PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制問題研究

胡蔚

【摘 要】PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題一直是我國(guó)PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的重要問題，本文重點(diǎn)討論P(yáng)PP項(xiàng)目公司為有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱為“PPP項(xiàng)目有限責(zé)任公司”）的情況，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制存在的主要問題有鎖定期限制未考慮融資需求、轉(zhuǎn)讓限制使得社會(huì)資本方無法有效退出項(xiàng)目，建議依據(jù)社會(huì)資本方職能對(duì)PPP股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行不同限制，提高產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的使用率。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；股權(quán)轉(zhuǎn)讓

政府與社會(huì)資本合作（英文譯為Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱“PPP”）中股權(quán)轉(zhuǎn)讓一直是實(shí)踐中的重點(diǎn)問題，股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的完善能夠促進(jìn)我國(guó)PPP建設(shè)更好的進(jìn)行，但目前我國(guó)PPP項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制還存在問題，需要進(jìn)一步完善。本文對(duì)此進(jìn)行了討論：

一、PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制存在的問題

（一）鎖定期限制未考慮融資需求

目前鎖定期為PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的主要方式，《PPP項(xiàng)目合同指南》第二章第十節(jié)、最新的《PPP條例（征求意見稿）》第二十六條等都對(duì)鎖定期做出了規(guī)定，而《PPP條例（征稿求意見）》第二十六條規(guī)定在項(xiàng)目建設(shè)期間社會(huì)資本不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，項(xiàng)目建設(shè)期為股權(quán)變更鎖定期，標(biāo)志著行政法規(guī)層面上對(duì)鎖定期作出的相較于其他PPP相關(guān)法律法規(guī)更為具體的規(guī)定。

這樣的規(guī)定可能帶來的問題是增加了PPP項(xiàng)目的融資難度，在一些PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方為解決加快資金流動(dòng)及變形，希望能夠在項(xiàng)目公司設(shè)立后就能將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給為本PPP項(xiàng)目專門設(shè)立的信托計(jì)劃或基金等金融工具，但如果正式出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目條例》確定了PPP項(xiàng)目有限公司的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)股權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，則這樣的規(guī)定將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方無法在項(xiàng)目建設(shè)期利用此種融資方式進(jìn)行融資，可能會(huì)加劇PPP項(xiàng)目融資的難度。假如存在某項(xiàng)目為X項(xiàng)目，X項(xiàng)目在建設(shè)期需要較大投資，同時(shí)由于項(xiàng)目審批出現(xiàn)延遲，人力成本和物價(jià)水平上浮等其他因素，因而X項(xiàng)目工程建設(shè)出現(xiàn)延期、總投資大大超出之前的預(yù)算，出現(xiàn)了短時(shí)間的資金鏈條斷裂。而由于建設(shè)期股權(quán)轉(zhuǎn)讓鎖定期的限制將導(dǎo)致想要參與融資的社會(huì)資本對(duì)這個(gè)項(xiàng)目望而卻步。除非修改股東協(xié)議和公司章程，X項(xiàng)目很難通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式引入新的社會(huì)投資方，進(jìn)而導(dǎo)致X項(xiàng)目失去了引進(jìn)新的投資人，提高融資能力，使新的融資覆蓋超額預(yù)算的可能。

（二）轉(zhuǎn)讓限制使得社會(huì)資本方無法有效退出項(xiàng)目

《PPP條例（征求意見稿》中規(guī)定PPP項(xiàng)目的股權(quán)轉(zhuǎn)讓不能在建設(shè)期以內(nèi)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在缺陷責(zé)任期滿以后才能進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。而這樣的規(guī)定卻會(huì)導(dǎo)致只想?yún)⑴cPPP項(xiàng)目融資部分的社會(huì)資本方無法及時(shí)退出項(xiàng)目。因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用，涉及的行業(yè)多為水利、交通等需要長(zhǎng)期進(jìn)行修建的行業(yè)，這樣的行業(yè)的建設(shè)期和缺陷責(zé)任期時(shí)間也均不短。在這一期間，不排除為PPP項(xiàng)目融資的社會(huì)資本方因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方針策略都發(fā)生變更，或項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)問題，負(fù)責(zé)融資部分的社會(huì)資本方想要通過將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給具有更強(qiáng)融資能力的社會(huì)資本方的方式退出PPP項(xiàng)目等情況的發(fā)生。同時(shí)，因?yàn)樨?fù)責(zé)融資的社會(huì)資本方也并不參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在能夠保證為PPP項(xiàng)目提供足夠的資金支持的情況下，限制參與PPPP項(xiàng)目有限公司融資部分的社會(huì)資本方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓是沒有必要的，這將會(huì)對(duì)負(fù)責(zé)融資的社會(huì)資本造成退出上的困難。

同時(shí)，當(dāng)PPP項(xiàng)目有限公司處于良性運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，其自身的股權(quán)與公司管理能夠獨(dú)立分開時(shí)，仍有PPP項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要政府審批等情況出現(xiàn)時(shí)，就會(huì)降低PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，大大降低社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

二、PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的完善建議

（一）依據(jù)社會(huì)資本方職能進(jìn)行不同限制

當(dāng)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方由多家公司組成時(shí)，在投標(biāo)階段，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方即應(yīng)采用聯(lián)合體形式。在目前我國(guó)的PPP實(shí)踐中，與社會(huì)資本方為一家公司的情形相比較，社會(huì)資本方由多家公司組成的情況下股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款會(huì)相對(duì)復(fù)雜。

在社會(huì)資本方由多家公司組成的情況下，PPP項(xiàng)目有限公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓除了考慮股權(quán)質(zhì)押融資安排外，還應(yīng)當(dāng)考慮到PPP項(xiàng)目一般來說可以分為融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這三個(gè)部分。如果參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方分別參與不同的部分，其股權(quán)應(yīng)當(dāng)受到不同的限制。目前實(shí)踐和《PPP條例（征求意見稿）》確定了以建設(shè)期作為鎖定期，運(yùn)營(yíng)期允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般模式。但是考慮到融資這部分可以獨(dú)立與項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，在合理設(shè)置的情況下能夠不對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)產(chǎn)生影響。應(yīng)該允許融資部分的股權(quán)轉(zhuǎn)讓不在受到鎖定期的限制因此，目的僅為參與項(xiàng)目融資的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)允許在完成項(xiàng)目的融資后，不再限制這類社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目有限公司中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。PPP項(xiàng)目的融資部分一般由組成社會(huì)資本方聯(lián)合體的金融機(jī)構(gòu)提供，金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目為了獲得融資部分的融資收益。由于PPP項(xiàng)目的整體期限都很長(zhǎng)，根據(jù)《PPP合同指南（試行）》的規(guī)定，PPP項(xiàng)目周期一般為二十至三十年，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)資金運(yùn)作期間的要求一般都不能過長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供的貸款期限一般情況下均會(huì)短于PPP項(xiàng)目的整體期限，因此如果允許金融機(jī)構(gòu)只在PPP公司的運(yùn)營(yíng)部分進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，既不會(huì)影響PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，也會(huì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的資金運(yùn)作，吸引更多的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。在負(fù)責(zé)融資部分的社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量減少PPP項(xiàng)目合同股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，例如除法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定外不對(duì)負(fù)責(zé)融資的PPP項(xiàng)目公司社會(huì)資本方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓比例限制。

參與PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)建筑部分的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的目的主要是得到PPP項(xiàng)目的施工業(yè)務(wù)，而并不想?yún)⑴cPPP項(xiàng)目的融資和運(yùn)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)允許負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)部分的社會(huì)資本方在項(xiàng)目完成建設(shè)并能夠穩(wěn)定運(yùn)行后退出PPP項(xiàng)目。

負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)部分的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的目的是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，如果負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方退出可能對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的影響較大，因而受讓負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)部分的社會(huì)資本方的股權(quán)的公司應(yīng)當(dāng)與股權(quán)的轉(zhuǎn)讓方具有相同或更好的資質(zhì)，具有不少于股權(quán)轉(zhuǎn)讓方的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)限制負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)部分的社會(huì)資本方也在鎖定期后轉(zhuǎn)讓股份，以便負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方能夠更好的了解PPP項(xiàng)目的建設(shè)，進(jìn)而更好的運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目。

（二）提高產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的使用率

由于PPP項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，而愿意把自己的資金一直放在PPP項(xiàng)目中不流動(dòng)的社會(huì)資本方卻幾乎沒有。針對(duì)這個(gè)問題，英國(guó)以及歐美國(guó)家形成了基礎(chǔ)設(shè)施投資股權(quán)次級(jí)轉(zhuǎn)讓的高流通市場(chǎng)。我國(guó)也借鑒了國(guó)外的這一做法，天津金融資產(chǎn)交易所設(shè)立了PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所設(shè)立了上海PPP資產(chǎn)交易中心。

目前，我國(guó)建立的PPP產(chǎn)權(quán)交易所在PPP項(xiàng)目融資方面得到了較大的使用，但在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，參與平臺(tái)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的PPP項(xiàng)目卻較少。以天津的天津金融資產(chǎn)交易所PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)為例，在這一平臺(tái)上，可以看到要約和資金募集項(xiàng)目較多，而資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目卻一個(gè)都沒有。這可能從側(cè)面表現(xiàn)出我國(guó)的PPP交易市場(chǎng)中股權(quán)轉(zhuǎn)讓并未被良好的運(yùn)用。這可能與我國(guó)大多數(shù)PPP合同簽訂時(shí)約定股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓相關(guān)，但應(yīng)該積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目有限公司在PPP交易場(chǎng)所中轉(zhuǎn)讓股權(quán)，做到公平公正公開。當(dāng)PPP項(xiàng)目有限公司已經(jīng)走上正軌，自身的運(yùn)營(yíng)與公司股權(quán)持有者關(guān)系不大時(shí)，應(yīng)當(dāng)減少對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，從而提高PPP產(chǎn)權(quán)交易所中PPP股權(quán)系統(tǒng)的使用率。

三、結(jié)語

對(duì)PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制時(shí)，依據(jù)社會(huì)資本方職能進(jìn)行不同限制，提高產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的使用率，能夠更好的完善PPP項(xiàng)目有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目更加良好的運(yùn)行。