民族地區(qū)地方政府債務(wù)償還問題評析

劉敏

【摘 要】民族地區(qū)的地方政府債務(wù)比發(fā)達(dá)地區(qū)更復(fù)雜和嚴(yán)重，又由于財力不強(qiáng)存在依賴意識，所以地方政府對債務(wù)的償還問題比較突出。以廣西為例的地方政府債務(wù)償還問題主要是由于經(jīng)濟(jì)依賴政府投資，財政支出壓力大舉債動機(jī)大，監(jiān)管不夠，償債資金依賴中央補(bǔ)助和土地收入，貧困人口和當(dāng)?shù)卣即嬖谝欢ǖ囊蕾囁枷?。為了增?qiáng)償債能力，地方政府需要調(diào)整債務(wù)支出結(jié)構(gòu)和加快現(xiàn)代財政制度建設(shè)，從根本上轉(zhuǎn)變成內(nèi)生型發(fā)展方式。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)；償債能力；結(jié)構(gòu)調(diào)整；現(xiàn)代財政

2016年全年，我國地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元，是2015年發(fā)行額的1.6倍。民族地區(qū)近些年政府債務(wù)與全國地方政府債務(wù)趨勢相同，舉債規(guī)模也不斷擴(kuò)張，又因為民族地區(qū)發(fā)展和財政能力較薄弱，導(dǎo)致民族地區(qū)地方政府的債務(wù)償還壓力非常大。債務(wù)償還出現(xiàn)問題不僅影響到地方政府的債務(wù)持續(xù)性，也影響到財政穩(wěn)定性和政府投資，最終影響到地區(qū)的發(fā)展。按照中央政府規(guī)劃，2016-2020年，我國要建立起比較完善的現(xiàn)代財政制度。那么，學(xué)界和政策上等熱議的債務(wù)風(fēng)險、償債能力趨弱等財政問題，是完善財政體系時必須要先攻克的。民族地區(qū)在地方政府償還上面臨更大的難題，因此，民族地區(qū)地方政府債務(wù)償還研究顯得格外重要。

一、廣西地方政府債務(wù)及償還情況

（一）廣西地方政府債務(wù)概況

廣西的地方政府債務(wù)規(guī)模和增速較高但在可控范圍。從債務(wù)率來看，民族地區(qū)的債務(wù)壓力很嚴(yán)重，2015年年末貴州省以189%的債務(wù)率居首。此外，云南、內(nèi)蒙古三省份的債務(wù)率也超過100%的警戒線。2014-2015年廣西的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額分別是4286.78億、4043.79億、4638.18億，整體上是趨于不斷擴(kuò)大的，債務(wù)率分別為110%、81%。除卻2015年的債務(wù)增長稍下降，但是2016、2017年又開始增長。廣西債務(wù)依存度3.4%在民族八省區(qū)屬于中等水平，低于青海、新疆和寧夏。這個指標(biāo)反應(yīng)的是地方政府對舉借新債的依賴，低于國際警戒線15%，可以看出廣西地方政府在新債舉借上比較理性。

廣西的地方政府債務(wù)擴(kuò)張主要源于經(jīng)濟(jì)對政府投資的依靠。民族地區(qū)依靠政府債務(wù)形成巨大的固定資產(chǎn)投資，民間資本參與不夠。依靠地方政府債務(wù)形成的固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，投資未能與當(dāng)?shù)厝诤?。民族地區(qū)政府債務(wù)承擔(dān)了很大的經(jīng)濟(jì)增長職能，政府主導(dǎo)作用偏大，不利于市場經(jīng)濟(jì)的形成。依賴地方政府投資導(dǎo)致追求經(jīng)濟(jì)增長的政府債務(wù)存在路徑依賴，只有借債保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性。廣西的地方政府固定資產(chǎn)投資占GDP的比例達(dá)到25%左右，近幾年固定資產(chǎn)增長率是15%左右，在民族地區(qū)來說是較高的水平，其財政杠桿率（固定資產(chǎn)投資/財政支出）是八省區(qū)中最高的達(dá)到3.99，廣西地方政府對經(jīng)濟(jì)拉動作用大。財政支出增長率16.8%在八省區(qū)中是最高的，也就是赤字風(fēng)險大。綜合這些指標(biāo)可發(fā)現(xiàn)地方政府有舉借債務(wù)的動機(jī)，進(jìn)而會加大債務(wù)積累，加大償還負(fù)擔(dān)。

（二）廣西地方政府債務(wù)償還情況

償還的方式主要是兩種，一是還本付息解除債務(wù)人責(zé)任，二是通過債務(wù)置換緩解當(dāng)下的償還壓力。2016年在全國地方政府發(fā)行的6萬億地方債中，置換債占比超八成。民族地區(qū)的債務(wù)置換也為地方政府緩解短期債務(wù)有積極的影響，廣西的置換比例比較均衡。2015年債務(wù)置換744億，新增178億，債務(wù)還本額749.94，還本額減去置換的數(shù)額是5.94億，也就是說廣西地方政府償債能力表現(xiàn)較好，貴州、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏等其他民族6省區(qū)還本額減去置換債務(wù)是負(fù)數(shù)。到2017年廣西的置換債務(wù)是1350億，置換規(guī)模也是不斷擴(kuò)大的，這減輕了地方政府短期的償還壓力。一定程度上廣西的置換和新增債務(wù)是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較協(xié)調(diào)的，而且廣西財政收入增長率大于財政支出增長率，這就使得地方政府的償債能力較好。

二、民族地區(qū)地方政府債務(wù)償還的主要問題

雖然廣西的債務(wù)依存度、赤字率在民族地區(qū)比較來看是較低的，但是地方政府債務(wù)償還仍然有不少問題和隱患，需要引起重視。

（一）預(yù)算監(jiān)督不健全。包括廣西在內(nèi)的民族地區(qū)由于落后特別重視經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，忽略民族地區(qū)的可行能力和自我發(fā)展。這樣一來，政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資偏大，而政府債務(wù)又要為赤字買單。地方政府債務(wù)規(guī)模是與經(jīng)濟(jì)體量正相關(guān)的，地方政府必須合理控制債務(wù)規(guī)模，做好財政預(yù)決算，調(diào)整財政支出的結(jié)構(gòu)，多引進(jìn)社會資金減輕地方政府的資金壓力。在債務(wù)的借用、項目開展和債務(wù)償還環(huán)節(jié)沒有明確的責(zé)任人和規(guī)定，這導(dǎo)致債務(wù)資金利用率較低。

（二）土地收入和轉(zhuǎn)移支付占償債資金比重偏大。中央政府對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付是民族地區(qū)償債資金第二大來源，廣西的對中央補(bǔ)助的依賴度達(dá)到42%，在八省區(qū)中居于第4的位置，這比發(fā)達(dá)地區(qū)高出很多，加重地方的債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移到中央政府。政府性基金收入是民族地區(qū)用來償還地方政府債務(wù)的第三大來源。廣西政府性基金收入占綜合財力的比例大高達(dá)13.4%，在民族八省區(qū)中只低于西藏，而政府性基金中87%左右是從土地獲得的各項收入，也就是說明償債資金其實是對土地收入的依賴相當(dāng)大。隨著土地、房地產(chǎn)改革，土地生財模式是不持續(xù)的，這部分償債資金波動較大。

（三）依賴思想較重。中央政府為民族地區(qū)債務(wù)兜底，民族地區(qū)地方政府缺少還債積極性。借錢積極，還款能力弱。民族地區(qū)存在積極伸手要錢，還錢不積極的現(xiàn)象。從民族地區(qū)的決算報告和其他政府相關(guān)報告，發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)地方政府會把向中央爭取補(bǔ)助作為工作安排。而當(dāng)?shù)氐呢毨丝谟謱Φ胤秸难a(bǔ)助依賴較大，不愿脫貧。貧困建檔立卡后不愿意注銷，不少人想繼續(xù)獲得政府補(bǔ)助，缺少創(chuàng)造性。所以以廣西為例的民族地區(qū)的依賴思想不僅在當(dāng)?shù)刎毨丝谶€存在于地方政府。

三、提升地方政府債務(wù)償還能力的制度保障：現(xiàn)代財政

地方政府債務(wù)治理不僅是地方政府的事，降杠桿補(bǔ)短板是社會共同治理。財政不僅僅是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，所謂國家治理不是政府單一管理，而是市場、政府和社會三維共同治理。現(xiàn)代財政追求的是多元治理。地方政府債務(wù)治理是財政制度改革的重要內(nèi)容。

（一）加強(qiáng)財政預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模。預(yù)算是財政的核心，政府的手伸向哪些領(lǐng)域及多大程度上參與市場和社會，在政府預(yù)算就有了規(guī)定。預(yù)算改革的目標(biāo)是使預(yù)算約束政府，又成為公民利益和意愿的表達(dá)機(jī)制。預(yù)算有效的實質(zhì)保證是獲得最廣泛人民的同意，需貫徹、規(guī)范全面透明的原則和參與式預(yù)算?？冃ьA(yù)算可以保障預(yù)算得以高效實施，應(yīng)貫穿在預(yù)算的各個環(huán)節(jié)，在債務(wù)的借用還方面需要有明晰的監(jiān)管。另外，地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任要匹配減輕地方財政壓力?？v向上突破分稅制下的分財向分級轉(zhuǎn)變，，加強(qiáng)激勵機(jī)制和責(zé)任制，推進(jìn)行政體系的現(xiàn)代化，減少舉債沖動。

（二）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)。債務(wù)投向要結(jié)合少數(shù)民族人們的意愿，發(fā)展少數(shù)民族文化，增強(qiáng)民族自覺。地方政府債務(wù)是民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，增強(qiáng)政府債務(wù)的積極效應(yīng)。少數(shù)民族地區(qū)的債務(wù)治理不能單純靠縮小規(guī)模和控制規(guī)模能解決的問題，當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中承擔(dān)更多的角色。但是財政收入少，短期內(nèi)只能依靠政府債務(wù)來彌補(bǔ)資金的不足，穩(wěn)定增長和提高社會的福利水平。少數(shù)民族地區(qū)的市場化過程很大程度上就是政府推進(jìn)的，其發(fā)展還處于上升階段，各方面對資金的需求都很大。地方政府的綜合財力不足以滿足發(fā)展需要。地方債顯然要擔(dān)負(fù)起彌補(bǔ)財政缺口、擴(kuò)大投資穩(wěn)增長促發(fā)展、滿足廣大少數(shù)民族同胞們的文化、物質(zhì)需要。所以在整個供給側(cè)改革的背景下，少數(shù)民族地區(qū)的地方債杠桿管理方向是結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在扶貧、社保、教育、科研以及中西部落后農(nóng)村地區(qū)公共品供給等領(lǐng)域加杠桿，補(bǔ)足社會短板。

四、提升地方政府債務(wù)償還的根本：內(nèi)生型發(fā)展

發(fā)展方式上應(yīng)發(fā)揮民族地區(qū)各主體的主體性，增強(qiáng)個體及民族地區(qū)整體的可行能力，促進(jìn)內(nèi)生型發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。廣西發(fā)揮多民族雜居的民族文化特色、獨(dú)特的旅游資源和熱帶水果蔬菜等優(yōu)勢開發(fā)綠色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。廣西可借助“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，為當(dāng)?shù)刈晕野l(fā)展贏得更多機(jī)會。擴(kuò)大市場爭取發(fā)展機(jī)會，提供民族地區(qū)的積極性，獲得自身發(fā)展減少對地方政府資金的依賴，從根本上緩解舉借債務(wù)的壓力，解決償還問題。

整體來看，廣西的地方政府在債務(wù)償還壓力上不大，地方政府債務(wù)風(fēng)險在可控范圍內(nèi)。隨著一般和專項政府債券納入一般預(yù)算管理，債券的償還保障比較高。中債資信對廣西地方政府債券的評級是AAA級，違約風(fēng)險極低。廣西的外貿(mào)規(guī)模是八省區(qū)中較大的，對外貿(mào)易條件良好。就其經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、債務(wù)償還情況和當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，地方政府還存在一定的舉債空間，但需做好債務(wù)監(jiān)管和防范，保持適度性。特別是要加強(qiáng)土地財政的改革，改變土地生財模式。增強(qiáng)地方內(nèi)在發(fā)展動力，做好地方政府的財政能力建設(shè)，減輕對中央補(bǔ)助的依靠。

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