供給側(cè)改革中PPP模式運用的優(yōu)勢、問題與措施

凈浪 何晴

【摘 要】PPP模式是一種使政府部門和民營企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢的新型模式，它把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，使各方面協(xié)調(diào)有序地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文就如何引導(dǎo)PPP模式與供給側(cè)改革相融合以及解決PPP模式在供給側(cè)改革中暴露出的問題為主線，從PPP模式在供給側(cè)改革運用中的優(yōu)勢、PPP模式在運用中的問題及如何解決PPP模式在運用中面臨的問題進(jìn)行客觀分析，為政策制定提供建議。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)改革；ppp模式

隨著項目融資的發(fā)展，ppp模式已經(jīng)在世界范圍內(nèi)流行起來。它是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。它核心在于提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實現(xiàn)公共項目或服務(wù)的公共效益，公共部門與私人部門建立起基于全壽命周期關(guān)系型契約的合作伙伴關(guān)系，從而進(jìn)行項目融資、建設(shè)和經(jīng)營的管理模式。金融危機(jī)以來，隨著“四萬億元”投資計劃的結(jié)束，國家財政收入背上了沉重的負(fù)擔(dān)，債務(wù)率超過200%且居高不下，而且民間資本受政府資金投資的擠壓效應(yīng)而大幅收縮，因此在新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式改革的關(guān)鍵步驟中，PPP模式將會為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力，提高社會資本的利用效率。

一、PPP模式在供給側(cè)改革運用中的優(yōu)勢

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。其核心在于從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高全要素生產(chǎn)率。因此PPP模式的優(yōu)勢可以廣泛應(yīng)用到供給側(cè)改革中，為供給側(cè)改革提供有利基礎(chǔ)。

首先，PPP模式可以拓寬民間資本的投資渠道。隨著我國民間資本的迅速積累和發(fā)展，民間資本在社會總資本中的占比不斷上升，合理引導(dǎo)民間資本投資是政府及監(jiān)管部門的重要職責(zé)。但是我國房地產(chǎn)、股票等投資市場發(fā)展你不夠健全，投機(jī)性質(zhì)嚴(yán)重，且總量已漸趨飽和，無法再接受大量資本涌入。因此引導(dǎo)民間資本進(jìn)入PPP項目對于社會金融發(fā)展和金融穩(wěn)定具有重大意義。

其次，PPP模式可以提高社會全要素生產(chǎn)率。PPP模式以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給效率為根本目的，以利益共享、分險共擔(dān)為原則，由公共部門同社會資本建立起長期合作關(guān)系。通過與社會資本合作，PPP模式的管理人員可以充分發(fā)揮其技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，運用市場競爭和激勵約束機(jī)制提高資本生產(chǎn)效率，從而實現(xiàn)更高的社會全要素生產(chǎn)率。

再次，PPP模式可以減緩民間資本進(jìn)入投資領(lǐng)域的風(fēng)險，達(dá)到分享共擔(dān)的目的。以往基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域投資周期長、回報率低，且風(fēng)險較大民間資本不愿意進(jìn)入，但是在PPP模式下，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入這些投資領(lǐng)域變得相對容易。在政府參投的條件下，民間資本的投資風(fēng)險大幅度降低，同時這也增大了民間資本的投資熱情。

最后，PPP模式可以緩解各級政府的財政支出壓力。由于民間資本進(jìn)入基建等相關(guān)領(lǐng)域，可以減少各級政府在這方面的財政支出，同時因為民間資本的進(jìn)入，可以利用杠桿效應(yīng)撬動更多資金進(jìn)入，興建更多基礎(chǔ)設(shè)施等項目，形成良好的引導(dǎo)循環(huán)機(jī)制，激發(fā)民間資本的投資熱情，提高投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)，提高社會的投資效率和收益。

二、PPP模式在供給側(cè)改革運用中面臨的問題

經(jīng)過多年實踐與探索，PPP模式初見成效，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了諸多貢獻(xiàn)，但總體來看，PPP模式仍存在諸多問題，下面將從五個方面分析我國在推進(jìn)PPP項目中面臨的問題與挑戰(zhàn)。

第一、PPP項目定位不清晰。目前許多民營企業(yè)沒有進(jìn)入PPP項目，對PPP項目心存懷疑，原因在于很多民營企業(yè)家及民間人士不了解PPP項目的具體性質(zhì)，對PPP項目的概念認(rèn)知不清楚。PPP項目作為一個周期長、投入大、過程復(fù)雜的新型經(jīng)濟(jì)合作模式，如果不能夠?qū)ζ涞牧㈨?、招?biāo)、設(shè)計、建設(shè)、定價等具體每個環(huán)節(jié)作出系統(tǒng)詳盡的介紹，對其進(jìn)行規(guī)范化管理，那么其積極作用必然會大打折扣，極大地降低民間資本進(jìn)入PPP項目的可能性，影響其整體推廣。其特殊性和復(fù)雜性決定了需要對PPP項目的立項、招投標(biāo)、設(shè)計、建設(shè)、運營、風(fēng)險分擔(dān)、定價以及爭議的解決等作出系統(tǒng)的頂層設(shè)計，但我國現(xiàn)行關(guān)于PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)還未形成體系，多為政策性指導(dǎo)文件，具體的運營細(xì)節(jié)規(guī)范尚待完善。PPP模式法律體系不健全帶來的一個直接后果是社會資本方在參與PPP項目時對政府的行為和政策、對自身的回報收益等無法作出一個可靠、理性的預(yù)期，從而大大挫傷了社會資本的積極性。除了存在隱性壁壘之外，這也是PPP項目落地率低的原因之一。

第二、相關(guān)制度不完善以及專業(yè)人才不足。PPP項目作為利益共享和分險共擔(dān)的新型經(jīng)濟(jì)合作模式，其風(fēng)險依然廣泛存在于整個項目的流程之中及與項目密切攸關(guān)的共同體上，立法的滯后，相關(guān)法律不健全。因為PPP是新生概念，相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)重缺失，在立法上的操作性和協(xié)調(diào)性不足；政策保障不健全，社會資本進(jìn)入PPP市場存在障礙。金融資本管制太嚴(yán)苛，在相關(guān)部分管制還未放開，民間資本進(jìn)入存在嚴(yán)重障礙，其次PPP項目具有周期長、操作復(fù)雜在項目識別、準(zhǔn)備、采購執(zhí)行、移交運營等環(huán)節(jié)需要大量懂法律、技術(shù)、財務(wù)的復(fù)合型人才。

第三，PPP模式效率優(yōu)勢不明顯。很多地方政府推動PPP模式的動機(jī)仍限于補充項目資金，拓寬融資渠道，并沒有考慮效率的提升。在實踐推廣運行中，社會資本多采用“名股實債”的方式介入項目，僅發(fā)揮了PPP模式的融資作用。2016年6月8日財政部發(fā)布的《PPP示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)》第六條中明確提出：采用固定回報、回購安排、名股實債等方式進(jìn)行變相融資的不再作為備選項目，原因在于采用“名股實債”的方式實際上仍等同于地方政府借債融資，這只會進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背PPP風(fēng)險共擔(dān)、績效評價等原則，不屬于PPP項目。同樣，若僅關(guān)注PPP模式的融資功能而忽視效率的提升，那么，PPP模式既不會減少風(fēng)險或者降低項目所需的支出，也無法從根本上解決政府債務(wù)問題。政府自身治理水平提升緩慢，將進(jìn)一步增強(qiáng)私人部門對政府信譽和能力的不信任感，使得參與PPP項目的積極性降低。

第三，PPP項目對社會性基礎(chǔ)設(shè)施投資較少。國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)類項目建設(shè)不僅包括交通、通訊、能源等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括科、教、文、衛(wèi)、體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)財政部相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：在前兩批落地示范項目中，市政工程類項目占48%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)占9%，交通運輸占8%，水利建設(shè)占8%?？梢?，我國的PPP項目更多地投向了污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營性項目，而社會性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則投資較少。以教育投入為例：從表面上看，教育投入已符合我國在1993年制訂的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的4%的標(biāo)準(zhǔn)，但我國學(xué)前教育入園率低、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱、義務(wù)教育嚴(yán)重不均衡的問題仍然存在。要想提升教育質(zhì)量，教育投入至少要達(dá)到C}DP的5%，而不是滿足于4%的水平。

第四，政府存在信用風(fēng)險。在PPP模式中，由于政府部門和私營部門之間的出發(fā)點不同，因而在PPP項目合同設(shè)計中應(yīng)當(dāng)做到權(quán)責(zé)對應(yīng)，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。但從我國目前的實際情況來看，由于多數(shù)PPP項目都表現(xiàn)為政府部門“一頭熱”，即某些地方政府官員為了政績，在短期利益的驅(qū)使下，在PPP項目合同簽訂中，通過過高的固定投資回報率、過高的收費標(biāo)準(zhǔn)、過長的特許經(jīng)營期來吸引社會資本，甚至加入了隱形擔(dān)保，承擔(dān)了不該承擔(dān)的技術(shù)、經(jīng)營等風(fēng)險，但最終因為缺乏承受能力，產(chǎn)生了信用風(fēng)險。

三、完善PPP模式在供給側(cè)改革運用中的措施

任何一個有關(guān)于經(jīng)濟(jì)運行的模式都必須先進(jìn)行市場調(diào)研，在充分了解了市場的各項情況之后，才能對經(jīng)濟(jì)模式的合規(guī)運行做出大致的方向。因而，PPP項目投資建設(shè)前，政府部門和社會資本都要進(jìn)行充分的市場調(diào)查，可以共同聘請獨立的第三方機(jī)構(gòu)編制，對調(diào)查到的信息進(jìn)行整理分析從而形成項目分析報告，在其中，最重要的是負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)對模式運行的可行性分析。我們在社會資本不要將本屆政府的承諾作為市場的實際發(fā)展導(dǎo)向，政府部門也要獨立地進(jìn)行市場的調(diào)查工作，不要盲目做出決策，應(yīng)做出科學(xué)合理分析，進(jìn)而做出符合市場實際情況的決策。

建立健全ppp模式運行的法律體系，解決信息不對稱，增進(jìn)主體間信任。PPP模式的成功運作需要完備、清晰的法律條文來保障其順利推行，使項目在整個生命周期內(nèi)有章可循，因此，制定一部規(guī)范PPP的法規(guī)勢在必行。從其他國家的經(jīng)驗來看，政府需成立PPP事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行頂層設(shè)計、提供法律政策上的支持、做好項目審批和監(jiān)管。的確，在我國也可設(shè)立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應(yīng)用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

提供政策保障，降低社會資本進(jìn)入障礙。首先，要加大金融政策支持政府要提供足夠的金融資本來促使項目開展；第二，發(fā)揮財政資金的杠桿作用和保障作用，起到財政資本引導(dǎo)，民間資本進(jìn)入的模式；第三，完善產(chǎn)業(yè)稅收等配套政策，盡量給予相關(guān)項目減免稅收，政策優(yōu)惠等措施，盡可能保障PPP項目順利開展。最后，政府要維護(hù)好各ppp模式參與主體的利益，協(xié)調(diào)各方，使得ppp模式的運行過程都能置于陽光下。

到目前為止，我國的ppp模式的運行都還不是很成熟，這種基于對于這種模式的極度不熟悉以及不適應(yīng)，這就要求我們在市場中投入大量的專業(yè)化人才來幫助ppp模式的順利運行。況且，PPP項目運作過程中需要綜合運用復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面知識，對參與主體的要求高，普通老百姓的參與就更加需要專業(yè)人士的指點。因此我們一方面應(yīng)該注重內(nèi)部人才培養(yǎng)，組織政府專業(yè)部門進(jìn)行知識培訓(xùn)，學(xué)習(xí)實際案例，加強(qiáng)同高校聯(lián)系進(jìn)行理論實踐交流，另一方面也要善于從外部引進(jìn)人次，通過聘請國外專家，較快學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗。

尊重社會資本逐利性，創(chuàng)造合理盈利空間。資本逐利的特性要求PPP項目一定要達(dá)到一定的收益標(biāo)準(zhǔn)，如果收益太低，民間資本更本沒有進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的熱情，因此適當(dāng)放出優(yōu)質(zhì)資源引導(dǎo)社會資本進(jìn)入從而形成良性循環(huán)，擴(kuò)大PPP市場規(guī)模，建立完整的市場體制。

總之，在ppp模式是擴(kuò)大財政乘數(shù)和加快私人企業(yè)和國家企業(yè)的合作的有效途徑。本文主要研究了ppp模式的優(yōu)勢、劣勢和解決問題的措施，但是主要還是對于ppp模式運行過程中出現(xiàn)的問題的客觀分析?，F(xiàn)階段，ppp模式的運行還存在著許多不如意的地方，所以管理者一定要對模式運行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行嚴(yán)肅分析，找出適合的解決方案，在使得ppp模式更加地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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