中美地方政府治理決策比較研究

唐香玉

【摘 要】地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)支撐，關(guān)系著黨的執(zhí)政安全和國(guó)家的繁榮富強(qiáng)。美國(guó)在地方政府治理的理論研究和實(shí)踐探索方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，開(kāi)展中美地方政府治理決策比較研究，批判性地借鑒和吸收美國(guó)地方政府治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中國(guó)地方治理實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】地方政府治理決策；比較研究

一、引言

經(jīng)濟(jì)全球化熱潮已經(jīng)席卷全球，各國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化下日益加劇的競(jìng)爭(zhēng)壓力，紛紛進(jìn)行行政改革和政府創(chuàng)新。面對(duì)全新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，為了加強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，更好地促進(jìn)本級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府也開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和理念創(chuàng)新，由傳統(tǒng)的地方管理逐漸轉(zhuǎn)變成為地方治理[1]。地方治理理論便是在這樣一個(gè)環(huán)境背景下產(chǎn)生，并逐漸成為當(dāng)前行政領(lǐng)域最熱門(mén)的前沿性理論之一。

論文采用比較研究法，以中美兩國(guó)地方政府治理決策為研究對(duì)象，批判性地借鑒美國(guó)地方政府治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為中國(guó)地方治理的實(shí)踐帶來(lái)一定的指導(dǎo)。

二、對(duì)中美地方政府治理決策比較

地方政府治理決策是地方政府治理的主體為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理目標(biāo)，從而制定治理方案的各個(gè)要素環(huán)節(jié)的總和，屬于地方政府治理的工具，是地方政府治理整個(gè)大系統(tǒng)中不可或缺的組成部分。地方政府治理的首要工作便是決策，它是治理工作的基石與標(biāo)準(zhǔn)，它的好壞直接決定治理過(guò)程中后續(xù)工作的開(kāi)展，也間接影響著治理的運(yùn)行與最后的結(jié)果。

（一）決策導(dǎo)向比較

美國(guó)地方政府治理是公民導(dǎo)向決策，主要體現(xiàn)在：首先，美國(guó)民眾有參與治理決策的意識(shí)和自主性。第一，從美國(guó)建國(guó)的歷史會(huì)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)民眾對(duì)于政府的信任度較低，在憲法和法律的大框架下民眾更愿意相信自己眼見(jiàn)為實(shí)的為自己辦實(shí)事的地方及州政府。第二，美國(guó)地方政府一級(jí)包括了州、縣、鎮(zhèn)、市、學(xué)區(qū)等所有除聯(lián)邦政府以外的所有政府機(jī)構(gòu)，這些地方政府彼此出于平級(jí)階層，沒(méi)有上下隸屬管轄之分，也因此要這些地方政府承擔(dān)所有治理決策的職能并不現(xiàn)實(shí)[2]。必須要有市場(chǎng)、社會(huì)公民或第三方組織來(lái)接受委托，代替地方政府去行使這些職能。其次，美國(guó)社會(huì)公眾對(duì)于地方政府治理決策的參與途徑多種多樣：公民可以通過(guò)直接投票來(lái)選舉決定各級(jí)地方政府官員的任免從而影響政府治理決策；公民可以通過(guò)各種途徑反映自己的訴求，例如加入各種利益集團(tuán)或者是直接向各級(jí)機(jī)構(gòu)、議會(huì)議員提出建議意見(jiàn)。

中國(guó)地方政府治理是民主集中制導(dǎo)向決策，這是由中國(guó)的國(guó)情所決定的，它與中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)的歷史文化、政治制度以及傳統(tǒng)決策機(jī)制有著密切聯(lián)系。中國(guó)自古以來(lái)屬于高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制，歷經(jīng)幾千年的發(fā)展進(jìn)步逐漸演變成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主集中制[3]。雖然改進(jìn)了許多傳統(tǒng)集權(quán)模式下的弊端，但其影響仍舊導(dǎo)致某些地方存在政社不分、政企不分的現(xiàn)象。在中國(guó)缺乏像美國(guó)一樣由普通民眾自愿參加的專(zhuān)門(mén)組織，在地方政府治理決策過(guò)程中能夠直接參與，表達(dá)利益訴求和意見(jiàn)建議。反過(guò)來(lái)，由于中國(guó)地方公民在地方?jīng)Q策過(guò)程中間的從屬地位，并且地方民眾對(duì)于主動(dòng)參與地方政府治理決策的積極性不強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府在治理決策過(guò)程中又必須承擔(dān)更多的引導(dǎo)和指導(dǎo)作用，以致形成了中國(guó)地方政府特色的具有民主集中制特點(diǎn)政府導(dǎo)向的地方治理決策。

（二）決策體制比較

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府與州政府及地方政府之間不存在上下隸屬的關(guān)系，只要在憲法和州法律規(guī)定范圍內(nèi)，任何地方政府的決策行為不受聯(lián)邦政府的干預(yù)。這就使得任何一個(gè)州地方政府都是相對(duì)獨(dú)立于聯(lián)邦政府的一個(gè)決策中心；而州政府及各地方政府之間，由于州法律明確規(guī)定州地方政府及以下地方政府在法律地位上是相等的，也不存在隸屬關(guān)系，這就使得任意地方政府之間是互相獨(dú)立存在的決策中心[4]。其次，從美國(guó)地方政府與非政府組織、獨(dú)立第三方及各種利益集團(tuán)在決策過(guò)程中的關(guān)系來(lái)看，它們之間是平等合作、相互協(xié)作的關(guān)系。美國(guó)是個(gè)地方自治水平較高的國(guó)家，社會(huì)民眾和非政府組織廣泛參與決策地方公共亊務(wù)。任何一個(gè)地方政府，無(wú)論相對(duì)于聯(lián)邦政府或是州政府，還是相對(duì)于獨(dú)立第三方、非政府組織而言，都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的決策中心，而任何一個(gè)非政府機(jī)構(gòu)、獨(dú)立第三方對(duì)于政府及其他決策主體而言，也是相對(duì)獨(dú)立的決策中心。正是由于這樣多個(gè)的決策中心，形成了美國(guó)地方政府治理“多中心”決策的特點(diǎn)。

中國(guó)地方政府治理是單中心的決策體制，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，中國(guó)實(shí)行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，因此中央政府與地方政府之間實(shí)際上是存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。再者，地方政府之間（也存在著上下級(jí)的關(guān)系，任何一級(jí)的地方政府在行使治理決策權(quán)時(shí)都要受到上級(jí)地方政府的監(jiān)管和控制，并不是一個(gè)完全獨(dú)立的治理決策中心[5]。最后，中國(guó)地方政府與非政府組織、獨(dú)立第三方、社會(huì)公眾等在治理決策中的關(guān)系是管理與被管理、依附與被依附的關(guān)系，這些獨(dú)立組織、第三方機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾都是地方政府在治理決策時(shí)所運(yùn)用的手段和工具。

三、啟示與思考

中美兩國(guó)地方治理決策既有自己的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在許多的問(wèn)題與不足，因此中國(guó)地方治理必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中國(guó)地方治理決策的核心價(jià)值觀——馬克思主義價(jià)值觀，必須繼承與發(fā)揚(yáng)中國(guó)“民主集中制”的決策文化，必須打破傳統(tǒng)落后的“單一精英決策、官本位決策、人治決策、經(jīng)驗(yàn)決策、封閉決策”的文化[6]，合理吸收美國(guó)決策文化的精華思想，構(gòu)建一個(gè)更加公平、民主、平等、多元、透明、開(kāi)放、包容、協(xié)作的地方治理決策文化。改革與完善中國(guó)地方治理決策導(dǎo)向，把地方治理決策導(dǎo)向由過(guò)去的政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣駥?dǎo)向，突出地方治理決策的民本性，始終把公民的需求作為整個(gè)地方治理決策的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，把公民的公共服務(wù)需求作為地方治理決策的重心。

【參考文獻(xiàn)】

[1]馬斌. 政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理[D].浙江大學(xué)，2008.

[2]高新軍.美國(guó)地方治理和對(duì)土地的管理[J].學(xué)習(xí)與探索，2012（06）：73-78.

[3]劉春峰. 中國(guó)地方政府治理模式研究[D].山東大學(xué)，2008.

[4]戴昌橋. 中美兩國(guó)地方治理比較研究[D].吉林大學(xué)，2011.

[5]麻寶斌，戴昌橋.中美兩國(guó)地方治理模式比較[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008（05）：121-127+160.

[6]曾輝方.論美國(guó)西部開(kāi)發(fā)中的地方治理[J].科學(xué)社會(huì)主義，2017（02）：149-154.