完善內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政政策研究

摘要：現(xiàn)階段，隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的也十分的迅速，我國(guó)草地總面積有4億多公頃，位居世界第二位。但是，近年來(lái)對(duì)草原開發(fā)和利用過(guò)度，導(dǎo)致全國(guó)將近90%的草原出現(xiàn)了不同程度的沙化、退化和鹽漬化。作為我國(guó)北方重要的生態(tài)保護(hù)屏障，內(nèi)蒙古自治區(qū)草地的“三化”程度更為嚴(yán)重，草原生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)函待解決。在此背景下，本文對(duì)內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究，以期為恢復(fù)和改善內(nèi)蒙古草原生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)草原生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益等和諧發(fā)展提供有益的借鑒和參考。隨著中國(guó)改革開放進(jìn)程的加速，經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境的破壞越來(lái)越大，生態(tài)環(huán)境越來(lái)越脆弱。生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也是政府發(fā)揮引導(dǎo)和主導(dǎo)作用全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的主要領(lǐng)域。財(cái)政是政府重要的職能部門，在生態(tài)補(bǔ)償方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在每年的全國(guó)兩會(huì)上，都會(huì)有許多提案，呼吁盡快建立完善相關(guān)機(jī)制和政策。目前而言，雖然我國(guó)政府和財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面取得了明顯的成效，但存在的問(wèn)題和困難也很大。為此，必須吸收外國(guó)有關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，梳理我國(guó)國(guó)情，加大機(jī)制創(chuàng)新力度，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：完善；內(nèi)蒙古草原；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；財(cái)政政策研究

引言

生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，它為人類提供空間、資源和生態(tài)服務(wù)，重要性不容置疑。但是長(zhǎng)期以來(lái)，世人只是把生態(tài)環(huán)境僅僅當(dāng)做一種重要的資源，并沒(méi)有給予足夠的重視。改革開放以來(lái)，特別是近些年，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的是日益退化的生態(tài)環(huán)境和日益加劇的環(huán)境破壞，這已成為我國(guó)每一個(gè)公民的不能承受之痛，更是成為嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大瓶頸。如近年來(lái)全國(guó)范圍不斷肆虐的霧霆天氣給人們敲響了警鐘，2014年11月污染嚴(yán)重的北京為保證APEC會(huì)議期間空氣質(zhì)量達(dá)到良好水平而決定全市職工放假、車輛道路限行、污染企業(yè)停產(chǎn)，從而形成了“APEC藍(lán)”。如何留住“APEC藍(lán)”而使良好的空氣質(zhì)量成為一種常態(tài)，正是我們目前巫待解決的問(wèn)題。近些年來(lái)，中央政府高度重視生態(tài)建設(shè)，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，提出了建設(shè)“和美家園”的口號(hào)，各地的生態(tài)環(huán)境得到不斷改善。但在有關(guān)工作的推進(jìn)中，能深刻感受到由于我國(guó)在生態(tài)保護(hù)方面存在的嚴(yán)重不足，特別是由于相關(guān)政策的缺位或不合理，阻礙了生態(tài)保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。如上游的高污染企業(yè)加大馬力開工生產(chǎn)未受到任何懲處，而下游區(qū)域因?yàn)楹铀廴径坏貌惶岣咦詠?lái)水廠除污凈化水的成本。如某一個(gè)地方為了確保整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，而不得不在招商引資方面實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)措施，并將一些見(jiàn)效快但污染重的企業(yè)趕到域外，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的影響。這種例子比比皆是。這些現(xiàn)象的存在，還嚴(yán)重阻礙了中央對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)的宏觀布局。因此，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是現(xiàn)實(shí)的需要。

1完善內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政政策的研究意義

首先，我國(guó)的天然草原生態(tài)環(huán)境仍呈現(xiàn)“局部改善，總體惡化”的態(tài)勢(shì)。氣候干旱、人口增長(zhǎng)、超載過(guò)牧、亂征濫占草原、開墾草原等是造成我國(guó)天然草原存在不同程度退化、沙化和鹽漬化的主要原因。在內(nèi)蒙古草原上，“三化”現(xiàn)象趨勢(shì)尤為突出。所以，要想從根本上治理草原“三化”問(wèn)題，應(yīng)該完善草原生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而可以在制度和資金上保障我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與改善。其次，草原生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上屬于一種公共產(chǎn)品，其可持續(xù)發(fā)展會(huì)為每一個(gè)人提供好處。但由于生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)中具有非排他性的特征，某些人會(huì)為提供草原生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)效益付出一定的代價(jià)，其他人卻可以“免費(fèi)”的享受改善過(guò)的自然環(huán)境所帶來(lái)的益處，這便會(huì)產(chǎn)生“搭便車”效應(yīng)，使得生態(tài)環(huán)境會(huì)繼續(xù)惡化下去。這時(shí)，就需要政府出臺(tái)一系列的政策、措施來(lái)解決生態(tài)環(huán)境中存在的“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象，同時(shí)還可以有效的加強(qiáng)人們對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的關(guān)注度以及增加參與保護(hù)的行動(dòng)。再次，轉(zhuǎn)變牧區(qū)發(fā)展方式。只有轉(zhuǎn)變牧區(qū)發(fā)展方式，改善牧區(qū)生產(chǎn)、生活方式，這樣的生態(tài)補(bǔ)償才具有可持續(xù)性。因此，探索可持續(xù)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)草原地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，最終才能達(dá)到草原生態(tài)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的和諧發(fā)展。

2完善內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政政策

2.1草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

2011年，中央政府在內(nèi)蒙古、青海、西藏等8個(gè)草原大省，實(shí)施了“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”的財(cái)政政策，計(jì)劃每年對(duì)草原生態(tài)建設(shè)投入中央財(cái)政資金136億元。2012年，國(guó)務(wù)院在2011年的政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了財(cái)政投入，要求支付草原生態(tài)建設(shè)資金增加到1_50億元，把黑龍江等_5省的所有農(nóng)牧區(qū)涵蓋到草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)范圍內(nèi)，以加強(qiáng)和擴(kuò)大草原生態(tài)建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。這是自新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家投入草原生態(tài)建設(shè)規(guī)模最大、資金最多的一項(xiàng)財(cái)政政策。據(jù)自治區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的“補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制工作動(dòng)態(tài)”報(bào)告來(lái)看，內(nèi)蒙古通過(guò)發(fā)放禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等，直接增加了草原牧區(qū)農(nóng)牧民的家庭總收入，改善了農(nóng)牧民的生活水平，也促進(jìn)了牧民對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的熱情。與此同時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳每年直接發(fā)放35.93億元的草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金，使得全區(qū)146萬(wàn)戶農(nóng)牧民均增收2461元。且自治區(qū)內(nèi)各牧區(qū)均按照國(guó)家政策，在草原畜牧期間以“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減收、減畜不減肉”為要求，在改善草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，推行劃區(qū)輪牧和舍飼圈養(yǎng)等措施。截止2012年底，全區(qū)為草原生態(tài)建設(shè)累計(jì)發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金27_54_57.49萬(wàn)元，己有129.2988萬(wàn)戶農(nóng)牧民享受到補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺?/p>

2.2建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

與縱向轉(zhuǎn)移支付制度相比，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是同層級(jí)政府之間進(jìn)行的資金轉(zhuǎn)移，即草原生態(tài)受益區(qū)政府對(duì)草原生態(tài)保護(hù)區(qū)政府的一種補(bǔ)償關(guān)系，也是建設(shè)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重要的一種財(cái)政手段。目前，我國(guó)對(duì)內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償資金的支付主要是中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，而東西部、省際間的草原生態(tài)補(bǔ)償還處于空白期。橫向轉(zhuǎn)移支付既能夠減輕中央財(cái)政對(duì)地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付壓力，又可以改變區(qū)域間利益格局，可實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)水平均衡。自治區(qū)政府可以借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的成功實(shí)踐，在內(nèi)蒙古草原地區(qū)的旗縣政府、東部受益省份與內(nèi)蒙古自治區(qū)政府之間建立草原生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過(guò)地方政府之間的相互協(xié)作實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償。

2.3拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金籌集渠道

目前我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償資金主要靠中央財(cái)政支撐，由于草原生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和改善是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要強(qiáng)大的資金支持，因此為確保草原生態(tài)補(bǔ)償能夠順利實(shí)施，我國(guó)應(yīng)該建立多元化的融資渠道。1.建立草原生態(tài)補(bǔ)償基金，為草原生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施提供資金保障。國(guó)家農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門可牽頭建立“草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金”，國(guó)家財(cái)政撥款作為所設(shè)基金的墊底資金，召集其他經(jīng)濟(jì)主體，多渠道開辟草原生態(tài)建設(shè)資金來(lái)源。還可將國(guó)家每年用于草原生態(tài)建設(shè)工程的資金投入、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助金等相關(guān)補(bǔ)貼及稅費(fèi)，按一定比例放入基金中，根據(jù)草原恢復(fù)程度及國(guó)家財(cái)政收入變化幅度，對(duì)基金額度進(jìn)行調(diào)整。2.改革現(xiàn)行的資源稅收體制，擴(kuò)大征稅范圍，將需要保護(hù)性利用的自然資源納入征收范圍，同時(shí)將生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等一并納入資源稅，統(tǒng)一由稅收部門管理，這樣既便于征收管理，又能增加草原生態(tài)補(bǔ)償資金?？商岣哒魇諛?biāo)準(zhǔn)，對(duì)開發(fā)利用草原的企業(yè)或個(gè)人，可根據(jù)草原質(zhì)量、草原退化程度等提高稅額，促使企業(yè)節(jié)約資源，減少污染。3.對(duì)草原生態(tài)環(huán)境受益者征收生態(tài)補(bǔ)償稅，用以補(bǔ)償草原生態(tài)保護(hù)和治理的成本支出?；谏鷳B(tài)的公共產(chǎn)品特性，政府可以借鑒個(gè)人所得稅制度，設(shè)置專門的稅種，用于生態(tài)補(bǔ)償。

結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)生態(tài)補(bǔ)償、有關(guān)財(cái)政政策以及財(cái)政政策在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用等情況進(jìn)行了較為深入仔細(xì)的研究和分析，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)力的增強(qiáng)、政府到公民對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注越來(lái)越多以及國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，可得出以上結(jié)論。

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作者姓名：

興安，男，學(xué)歷碩士（1986-）研究方向：環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué) ，職稱：助教 ，工作單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)二連浩特國(guó)際學(xué)院。