農(nóng)民工退出宅基地的意愿、訴求及引導(dǎo)建議

張勇

摘 要：對(duì)安徽省合肥市農(nóng)民工宅基地利用、宅基地退出補(bǔ)償意愿和相關(guān)利益訴求的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，不同特征農(nóng)民工退出宅基地的意愿差異顯著。農(nóng)民工擔(dān)心失去生活保障及補(bǔ)償過(guò)低是其不愿意退出宅基地的主要原因，農(nóng)民工選擇較多的補(bǔ)償方式是貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償、獲得城鎮(zhèn)社保和提供就業(yè)保障。農(nóng)民工退出宅基地的利益訴求體現(xiàn)在宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能訴求、“居者有其屋”的安居訴求、享有均等化公共服務(wù)的保障訴求及穩(wěn)定就業(yè)和提高家庭收入的訴求，應(yīng)從充分尊重農(nóng)民工意愿、完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度、建立健全農(nóng)民工宅基地退出利益補(bǔ)償機(jī)制等方面引導(dǎo)農(nóng)民工自愿退出宅基地以促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；宅基地退出；意愿；利益訴求

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）03-0045-06

一、引言

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的客觀規(guī)律。自改革開放以來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和戶籍政策的松動(dòng)，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力開始向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村以外的產(chǎn)業(yè)及地域轉(zhuǎn)移，在城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，揭開了我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的序幕。①但是長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工大多“離土離鄉(xiāng)不離戶”，農(nóng)民工往來(lái)于城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間，戶口仍然留在農(nóng)村，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)務(wù)工生活的農(nóng)民工的職業(yè)與身份長(zhǎng)期處于非同步轉(zhuǎn)換狀態(tài)。②可見，農(nóng)民工是我國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程沒有同步發(fā)展的歷史條件下所形成的一個(gè)特殊的社會(huì)群體。實(shí)踐證明，農(nóng)民工這一特殊群體已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工在改革初期僅有200萬(wàn)人，到2000年激增到7800多萬(wàn)人，2002年進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量首次超過(guò)1億人。③2017年5月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，截至2016年年底，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.82億人，比上年增長(zhǎng)1.5%，其中：本地農(nóng)民工1.13億人，外出農(nóng)民工1.69億人，分別比上年增加424萬(wàn)人和50萬(wàn)人。④

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，更是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。但在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工難以融入城市社會(huì)，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢。⑤2014年3月實(shí)施的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）提出“推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；2016年3月，我國(guó)“十三五”規(guī)劃指出要“推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)”，“健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制”。如何實(shí)現(xiàn)占全國(guó)人口總量20%的農(nóng)民工從農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，真正成為城里人并在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，已成為新常態(tài)下推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵任務(wù)。⑥近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村常住人口逐漸減少，而作為“兩棲”人口的農(nóng)民工長(zhǎng)期以來(lái)“人地分離”“兩頭占地”，導(dǎo)致大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置、廢棄，并產(chǎn)生了大量的“空心村”。⑦

在此背景下，如何引導(dǎo)和激勵(lì)具備條件的進(jìn)城農(nóng)民工自愿退出農(nóng)村宅基地，解決農(nóng)民工進(jìn)城后的宅基地閑置、廢棄等低效利用問(wèn)題，切實(shí)提高農(nóng)村土地資源利用效率、有效盤活農(nóng)村存量土地資源已經(jīng)成為當(dāng)前城鄉(xiāng)土地利用中亟待解決的難題。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題開展了相關(guān)研究，但從已有的成果來(lái)看，針對(duì)農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的意愿和訴求進(jìn)行調(diào)查研究的并不多見。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)安徽省合肥市的農(nóng)民工進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查，并根據(jù)獲取的數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的意愿和訴求進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議，以期為探索和建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制、制定農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償政策、引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民工自愿退出農(nóng)村宅基地及促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供參考。

二、調(diào)研基本情況

1.調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容

此次調(diào)查的對(duì)象為在合肥市務(wù)工的農(nóng)民工，共計(jì)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷225份，收回有效問(wèn)卷206份，調(diào)查問(wèn)卷有效率達(dá)到91.56%。本次調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容主要包括：（1）農(nóng)民工個(gè)人及家庭情況，包括農(nóng)民工性別、年齡、家庭人口、婚姻狀況、文化程度、家庭年收入水平、務(wù)工年限、務(wù)工職業(yè)類型等。（2）宅基地利用情況，包括宅基地?cái)?shù)量、宅基地閑置情況、宅基地確權(quán)發(fā)證情況等。（3）農(nóng)民工退出宅基地的意愿及獲得補(bǔ)償?shù)脑V求情況。（4）其他情況，如農(nóng)民工宅基地閑置處理意愿等。

2.樣本基本特征

在被調(diào)查的206個(gè)樣本農(nóng)民工中，從性別來(lái)看，進(jìn)城農(nóng)民工男性比例遠(yuǎn)高于女性，其中男性占比為79.6%，女性占比為20.4%。從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，被調(diào)查的農(nóng)民工年齡主要分布在31—40歲、41—50歲兩個(gè)年齡段，分別占樣本總數(shù)的25.2%、30.0%，可見進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工以青壯年為主。從婚姻狀況來(lái)看，被調(diào)查的農(nóng)民工已婚的有173人，占樣本總數(shù)的84%；未婚的有33人，占樣本總數(shù)的16%。從文化程度來(lái)看，將近70%的農(nóng)民工的文化程度在初中及以上水平，說(shuō)明被調(diào)查的農(nóng)民工有一定的文化基礎(chǔ)。從家庭收入水平來(lái)看，近一半的被調(diào)查農(nóng)民工家庭年收入水平在3萬(wàn)—7萬(wàn)元。從是否具有職業(yè)技能來(lái)看，超過(guò)70%的被調(diào)查農(nóng)民工不具備職業(yè)技能。從農(nóng)民工外出務(wù)工年限來(lái)看，超過(guò)70%的被調(diào)查農(nóng)民工在外務(wù)工年限超過(guò)10年，外出務(wù)工年限最長(zhǎng)的為26年，最短的才6個(gè)月，平均務(wù)工年限為12.4年。從外出務(wù)工職業(yè)類型來(lái)看，被調(diào)查農(nóng)民工以從事建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，分別占樣本總數(shù)的32.5%和27.2%。

3.農(nóng)民工宅基地利用現(xiàn)狀

第一，“一戶多宅”現(xiàn)象仍然存在。從被調(diào)查農(nóng)民工家庭每戶自有的宅基地?cái)?shù)量來(lái)看，“一戶一宅”的比例為74.3%，“一戶兩宅”的比例達(dá)到20.4%，“一戶三宅”的比例為5.3%，可見“一戶多宅”的比例超過(guò)了25%。⑧結(jié)合實(shí)地調(diào)查得知，在現(xiàn)行宅基地制度框架下，宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民可以無(wú)償、無(wú)期限使用宅基地，加上現(xiàn)實(shí)中相關(guān)部門重批輕管、監(jiān)督機(jī)制不完善，很多農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)務(wù)工所獲收入用于回鄉(xiāng)建房，有的是在原宅基地上擴(kuò)建或改建，有的是子女成家分戶新建房屋，但原宅基地仍然保留，造成很多農(nóng)村地區(qū)仍然存在“一戶多宅”的現(xiàn)象。

第二，宅基地閑置率高，利用程度低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有宅基地為家庭成員自住的農(nóng)民工有112戶，占比為54.4%；現(xiàn)有宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民工有87戶，占比為42.2%；其他使用情況的僅有7戶，占比為3.4%?？梢?，被調(diào)查樣本中超過(guò)40%的農(nóng)民工家庭現(xiàn)有宅基地被閑置，一方面是由于大量農(nóng)民工進(jìn)城從事非農(nóng)活動(dòng)，常年在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，最終導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置、整體利用效率較低⑨；另一方面是由于農(nóng)民工大量遷移進(jìn)城，但是現(xiàn)行的“無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”的宅基地制度使得宅基地退出不暢，導(dǎo)致閑置宅基地日益增多。

第三，宅基地使用權(quán)證書覆蓋率低，宅基地產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱。調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅有117個(gè)樣本農(nóng)民工表示已擁有宅基地使用權(quán)證書，占比為56.8%，表明被調(diào)查樣本農(nóng)民工家庭宅基地使用權(quán)證書并沒有完全覆蓋。筆者認(rèn)為，一方面是由于被調(diào)查的農(nóng)民工來(lái)自不同地區(qū)，各地農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)展不同，部分農(nóng)民工家庭所在地農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作尚未完成，導(dǎo)致一些農(nóng)民工家庭尚未拿到宅基地使用權(quán)證書；另一方面是由于被調(diào)查的農(nóng)民工及家庭成員自身缺乏相關(guān)的法律知識(shí)與保障合法宅基地權(quán)益的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，因諸多原因沒有主動(dòng)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)證書。

三、農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的意愿分析

1.農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的總體意愿

農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地首先要在主觀上有自愿退出的意愿。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，被調(diào)查的206個(gè)樣本農(nóng)民工中共有113個(gè)表示愿意退出宅基地，占比為54.9%，表明雖然超過(guò)一半的農(nóng)民工表示愿意退出宅基地，但仍然有45.1%的農(nóng)民工不愿意退出宅基地。

2.不同農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的意愿分析

第一，不同性別的農(nóng)民工意愿。從被調(diào)查農(nóng)民工的性別來(lái)看，男性農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到51.2%，而女性農(nóng)民工愿意退出宅基地比例達(dá)到69%，相比較而言女性農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村宅基地的情感依賴程度要低于男性，更愿意退出宅基地遷移到城鎮(zhèn)就業(yè)生活。

第二，不同年齡段的農(nóng)民工意愿。從被調(diào)查農(nóng)民工的年齡分布來(lái)看，20歲及以下的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到73.3%；21—30歲的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到69.2%；31—40歲的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到56.5%；41—50歲的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到37.8%；50歲以上的農(nóng)民工愿意退出宅基地的僅有17.6%。上述結(jié)果表明，農(nóng)民工年齡越大，其退出宅基地的意愿越低。年齡段在20歲及以下、21—30歲、31—40歲的農(nóng)民工大多是新生代農(nóng)民工，其對(duì)宅基地的情感歸屬明顯偏低，更愿意離開農(nóng)村到城市中工作生活，且農(nóng)民工年齡越小，其接受新事物、適應(yīng)新環(huán)境的能力越強(qiáng)，越不看重農(nóng)村宅基地所固有的保障功能，因而宅基地退出意愿也就強(qiáng)烈。

第三，不同文化程度的農(nóng)民工意愿。農(nóng)民工的文化程度是影響其在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力和收入水平的重要因素，因此與其是否愿意退出農(nóng)村宅基地關(guān)系密切。從被調(diào)查農(nóng)民工的文化程度來(lái)看，小學(xué)及以下愿意退出宅基地的比例達(dá)到33.9%；初中文化程度愿意退出宅基地的比例達(dá)到58%；高中或中專文化程度愿意退出宅基地的比例為80.6%；大專及以上文化程度愿意退出宅基地的比例為83.3%?？梢钥闯觯r(nóng)民工文化程度越高，愿意退出宅基地的比例就越高，說(shuō)明提高農(nóng)民工的受教育程度，可以提升其在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力，增加在城鎮(zhèn)的收入水平，進(jìn)而能夠顯著提高其退出宅基地進(jìn)城就業(yè)生活的意愿。

第四，不同宅基地利用現(xiàn)狀的農(nóng)民工意愿。從被調(diào)查的樣本農(nóng)民工宅基地利用情況來(lái)看，現(xiàn)有宅基地是家庭其他成員居住的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例為45.5%，而現(xiàn)有宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例達(dá)到67.8%，可見農(nóng)民工家庭現(xiàn)有宅基地是否為其他成員居住及是否處于閑置狀態(tài)對(duì)其退出宅基地的意愿有顯著影響。一般而言，對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工而言，如果農(nóng)村老家還有留守老人和小孩，基于宅基地的居住保障功能，其往往不愿意退出現(xiàn)有宅基地；如果農(nóng)村老家沒有留守老人和小孩，由于其常年在外務(wù)工使得農(nóng)村老家住房長(zhǎng)期閑置，對(duì)于這些農(nóng)民工而言則更愿意退出當(dāng)前閑置的宅基地來(lái)并獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第五，不同家庭總?cè)丝诘霓r(nóng)民工意愿。農(nóng)民工的家庭總?cè)丝陉P(guān)系到現(xiàn)有宅基地居住保障功能的發(fā)揮，因此與本調(diào)查農(nóng)民工是否愿意退出農(nóng)村宅基地關(guān)系密切。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，家庭總?cè)丝谛∮?人的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例為73.3%；家庭總?cè)丝跒?—5人的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例為55%；家庭總?cè)丝诖笥?人的農(nóng)民工愿意退出宅基地的比例為50%。可見，農(nóng)民工家庭人口越多，宅基地的保障功能就越強(qiáng)，愿意退出宅基地的比例就越低，而家庭總?cè)丝谠缴?，改變生活環(huán)境的成本越低，農(nóng)民工反而更愿意退出宅基地。

3.農(nóng)民工不愿意退出農(nóng)村宅基地的原因

為了進(jìn)一步了解被調(diào)查樣本農(nóng)民工不愿意退出宅基地的原因，本研究針對(duì)93戶不愿意退出宅基地的農(nóng)民工設(shè)計(jì)了“您不愿意退出宅基地的原因是什么”的問(wèn)題，供農(nóng)民工選擇的原因包括：（1）擔(dān)心失去土地財(cái)產(chǎn)性收入；（2）擔(dān)心政府給予補(bǔ)償過(guò)低；（3）對(duì)宅基地有濃厚情感；（4）擔(dān)心失去生活保障，該問(wèn)題設(shè)定為單選題，即被調(diào)查對(duì)象只能選擇其中一個(gè)原因。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在不愿意退出宅基地的農(nóng)民工中，選擇擔(dān)心失去生活保障和擔(dān)心政府給予補(bǔ)償過(guò)低的較多，分別占不愿意退出宅基地的農(nóng)民工總數(shù)的35.4%和32.7%；而選擇擔(dān)心失去土地財(cái)產(chǎn)性收入和對(duì)宅基地有濃厚情感的較少，分別占不愿意退出宅基地的農(nóng)民工總數(shù)的19.5%和12.4%。上述結(jié)果說(shuō)明，被調(diào)查農(nóng)民工不愿退出宅基地最大的顧慮還是退出宅基地后的生活保障和補(bǔ)償問(wèn)題。

四、農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地的利益訴求

本次調(diào)查設(shè)計(jì)了多種宅基地退出補(bǔ)償方式供被調(diào)查農(nóng)民工選擇，具體包括貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償、獲得城鎮(zhèn)社保、提供就業(yè)保障、獲得職業(yè)技能培訓(xùn)，被調(diào)查對(duì)象可選擇多個(gè)補(bǔ)償方式。調(diào)查結(jié)果顯示，在供選擇的5種補(bǔ)償方式中，被調(diào)查農(nóng)民工選擇較多的是貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償、獲得城鎮(zhèn)社保和提供就業(yè)保障，分別占樣本總數(shù)的90.8%、70.4%、69.4%和53.9%，表明被調(diào)查的農(nóng)民工最為關(guān)心的還是退出宅基地后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、住房保障、社會(huì)保障及就業(yè)等關(guān)系自身及家庭切實(shí)利益的民生問(wèn)題?？梢?，農(nóng)民工退出宅基地的利益訴求主要有以下幾個(gè)方面。