我國影子銀行監(jiān)管存在的問題及對策

李震宇

一、我國影子銀行體系

（一）對國內(nèi)外影子銀行概念的界定

“影子銀行”（shadow banking system）這一概念最早是由保羅用其概括有銀行之實但無銀行之名的各類銀行以外的機構(gòu)，但并沒有給出明確的定義。2008年，著名經(jīng)濟學者蒂莫西·蓋特納（Timothy Geithne）指出，影子銀行亦可理解為傳統(tǒng)銀行體系之外仍然存在著平行于銀行的融資體系即“平行銀行系統(tǒng)”（見圖1）。2008年3月，時任巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的副總經(jīng)理韓瑙恩在東南亞中央銀行第43屆會議上針對影子銀行體系的構(gòu)成、運營機制以及高杠桿對金融體系的影響進行了系統(tǒng)的闡述。2008年10月，國際貨幣基金組織(IMF)首次在《全球金融穩(wěn)定報告》中提出準（類）銀行的概念,指出與銀行功能相類似的準銀行機構(gòu)是不能加入存款保險組織的，由于其缺乏最后貸款人的支持，不受央行的監(jiān)管，因此經(jīng)營風險很高。

圖1 影子銀行體系與傳統(tǒng)銀行體系平行

在國內(nèi)，對影子銀行概念的界定一直很模糊，尚未有一個為廣大學者所接受的概念。著名學者易憲容指出：但凡有涉及借貸關(guān)系及銀行表外業(yè)務(wù)都屬于影子銀行。中國社會科學院金融研究所金融實驗室副主任袁增霆將影子銀行定義為對商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)具有依附性、替換性及具有信用創(chuàng)造功能的部門和金融工具。

由于研究角度及劃分標準不同等原因，對影子銀行的定義有所分歧。文章給出的定義為：影子銀行是指傳統(tǒng)銀行體系外的信用中介體系，游離于監(jiān)管體系之外行使部分傳統(tǒng)銀行功能，但運營模式、交易方式等都不同于傳統(tǒng)銀行的金融機構(gòu)、金融工具及金融運作機制的總和。

（二）影子銀行的特點

由表1可以看出影子銀行體系有別于傳統(tǒng)銀行體系，一方面，由于影子銀行仍行使著傳統(tǒng)銀行的部分職能，因此具有期限錯配、信貸創(chuàng)造等傳統(tǒng)銀行所具有的功能。另一方面，由于其游離于監(jiān)管體系之外，不受中央銀行的監(jiān)管，因此杠桿率較高、風險較大。總的來說，影子銀行的特點如下：首先，影子銀行最顯著的特點之一就是杠桿率過高，為獲取更高收益必須采用這種以小博大的運營模式。而影子銀行由于不受央行監(jiān)管，不需要繳納存款準備金，受到追求利潤最大化的驅(qū)使就會大量地舉債經(jīng)營，通過少量的資本來撬動數(shù)十倍甚至百倍的資金。其次，影子銀行還具有期限錯配的功能，短期的資金往往是風險回避型的，而影子銀行往往將從短期資本市場融資取得的資金用于長期項目投資。這樣一旦發(fā)生實體經(jīng)濟資金逃離，影子銀行體系就會出現(xiàn)資金短缺的問題，嚴重影響了資金的流動性，具有安全隱患。再次，由于影子銀行游離于監(jiān)管邊緣不受或少受監(jiān)管，因此不透明性則成了其區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的一大特點。

表1 影子銀行體系與傳統(tǒng)銀行體系的主要區(qū)別

資料來源：李志輝、樊莉.影子銀行體系的脆弱性分析及對中國的啟示

（三）我國影子銀行產(chǎn)生的原因

影子銀行是經(jīng)濟全球化及金融創(chuàng)新發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物，傳統(tǒng)的融資方式早已無法滿足時代發(fā)展的需求，為規(guī)避監(jiān)管獲取更多的資金，影子銀行也隨之產(chǎn)生。我國影子銀行產(chǎn)生的原因歸納為以下三點：第一，利率管制。從融資角度來看，由于我國并未實行利率市場化，央行對利率的管制使得房地產(chǎn)行業(yè)、地方投融資平臺及中小企業(yè)不得不尋求新的出路。第二，投資需求旺盛，但投資方式較為單一。從投資角度來看，由于近幾年國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)與居民的投資需求較為旺盛，而國內(nèi)資本市場不發(fā)達使得企業(yè)與居民無法獲取更多的投資渠道。第三，金融創(chuàng)新、金融脫媒的影響。從金融中介角度來看，隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)資本市場所扮演的角色越來越重要而銀行所起到的中介作用則慢慢淡化。同時，為了規(guī)避金融管制，資金的供給方則會繞開商業(yè)銀行直接提供給資金的需求方，影子銀行則在此過程中逐漸發(fā)展壯大。

二、我國影子銀行體系監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）構(gòu)建影子銀行監(jiān)管制度的必要性

從某種角度來看，可以說正是影子銀行規(guī)模的壯大使得金融市場的系統(tǒng)性風險放大，直接威脅到了全世界范圍內(nèi)金融市場的穩(wěn)定性。在一定程度上影子銀行的規(guī)模已經(jīng)可以與商業(yè)銀行并駕齊驅(qū)，但其受到的監(jiān)管卻遠遠比不上商業(yè)銀行。2007年爆發(fā)的金融危機一定程度上使得世界各國更清楚地認識到了影子銀行的破壞性與危險性，紛紛采取了相應(yīng)的措施對影子銀行加以限制與規(guī)范。十八屆三中全會以來，我國將大力發(fā)揮市場在資源配置中主體作用改為持續(xù)推動市場在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)作用，由此可見，推動金融市場開放勢在必行。

影子銀行對我國經(jīng)濟的影響有以下兩個方面。一方面，降低了貨幣乘數(shù)，這樣使得央行在制定貨幣政策時無法進行準確調(diào)控。央行能否有效地進行宏觀調(diào)控，制定有力的貨幣政策直接取決于貨幣乘數(shù)，但是影子銀行直接破壞了商業(yè)銀行是唯一的信用創(chuàng)造主體的條件，因此貨幣政策在此時將會失效。

下面可以用貨幣乘數(shù)論來驗證其的信用創(chuàng)造過程。設(shè)Rd為留存的權(quán)益資金比例，0＜(1-Rd)＜1,0＜Rd＜1，（不存在現(xiàn)金漏損）；設(shè)△X為最初貸款增加額；設(shè)△Y為經(jīng)過影子銀行創(chuàng)造后的資產(chǎn)數(shù)目。

另一方面，影子銀行對實體經(jīng)濟也產(chǎn)生了一定的沖擊。影子銀行由于不受或少受監(jiān)管利率極高，這使得以中小企業(yè)為代表的企業(yè)運營成本上升，一定程度上影響了實體經(jīng)濟的運行，導(dǎo)致實體經(jīng)濟“空心化”。影子銀行的資金較商業(yè)銀行資金來說更有逐利性，實體經(jīng)濟的利潤率大約在3%-5%之間，而影子銀行的利率最高達到了182.5%。因此說影子銀行的資金真正進入到實體經(jīng)濟的比例并不大，較大一部分都進入到了房地產(chǎn)、大宗商品等高風險、高收益的領(lǐng)域。而一些在傳統(tǒng)信用領(lǐng)域具有融資優(yōu)勢的大型國企亦會利用自己的部分資金從事資金拆借活動，在一定程度上充當了影子銀行的作用。影子銀行的發(fā)展改變了資產(chǎn)價格，由于其不需遵循當局對利率的限制，在一定程度上擴展了利率市場化的范圍，使得實體經(jīng)濟的“空心化”加劇。

（二）我國影子銀行體系的監(jiān)管現(xiàn)狀

近幾年來，受央行對商業(yè)銀行信貸規(guī)模調(diào)控以及政府部門對房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控的影響，我國影子銀行發(fā)展迅速，而影子銀行風險問題也由此而生。由于我國金融市場起步較晚，對影子銀行的監(jiān)管還較為保守。一方面希望促進金融市場的蓬勃發(fā)展；另一方面，監(jiān)管部門又擔心影子銀行的發(fā)展會影響貨幣政策的實施效果，對宏觀環(huán)境穩(wěn)定產(chǎn)生影響，因此又對影子銀行進行了一定的打壓。而2011年爆發(fā)的溫州民間借貸案件使得監(jiān)管部門意識到影子銀行規(guī)模的迅速擴張對金融系統(tǒng)所產(chǎn)生的影響。因此中國證監(jiān)會主席劉明康在2011年首次把影子銀行風險納入三大風險之一，同時也指出要從根源上防止影子銀行的風險傳遞。

1.對銀行內(nèi)影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管

銀信合作方面，銀監(jiān)會先后出臺了一系列的文件來規(guī)范銀信合作。2009年銀監(jiān)會頒發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范銀信合作有關(guān)事項的通知》,對銀信合作的資產(chǎn)進行了規(guī)定。2010年8月銀監(jiān)會又下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范銀信理財合作業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，對資本充足率進行了規(guī)定。緊接著，2010年9月，銀監(jiān)會頒發(fā)了《信托公司凈資本管理辦法》，對信托公司的凈資本做出了規(guī)定。2013年4月，銀監(jiān)會相繼下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于加強2013年地方融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，從資產(chǎn)管理的角度要求建立風險隔離機制并從保護投資者的角度要求進一步強化風險披露機制。

2.對非銀行類影子銀行機構(gòu)的監(jiān)管

首先，對于信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，我國對資產(chǎn)信貸轉(zhuǎn)讓先后經(jīng)歷了由“堵”到“疏”的兩個不同階段。第一階段，2009年出臺的113號文件明確禁止了信貸資產(chǎn)部分業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)讓，同時還提出了控制信貸資金流入民間借貸市場，要求各商業(yè)銀行加強對抵押貸款、消費貸款等進行嚴格控制。第二階段，考慮到采取禁止的方法并不利于金融市場的發(fā)展，因此中國人民銀行之后又簽署了《貸款轉(zhuǎn)讓交易主協(xié)議》，允許銀行之間進行貸款轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，建立了風險可控的交易平臺，從而規(guī)范了我國信托資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場。

其次，對于第三方支付（P2P），銀監(jiān)會在2011年8月發(fā)布了相關(guān)文件，提出了要嚴格防范中介公司從銀行獲取資金后轉(zhuǎn)而用于民間借貸。然而銀監(jiān)會和中國人民銀行均否認有監(jiān)管責任，這使得目前P2P網(wǎng)絡(luò)貸款仍處于無準入門檻、無行業(yè)標準及無監(jiān)管機構(gòu)的三無狀態(tài)。為防止其演變?yōu)榈叵洛X莊、洗錢等非法行為，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)部門對其監(jiān)管。

最后，對民間借貸的監(jiān)管仍出臺相應(yīng)的法律監(jiān)管措施。民間借貸目前仍不處于監(jiān)控范圍內(nèi)，盡管央行對其利率有一定的規(guī)定，要求貸款利率不能超過基準利率的四倍，然而實際操作過程中卻無有效的執(zhí)行機制。央行還規(guī)定不允許以個人貸款以及非金融機構(gòu)為目的吸收存款，然而實際過程中這一行為是很難監(jiān)控的，所以時有發(fā)生。

（三）我國影子銀行體系監(jiān)管存在的問題

影子銀行的快速發(fā)展對我國尚未成熟的金融業(yè)傷害較大，不利于其健康有序的發(fā)展，盡管目前我國監(jiān)管當局已經(jīng)意識到了對其加強監(jiān)管的重要性，但對其監(jiān)管仍存在不少問題。

1.金融監(jiān)管法規(guī)制度體系不完善

隨著影子銀行的發(fā)展，各部門也相繼制定了一系列的法律文件對其進行約束。對于理財合作業(yè)務(wù)，提出了要將商業(yè)銀行的銀信合作業(yè)務(wù)由表外轉(zhuǎn)入表內(nèi)，要求各商行嚴厲查處網(wǎng)點客戶經(jīng)理私自代銷第三方產(chǎn)品。對于部分民間融資的監(jiān)管，由各地方政府進行負責，同時對其貸款利率的上限也有一定的要求，對于網(wǎng)絡(luò)金融的監(jiān)管目前還未有相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)。盡管以上法律法規(guī)對于影子銀行的監(jiān)管起到了一定積極作用，但該制度體系尚未完善，仍存在不少問題。

第一，部分法律制度尚未出臺。除信托制私募股權(quán)基金外，其他私募基金尚未對投資者提出任何要求或出臺一定的審查制度。對于小額貸款公司，由于其屬于非金融機構(gòu)，因此公司運作的最高文件只有規(guī)章和規(guī)范性文件，急需制定正式的法律文件。對于民間借貸，目前仍沒有相關(guān)法律約束最為嚴重的高利貸制度，使其借貸標準、違法責任追究等無法可依。對于網(wǎng)絡(luò)金融，更無任何法律法規(guī)就其批準設(shè)立、運營模式、風險跟蹤提示及信息披露的程度及時限進行規(guī)范。第二，部分法律文件無法適應(yīng)我國影子銀行體系，已經(jīng)過時。對影子銀行體系監(jiān)管的法律法規(guī)不完善，會使其在經(jīng)營過程中缺少明確的行為準則，也使得監(jiān)管當局在監(jiān)管的過程中缺乏必要的監(jiān)管依據(jù)及監(jiān)管尺度，不利于影子銀行的規(guī)范發(fā)展。

2.監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏有效性

目前我國的主要監(jiān)管機構(gòu)在進行監(jiān)管時，主要關(guān)注自身職責范圍內(nèi)的金融機構(gòu)，與其他機構(gòu)之間缺乏良好的溝通交流。針對以上問題，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會共同簽訂了一個有利于促進三者協(xié)調(diào)工作的備忘錄，旨在建立起一個“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”，以保證在嚴格履行自身監(jiān)管職責的同時還可兼顧到其他監(jiān)管機構(gòu)的工作。盡管在一定程度上起到了協(xié)調(diào)作用，但考慮到實際情況中監(jiān)管機構(gòu)大多以履行自身職責、維護職責范圍內(nèi)機構(gòu)的規(guī)范運營為出發(fā)點，該協(xié)調(diào)機制缺乏相關(guān)強制力的保障，并不能發(fā)揮理想的作用。

反映在影子銀行體系上監(jiān)管協(xié)調(diào)失靈的問題主要是多頭監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)。以網(wǎng)絡(luò)金融為例，目前仍沒有確定的監(jiān)管機構(gòu)可以對其經(jīng)營進行規(guī)范限制。對于涉及到網(wǎng)絡(luò)借貸平臺和第三方支付涉及資金流動的監(jiān)管由中國人民銀行負責，但對于其中涉及的基金及保險代銷等又屬于證監(jiān)會及保監(jiān)會的監(jiān)管范圍。加之互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管部門也對其進行監(jiān)管，使得這種交叉業(yè)務(wù)面臨的監(jiān)管難以協(xié)調(diào)。這種缺乏協(xié)調(diào)溝通機制的多頭監(jiān)管格局最終會導(dǎo)致監(jiān)管效率低下、監(jiān)管重復(fù)與真空并存的問題。

影子銀行規(guī)模的壯大客觀上也反映出了我國金融機構(gòu)已經(jīng)逐步向混業(yè)經(jīng)營的模式進行過渡了。而目前的分業(yè)監(jiān)管仍具有不少問題，一方面，存在監(jiān)管缺失及監(jiān)管真空，信息資料無法共享。另一方面，更無法及時、動態(tài)地監(jiān)測影子銀行所蘊藏的風險，難以及時地落實相關(guān)部門的措施。

三、完善對我國影子銀行監(jiān)管的政策性建議

從國外對影子銀行的監(jiān)管中可以看出，各國對待影子銀行的態(tài)度均為在鼓勵其發(fā)展的同時加強監(jiān)管。盡管影子銀行的存在對金融體系的穩(wěn)定性帶來了一定的挑戰(zhàn)，但其作為貨幣市場上的主要組成部分之一，仍具有存在和發(fā)展的空間。因此在加強監(jiān)管的同時要注意影子銀行體系的穩(wěn)健性，采用“疏堵結(jié)合”的思路。鑒于我國目前仍屬于發(fā)展中國家，金融市場的發(fā)展任重而道遠，因此需不斷提高我國金融市場改革的深度與廣度，借鑒其他國家優(yōu)秀的理念，制定出具有針對性的監(jiān)管建議。

（一）完善金融業(yè)的法律建設(shè)

加強影子銀行相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)是我國影子銀行得以健康發(fā)展的重要外部保障。首先，應(yīng)當從法律的角度對影子銀行的內(nèi)涵與外延做出清晰明確的界定，將影子銀行針對性地納入法律的監(jiān)管體系內(nèi)。構(gòu)建完善的監(jiān)管法律法規(guī)體系，就需從政策性監(jiān)管過渡到市場化監(jiān)管中。使得金融監(jiān)管有法可依。其次，要從源頭上入手，完善影子銀行的準入原則。同時根據(jù)影子銀行的不同特點及發(fā)展模式將其分類，針對性地對不同的金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行規(guī)范。建立起完善的內(nèi)部控制機制，建立起風險防火墻，使得其的風險得以在企業(yè)內(nèi)部控制。最后，鼓勵市場中介等第三方對影子銀行的行為進行評估和監(jiān)測，通過發(fā)布定量或定性的報告來彌補政府監(jiān)管的缺陷，通過市場監(jiān)管提高效率。

（二）建立各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制

我國目前實行的是“一行三會”的監(jiān)管體制，但鑒于當前較多的金融業(yè)實質(zhì)上處于混業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，因此該監(jiān)管制度無法很好地發(fā)揮作用，出現(xiàn)監(jiān)管真空。加之各監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏有效的溝通，因此最終導(dǎo)致了監(jiān)管效率的大幅度降低?？紤]到面對危機的時候，歐美等很多國家都有建議一個專門的機制來維持整體市場的平穩(wěn)，我國也可以吸收他人有用的經(jīng)驗教訓，建立一個統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，專門負責信息的搜集與共享。除此之外，還可以征求各行業(yè)的專門人士，集思廣益，共同構(gòu)建出一套完善的金融監(jiān)管體系。

（三）放寬行政性金融管制，鼓勵金融創(chuàng)新

金融危機后，各國紛紛將影子銀行體系納入監(jiān)管范圍內(nèi)，制定了一套更為嚴格的法律監(jiān)管體系，借助市場無形的力量規(guī)范影子銀行的健康發(fā)展。

一方面，大力鼓勵金融創(chuàng)新。我國應(yīng)吸取歐美等發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，相關(guān)部門在減少對影子銀行體系行政干預(yù)的同時要大力鼓勵創(chuàng)新。我國金融結(jié)構(gòu)體系以銀行為主導(dǎo)，因此應(yīng)該加快促進銀信合作等銀行與其他金融機構(gòu)間的交叉合作，進行金融創(chuàng)新，順應(yīng)市場的發(fā)展創(chuàng)造出可以滿足不同消費者需要的個性化金融產(chǎn)品。其次，對網(wǎng)絡(luò)金融的監(jiān)管應(yīng)注意規(guī)范其運作，保證信息披露制度的公開透明，適當提高網(wǎng)絡(luò)技術(shù)動態(tài)監(jiān)測水平，保障網(wǎng)絡(luò)金融平臺的安全性。在監(jiān)管的過程中，我們應(yīng)以辯證的眼光看待金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系。既要將風險控制在一定的范圍內(nèi)，制造一個良好的金融環(huán)境，又要鼓勵社會進行金融創(chuàng)新，使其更好地在新常態(tài)下推動我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

另一方面，減少行政干預(yù)。對影子銀行體系的監(jiān)管要由行政性金融管制轉(zhuǎn)為依法監(jiān)管。以私募股權(quán)基金為例，其發(fā)展的初期得益于政府部門的大力支持，然而在推動其進一步發(fā)展的同時，應(yīng)進一步完善信息披露制度，利用市場的力量進行監(jiān)管，使得影子銀行的監(jiān)管可以順應(yīng)市場的發(fā)展規(guī)律。

四、結(jié)論

隨著金融自由化與金融創(chuàng)新的發(fā)展，影子銀行近幾年已經(jīng)發(fā)展成了一個新型的市場模式。伴隨著影子銀行的不斷發(fā)展，其對我國金融體系所帶來的風險也逐步顯現(xiàn)出來，從一定程度上說，影子銀行是一把雙刃劍，若任其發(fā)展不加監(jiān)管，則會導(dǎo)致銀行體系的風險蔓延至整個金融體系；若監(jiān)管過度則又有可能阻礙金融創(chuàng)新，影響到我國金融市場的發(fā)展。

文章針對我國影子銀行發(fā)展中的監(jiān)管問題，首次展開了比較系統(tǒng)和全面的研究，系統(tǒng)地闡述了影子銀行理論，介紹了我國影子銀行體系?？紤]目前我國所面臨的問題，提出了我國加強影子銀行監(jiān)管的對策。指出首先應(yīng)完善金融業(yè)的法律建設(shè)；再次健全各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制；最后放寬行政性金融管制并鼓勵金融創(chuàng)新。

目前，影子銀行體系監(jiān)管理論研究還處于起步階段，因此對影子銀行體系的發(fā)展和監(jiān)管的研究必將是我們未來面對的一個重要的課題，強化對影子銀行體系的監(jiān)管，也是今后金融監(jiān)管部門監(jiān)管的重點內(nèi)容。

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