階段，一般來說有三個方面的過渡：學(xué)校-工作過渡，家庭過渡，居住過渡，分別反映了青年在社會角色中的轉(zhuǎn)變，依附關(guān)系的轉(zhuǎn)變和生活工作空間的轉(zhuǎn)變［31］。在這一過渡期，青年的三觀正在形成，同時社會支持系統(tǒng)也處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)，因此青年在這一階段有較強的脆弱性，容易在社會中因為社會結(jié)構(gòu)的問題面臨社會排斥。黨的青年政策利用國家的法律體系和社會保障體系，為青年構(gòu)建完善的權(quán)益保護網(wǎng)和社會安全網(wǎng)，從而將青年吸收進社會支持和社會保護體系，避免青年出現(xiàn)實質(zhì)性的社會排斥，并盡可能減少由此引發(fā)的犯罪、被侵害、貧困、失業(yè)等問題。社會吸納政策的設(shè)計主要是針對社會結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致青年個人在社會中處于劣勢地位，從而引發(fā)的社會排斥現(xiàn)象。自新中國建立以來，我國先后完善了有關(guān)青年群體的法律法規(guī)，對青年人的合法權(quán)益進行了規(guī)定，構(gòu)建起合法權(quán)益維護的制度體系。在社會安全網(wǎng)方面，新民主主義革命時期就已經(jīng)出臺了規(guī)定來保護農(nóng)民，尤其是青年農(nóng)民的土地權(quán)益。新中國成立后也從立法層面建立了社會保障制度，20世紀90年代現(xiàn)代社會保障體系開始建立并逐步擴大，國家兜底的安全網(wǎng)政策也在2003年后逐步完善，并且將青年人納入到了政策目標(biāo)范圍內(nèi)。對于處在邊緣弱勢的青年群體，國家的各項扶持政策有效幫助了青年人重新回到正常的社會生活中。對青年采取積極的保護措施，以及相關(guān)的社會政策干預(yù)措施，防范青年在社會中遭遇結(jié)構(gòu)性排斥，充分體現(xiàn)了青年政策的包容性特征。

（三）加強對青年的社會投資

青年作為國家發(fā)展的后備力量，黨的青年政策在多個角度、多個方面都強調(diào)了青年是國家未來的中堅力量。因此黨的青年觀倡導(dǎo)將青年的個人奮斗、個人成就、個人價值與國家的前途需要緊密結(jié)合。實現(xiàn)這一目標(biāo)的政策手段就是建立具有社會投資導(dǎo)向的青年政策，采取積極的方式加強青年的人力資本，具體來說就是向青年提供教育、就業(yè)、培訓(xùn)等機會，促進年輕人的社會參與和能力建設(shè)。社會投資這一概念是近些年才在西方社會政策理念中開始流行，但實際上這一理念的內(nèi)涵一直以來都貫穿于中國共產(chǎn)黨的青年政策，這也與國際上青年政策從問題干預(yù)導(dǎo)向的單一路徑向資源投資導(dǎo)向路徑發(fā)展的趨勢契合［32］。

首先是對青年教育的重視。1955年中共中央發(fā)出的關(guān)于學(xué)校教育工作的指示就指出“在國家進行社會主義工業(yè)化和社會主義改造的過程中，必須相應(yīng)地發(fā)展和提高學(xué)校教育，為國家培養(yǎng)建設(shè)人才和提高人民的文化水平”［33］。在改革開放后，黨對青年教育的認識更進一步，推進了教育現(xiàn)代化的發(fā)展，鄧小平在全國教育工作會議上提出“提高教育質(zhì)量，提高科學(xué)文化的教學(xué)水平，更好地為社會主義建設(shè)服務(wù)”［34］。在2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中也再次強調(diào)要優(yōu)先發(fā)展教育，大力推進教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法、治理現(xiàn)代化。其次是對青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的幫扶。青年從學(xué)校到工作轉(zhuǎn)變的階段，如何保障青年順利走向勞動力市場關(guān)系到國家的穩(wěn)定和青年的發(fā)展。近年來，國家相繼出臺“雙創(chuàng)”政策，如2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，以及2018年《關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展 打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》，都通過改善政策環(huán)境，提高政策扶持力度來鼓勵青年人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)人力資本的提升。最后是對青年干部的培養(yǎng)。在中國共產(chǎn)黨一百年歷史中，各個階段都強調(diào)對青年干部的培養(yǎng)和鍛煉。對青年干部的培養(yǎng)主要體現(xiàn)在理論思維能力、基層工作能力、應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境能力、多崗位技能、創(chuàng)新學(xué)習(xí)能力等方面［35］。通過提升青年干部水平打造一支有能力的后備力量，實現(xiàn)干部隊伍的人力資本提升，有益于黨的長期執(zhí)政和國家的現(xiàn)代化建設(shè)。