城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)問題研究

袁斐，趙靈靈，劉嬌威，張祺

摘要：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，保護(hù)資源和保障發(fā)展矛盾日益突出。如何挖掘低效存量用地的潛力，也就是進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已經(jīng)成為必然趨勢。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地；再開發(fā)；問題；研究

中圖分類號： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.08.020

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，保護(hù)資源和保障發(fā)展矛盾日益突出。丹東市是我國對朝貿(mào)易最大的口岸城市，也是東北東部出?？诤瓦|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。如何挖掘低效存量用地的潛力，也就是進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已經(jīng)成為必然趨勢。本文在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，以遼寧省丹東市為例，對進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)問題進(jìn)行研究。

1 城鎮(zhèn)低效用地的概念及意義

城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰、不存在爭議。

據(jù)不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)，丹東市中心城區(qū)城鎮(zhèn)低效用地總面積1241.11公頃，平房、棚戶區(qū)總面積717.93公頃，舊危樓房區(qū)總面積56.58公頃，舊工礦企業(yè)總面積466.60公頃。本項(xiàng)目研究，擬在推進(jìn)積極開展舊城區(qū)低效用地更新改造，著力治理基礎(chǔ)設(shè)施落后，城中村和城鎮(zhèn)功能定位不符的舊城區(qū)，突出市域中心城區(qū)及重點(diǎn)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的更新治理，重點(diǎn)改造白房路、鐵礦溝、表廠、錦江山、七道溝、八道溝、九道溝、頭道溝一帶大沙河南側(cè)的棚戶區(qū)和老城區(qū)的舊工廠房倉儲區(qū)，大力挖掘舊城鎮(zhèn)用地潛力，盤活存量建設(shè)用地，促使其深度利用。進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。

2 丹東市城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用現(xiàn)狀

2.1老城區(qū)盤活潛力較大

丹東市老城區(qū)面積約40平方公里（不包括建制鎮(zhèn)），但居住人口已達(dá)到60萬以上，老城區(qū)建筑容積率高，房屋建筑擁擠，人口密度大，人均占地不超過70平方米。雖然自2005年以來，國家在東北三省實(shí)施振興戰(zhàn)略過程中相繼開展了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程，近十年來丹東市在棚戶區(qū)改造工作中取得很大成績，約400萬平方米近7萬戶的棚戶區(qū)得以改造改善。但總體進(jìn)程緩慢，仍有許多棚戶區(qū)亟須改造，例如鐵礦溝、愛民溝、八道溝等舊城鎮(zhèn)、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見大，盤活利用潛力較大。

2.2城市土地?cái)?shù)量盲目擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不合理，城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

從城市發(fā)展前景來看，特別是城市新區(qū)用地規(guī)模擴(kuò)張過快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模，建筑業(yè)發(fā)展過快，交通綠地等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目升級擴(kuò)建用地迅速增加，工業(yè)企業(yè)其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大，城區(qū)整體規(guī)劃機(jī)制不健全。

2.3工業(yè)用地投資強(qiáng)度低

從2011年始（除2016年外），其他年度丹東市工業(yè)用地投資強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平。存在布局散亂、容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低等問題。

2.4億元GDP耗地量高于全省平均水平

從2011年始，億元GDP耗地量高于全省平均水平。由于歷史原因，全市億元GDP耗地量很難在短時(shí)間內(nèi)降下來，還需要一個(gè)長期積累的過程，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.5批而未供、閑置土地面積較大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年～2017年經(jīng)省政府批準(zhǔn)，共征地4712.17公頃，已供3495.56公頃，尚有1216.61公頃未供，平均供地率為74.18%。目前，全市閑置土地29宗，面積167.37公頃，均為合作區(qū)土地，再加上老城區(qū)存量用地改造的土地，全市閑置土地面積較大。主要原因：一是項(xiàng)目不實(shí)。各縣（市、區(qū)）上報(bào)的項(xiàng)目不實(shí)，土地批回后，項(xiàng)目實(shí)施不了，沒有項(xiàng)目導(dǎo)致土地供不出去。二是規(guī)劃、拆遷等問題。由于拆遷等原因，造成企業(yè)無法按期開工，甚至個(gè)別企業(yè)拿地多年至今尚未開工。

2.6老城區(qū)部分工業(yè)企業(yè)急需搬遷

近年來，丹東市已把大部分重污染、能耗大、效益差的工業(yè)企業(yè)有重點(diǎn)、分層次、分區(qū)域、分時(shí)段進(jìn)行搬遷、改造或關(guān)閉停產(chǎn)。但目前仍有部分企業(yè)沒有實(shí)施搬遷改造，這些企業(yè)大多關(guān)閉閑置，有些只有少部分人留守，既影響城市面貌，又閑置浪費(fèi)土地。為了盤活國有資產(chǎn)，急需對這些企業(yè)進(jìn)行搬遷改造，實(shí)行退二進(jìn)三政策。大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的項(xiàng)目還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。例如丹東國資化學(xué)纖維有限公司廠區(qū)總占地面積93公頃，企業(yè)亦面臨停產(chǎn)。另外，企業(yè)家屬住宅區(qū)始建于20世紀(jì)五十年代，占地面積30公頃，現(xiàn)有住宅樓73棟，房屋總建筑面積29.8萬平方米，再開發(fā)問題亟待解決。

3推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的建議

堅(jiān)持新發(fā)展理念，從城市更新角度出發(fā)，以優(yōu)化人居環(huán)境、改善城鄉(xiāng)面貌和建設(shè)健康生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，根據(jù)國家有關(guān)文件要求，結(jié)合丹東市實(shí)際，大力探索低效用地再開發(fā)的政策運(yùn)行和管理模式，進(jìn)一步提升了土地綜合承載能力，提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提升節(jié)約集約用地水平。

3.1規(guī)劃先行，科學(xué)謀劃布局

堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，協(xié)調(diào)平衡城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)用地的需求?？茖W(xué)編制年度土地收儲和供應(yīng)計(jì)劃，不符合產(chǎn)業(yè)政策及不符合用地標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目用地一律不納入收儲計(jì)劃。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制和土地利用年度計(jì)劃管理，規(guī)范批地、供地、用地秩序。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的統(tǒng)籌管控作用。

3.2堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)

按照堅(jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約用地的總要求，有效地控制建設(shè)用地總量，避免建設(shè)用地不合理的外延擴(kuò)張；在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，科學(xué)調(diào)控建設(shè)用地增量；統(tǒng)籌建設(shè)用地增量與存量，注重存量挖潛和低效用地改造，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局；加大閑置土地清理整治，強(qiáng)化節(jié)約集約用地全程動態(tài)監(jiān)管，建立土地利用動態(tài)巡查制度。對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和民生實(shí)事項(xiàng)目等方面的用地需求和醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地予以重點(diǎn)保障；對煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項(xiàng)目一律停止批地，努力實(shí)施“有保有控”的差別化用地管理。

3.3盤活城鎮(zhèn)低效用地

針對丹東情況，實(shí)行優(yōu)惠政策，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，著重要做好以下幾項(xiàng)工作：

一是推進(jìn)老工業(yè)區(qū)企業(yè)搬遷改造。對城區(qū)老工業(yè)區(qū)企業(yè)視情況分別實(shí)施就地改造、異地遷建和依法關(guān)停等。符合城市功能定位的企業(yè)要就地加強(qiáng)技術(shù)改造，提高清潔安全生產(chǎn)水平；要注重發(fā)揮行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，支持企業(yè)同步進(jìn)行技術(shù)改造和改制重組。

二是合理選擇搬遷企業(yè)承接地。根據(jù)搬遷企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展方向等條件，引導(dǎo)企業(yè)向具備條件的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等園區(qū)搬遷，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。對位于遠(yuǎn)郊區(qū)縣的搬遷企業(yè)承接地，應(yīng)完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)生活配套設(shè)施建設(shè)，方便職工生活。

三是加大土地政策支持力度。對因搬遷改造被收回原國有土地使用權(quán)的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議出讓方式，按土地使用標(biāo)準(zhǔn)為其安排同類用途用地。改造利用老廠區(qū)、老廠房發(fā)展符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或改變用途的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議出讓方式供地。在下達(dá)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，可根據(jù)實(shí)施方案確定的規(guī)模和時(shí)序，向搬遷企業(yè)承接地傾斜。

四是把城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造與加快棚戶區(qū)改造緊密結(jié)合，大力推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造。積極引入市場機(jī)制，吸引社會力量參與棚戶區(qū)改造。鼓勵(lì)國家開發(fā)銀行及有關(guān)大型商業(yè)銀行為城區(qū)老工業(yè)區(qū)、棚戶區(qū)改造提供資金支持；加快推進(jìn)非成片棚戶區(qū)、零星危舊房改造，穩(wěn)步實(shí)施“城中村”改造，逐步開展基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、建筑密度大、集中連片城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)的綜合整治。

3.4建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制

逐步健全閑置和低效用地的利用調(diào)節(jié)機(jī)制，充分運(yùn)用價(jià)格杠桿抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。全面實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。規(guī)范推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用和低丘緩坡地建設(shè)開發(fā)利用等城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制。

3.5強(qiáng)化社會監(jiān)督

建立改造開發(fā)工作信息公開制度，對涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全程公開，接受社會和群眾監(jiān)督。同時(shí)涉及土地出讓的必須開展地價(jià)評估、集體決策、結(jié)果公示，確保改造開發(fā)公開、公平、公正。

3.6嚴(yán)守廉政紀(jì)律

建立責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，完善規(guī)劃，從源頭上防止尋租行為發(fā)生；規(guī)范資金管理，項(xiàng)目收益公開透明，確保資金安全高效使用；嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤評估，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題，保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展。

參考文獻(xiàn)

[1]中共中央 國務(wù)院《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（中發(fā)〔2016〕7號）.

[2]國土資源部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》.

作者簡介：袁斐，本科學(xué)歷，工程師，研究方向：土地資源管理。