2050長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略比較分析及啟示

■文/ 陳曉婷

2015年12月，聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)在巴黎通過(guò)了具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》，開(kāi)辟了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的新起點(diǎn)?！栋屠鑵f(xié)定》設(shè)定了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的中長(zhǎng)期目標(biāo)、全球共同行動(dòng)的減排模式和以全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制為主的保障制度，為2030年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作奠定了法理基礎(chǔ)與框架。其中，《巴黎協(xié)定》第四條第19款指出，所有締約方在兼顧共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力，考慮不同國(guó)情的情況下，應(yīng)當(dāng)努力擬定并通報(bào)長(zhǎng)期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略（以下簡(jiǎn)稱“低排放發(fā)展戰(zhàn)略”），并在2020年前向秘書(shū)處通報(bào)21世紀(jì)中葉長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略。2016年11月，《巴黎協(xié)定》生效后的首次氣候變化締約方大會(huì)——馬拉喀什大會(huì)上，美國(guó)、墨西哥、德國(guó)和加拿大率先向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》提交了低碳發(fā)展戰(zhàn)略；法國(guó)緊隨其后于2016年12月也遞交了《法國(guó)國(guó)家低碳戰(zhàn)略》，成為第五個(gè)提交氣候變化低碳發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家。

表1 加拿大、美國(guó)和墨西哥長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)比

本文對(duì)國(guó)際社會(huì)上已提交的長(zhǎng)期溫室氣體排放戰(zhàn)略進(jìn)行綜述及綜述分析，探討實(shí)施的可行性，為中國(guó)制定2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略提供一些可供參考的意見(jiàn)。

一、國(guó)際長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略概述及分析

《巴黎協(xié)定》是在新的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)際氣候談判格局下達(dá)成的成果，各方自主減排貢獻(xiàn)體現(xiàn)了協(xié)定的靈活性并兼顧了“各自能力”原則，為全球范圍內(nèi)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。然而，協(xié)定也充分關(guān)切到，按照已提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)估算的溫室氣體排放遠(yuǎn)未達(dá)到將全球平均升溫控制在低于工業(yè)化前2℃以內(nèi)的水平。也就是說(shuō)，即使完全實(shí)現(xiàn)各國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的減排目標(biāo)，與實(shí)現(xiàn)2℃溫升控制目標(biāo)的減排要求尚有差距。在此情況下，中長(zhǎng)期的低排放發(fā)展戰(zhàn)略就變得十分必要，它將在更長(zhǎng)期的時(shí)間跨度內(nèi)，指導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施減排行動(dòng)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全球氣候安全。

(一)北美三國(guó)長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略情況及對(duì)比

2016年6月，在北美三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，加拿大、墨西哥和美國(guó)三國(guó)首腦發(fā)表《北美氣候、清潔能源和環(huán)境伙伴關(guān)系》聯(lián)合公報(bào)，旨在確保北美經(jīng)濟(jì)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力、低碳和可持續(xù)發(fā)展。在該共識(shí)的推動(dòng)下，2016年11月馬拉喀什會(huì)議期間，加拿大、墨西哥和美國(guó)成為第一批提交長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，加拿大和美國(guó)均提出到2050年在2005年排放水平的基礎(chǔ)上減少80%的溫室氣體排放，墨西哥將在2000年排放水平基礎(chǔ)上減少50%。其中的主要實(shí)現(xiàn)路徑總結(jié)，見(jiàn)表1。

表2 德國(guó)和法國(guó)低排發(fā)展戰(zhàn)略情況對(duì)比

（二）德國(guó)和法國(guó)低排放發(fā)展戰(zhàn)略情況及對(duì)比

歐盟一直走在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿。早在2010年制定的《2020能源戰(zhàn)略》中歐盟就提出，到2020年，二氧化碳排放要在1990年的基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源的比重要達(dá)到20%。在2014年1月公布的《2030氣候和能源框架》中，進(jìn)一步提出到2030年溫室氣體排放減少40%，可再生能源使用增加至少27%（均以1990年為基準(zhǔn)年）。隨后在2015年提交的自主貢獻(xiàn)中，再次重申到2030年將溫室氣體減少40%，并要求所有行業(yè)均需為此努力，尤其是農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)。

以歐盟的總體目標(biāo)和框架為指導(dǎo)，德國(guó)和法國(guó)于2016年年底率先提交了本國(guó)長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略，總結(jié)見(jiàn)表2。

（三）有關(guān)分析

1.中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的定位

作為一份遙指本世紀(jì)中葉的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，其主體內(nèi)容大多是對(duì)以往國(guó)內(nèi)政策及行動(dòng)措施的綜述與整合、重申目標(biāo)，它更像是一份到本世紀(jì)中葉的藍(lán)圖，對(duì)各行業(yè)或相關(guān)政策提供指導(dǎo)。正如加拿大在戰(zhàn)略中指出，本戰(zhàn)略更像是以報(bào)告為載體而與國(guó)際社會(huì)展開(kāi)的對(duì)話，展示加拿大將如何實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)。美國(guó)也指出，該份戰(zhàn)略的目的是為短期的減排行動(dòng)提供一個(gè)更長(zhǎng)期的愿景及框架；同時(shí)也將向私營(yíng)部門(mén)釋放明確的信號(hào)，促進(jìn)其對(duì)清潔能源與低碳技術(shù)的投入，促進(jìn)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的努力。

2.中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與有效性

中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施將依托國(guó)內(nèi)既定的自主貢獻(xiàn)或立法及行動(dòng)規(guī)劃。如墨西哥的戰(zhàn)略執(zhí)行將主要由氣候變化立法與能源轉(zhuǎn)型法案予以保證；而加拿大政府主要通過(guò)與省及區(qū)域進(jìn)行緊密合作，執(zhí)行好短期行動(dòng)規(guī)劃，即《泛加清潔增長(zhǎng)與氣候變化框架》。德國(guó)更是對(duì)2050氣候變化行動(dòng)的實(shí)施做出規(guī)定，指出德國(guó)政府將與聯(lián)邦議會(huì)共同商議，通過(guò)含有詳細(xì)措施的實(shí)施計(jì)劃，第一個(gè)實(shí)施計(jì)劃預(yù)計(jì)于2018年通過(guò)，之后將對(duì)減排作用進(jìn)行量化評(píng)估。法國(guó)的戰(zhàn)略是根據(jù)《能源轉(zhuǎn)型法案》而制定，并設(shè)定了三個(gè)碳預(yù)算期，每一個(gè)預(yù)算期內(nèi)都對(duì)行業(yè)減排目標(biāo)及具體措施做出規(guī)定。

美國(guó)情況已發(fā)生顯著變化。本身其戰(zhàn)略就被認(rèn)為是時(shí)任奧巴馬政府的倉(cāng)促之舉，更像是一份研究報(bào)告而非國(guó)家戰(zhàn)略，而隨著2017年4月特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，該戰(zhàn)略的執(zhí)行更是前景堪憂，變數(shù)巨大。

整體來(lái)看，戰(zhàn)略的實(shí)施幾乎完全依賴于各國(guó)的自身情況及自主意愿，《巴黎協(xié)定》并未就中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的實(shí)施提出任何要求或制度性安排，而從其指導(dǎo)、配合的作用加以理解，只要國(guó)家自主貢獻(xiàn)在既定的軌道上予以實(shí)施并實(shí)現(xiàn)，那么中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該被認(rèn)為是有效執(zhí)行和實(shí)施了。

二、國(guó)際長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)前中國(guó)2050年低碳發(fā)展戰(zhàn)略的編寫(xiě)相關(guān)工作已初步完成。根據(jù)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2016年度報(bào)告》，2012年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委組織開(kāi)展了中國(guó)低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究項(xiàng)目，對(duì)中國(guó)到2050年的低碳發(fā)展總體戰(zhàn)略和分階段、分領(lǐng)域路線圖進(jìn)行了系統(tǒng)研究，共完成低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總體思路、低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總報(bào)告以及37個(gè)專題等多項(xiàng)研究，針對(duì)工業(yè)、能源、建筑、交通、節(jié)能、城鎮(zhèn)化、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、消費(fèi)等重點(diǎn)領(lǐng)域提出了分領(lǐng)域的低碳發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)和政策措施，并圍繞法律體系、制度體系、政策路徑、重點(diǎn)行業(yè)、試點(diǎn)示范、能力建設(shè)、公眾參與、國(guó)際合作等方面提出了推進(jìn)低碳發(fā)展的重大政策建議。

通過(guò)以上長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略的分析，以下幾個(gè)方面可供中國(guó)在制定自身戰(zhàn)略時(shí)參考：

1.從定位上看，2050低排放發(fā)展戰(zhàn)略不僅是一份戰(zhàn)略綱要，更是向國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)傳達(dá)信心與信號(hào)，表明中國(guó)致力于走低碳發(fā)展之路的決心，是一份向公眾和社會(huì)傳達(dá)信息的愿景。其內(nèi)容和實(shí)施將依然依托于中國(guó)的自主國(guó)家貢獻(xiàn)以及一系列既定的政策和規(guī)劃方案。

2.2050 低排放發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)要充分考慮《巴黎協(xié)定》的全球減排目標(biāo)及情景，做好更大力度減排的準(zhǔn)備（1.5℃的目標(biāo)）。比如，“2℃和1.5℃目標(biāo)對(duì)中國(guó)確定長(zhǎng)期排放目標(biāo)以及碳中和時(shí)間，將產(chǎn)生顯著影響。相比2℃目標(biāo)，1.5℃目標(biāo)下，中國(guó)2050年排放相對(duì)2010年下降率需要再增加約15個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間需要提前15年左右”。為此，2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略可以作為緩沖在短期的（2020年或2030年）減排承諾與長(zhǎng)期的全球目標(biāo)之間建立連接，提前做好應(yīng)對(duì)等。

3.2050 低排放發(fā)展戰(zhàn)略可借鑒碳預(yù)算周期的概念進(jìn)行管理執(zhí)行。法國(guó)的低碳國(guó)家戰(zhàn)略即通過(guò)碳預(yù)算期的概念，管理和控制不同行業(yè)的碳排放力度。這一總量控制理念與中國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐其實(shí)很相近。比如，中國(guó)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出，全國(guó)碳強(qiáng)度下降約束目標(biāo)分解到省級(jí)區(qū)域，確定省級(jí)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)；另外，配合全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的啟動(dòng)，碳預(yù)算的概念在政策與實(shí)施層面也將具有借鑒價(jià)值，值得中國(guó)在2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施層面予以參考。

三、長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)實(shí)現(xiàn)全球減排目標(biāo)的意義

《巴黎協(xié)定》通過(guò)一系列制度安排來(lái)確保締約方持續(xù)性的提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)執(zhí)行力度，解決全球長(zhǎng)期目標(biāo)要求和各方實(shí)施進(jìn)展之間的差距問(wèn)題。不斷更新的自主貢獻(xiàn)機(jī)制是各方減排行動(dòng)的實(shí)際載體，全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制是建立“自下而上”貢獻(xiàn)目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間聯(lián)系的制度安排。那么，如何理解長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略在《巴黎協(xié)定》中的作用，以及與自主貢獻(xiàn)和全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制的協(xié)作關(guān)系呢？

首先，長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略有利于各國(guó)從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更戰(zhàn)略性的角度制定和調(diào)整自主貢獻(xiàn)，避免短視。現(xiàn)在幾乎所有國(guó)家的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)年限都設(shè)定在2025年或2030年，這就存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，即在既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，由于一些政策、手段缺乏一致性，或資源與資金投入缺乏整體協(xié)調(diào)等原因，卻令更長(zhǎng)期的目標(biāo)（如全球減排目標(biāo)）難以達(dá)成。比較明顯的會(huì)是一些具有較長(zhǎng)建設(shè)或更新周期的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。

其次，長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略可以將各國(guó)自身的行動(dòng)目標(biāo)與全球目標(biāo)進(jìn)行有效連接。各國(guó)自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)是為了最終實(shí)現(xiàn)全球的減排目標(biāo)，兩者之間不斷進(jìn)行著相互轉(zhuǎn)化。比如，2℃和1.5℃目標(biāo)對(duì)中國(guó)確定長(zhǎng)期排放目標(biāo)，將產(chǎn)生顯著影響。為此，長(zhǎng)期的低排放發(fā)展戰(zhàn)略可以作為緩沖，面對(duì)更嚴(yán)格減排情況下，為自身留有一定的自由回旋之地。

最后，長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略與自主貢獻(xiàn)和全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制一樣，是落實(shí)全球長(zhǎng)期目標(biāo)的制度保證。如前所述，國(guó)家自主貢獻(xiàn)是一個(gè)不斷更新調(diào)整的五年計(jì)劃，是行動(dòng)的載體，也是全球盤(pán)點(diǎn)的對(duì)象和基礎(chǔ)。而長(zhǎng)期低排放戰(zhàn)略，是一個(gè)跨度更廣的制度框架，在這個(gè)框架下，長(zhǎng)期目標(biāo)通過(guò)自主貢獻(xiàn)被階段性分解，而同時(shí)也保證了各階段自主減排行動(dòng)的可持續(xù)性、一致性和結(jié)果的累積效應(yīng)。像自主貢獻(xiàn)一樣，長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略也是一個(gè)不斷更新的過(guò)程，隨著全球盤(pán)點(diǎn)工作的開(kāi)展及結(jié)果，全球的減排目標(biāo)將適時(shí)調(diào)整，各國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略必將同樣做出調(diào)整。雖然《巴黎協(xié)定》只規(guī)定了到2020年提交本世紀(jì)中葉的低排放發(fā)展戰(zhàn)略，隨著《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行，提交更長(zhǎng)期如2075年或2100年的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略都將成為可能。