中美糧食補貼政策比較分析

虞琴琴

(安徽農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，合肥 230000)

一、引言

糧食是維持人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家和民族發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。近年來，農(nóng)民生產(chǎn)糧食獲得的經(jīng)濟收益遠遠小于農(nóng)民在外務(wù)工獲得的經(jīng)濟收益。因而，農(nóng)民對生產(chǎn)糧食的熱情不斷降低，我國糧食供給量也受到影響。2000—2003年間，我國糧食進口量與出口量幾乎是持平的狀態(tài)，從2004年開始進口量持續(xù)上升，出口量趨于不變。根據(jù)2015年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)可得，2014年我國糧食生產(chǎn)量為60 703萬噸，糧食進口量為10 042萬噸，糧食出口量僅為211萬噸，該年糧食進口量達到我國糧食生產(chǎn)量的16.5%。在如今開放的國際大背景下，糧食產(chǎn)量問題是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展亟待解決的重要問題。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，我國學者對中國糧食補貼政策的研究主要集中在補貼效果、補貼力度及政策環(huán)境三個方面。李秉龍、喬娟、翟雪玲、肖國安等學者認為我國的糧食產(chǎn)業(yè)支持政策的實施對提高糧食產(chǎn)量的作用不大，補貼效果不明顯。張照新認為我國應(yīng)該加大補貼力度，增加糧食直接補貼，提高農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。單妙霞、賈先文、黃下泉、孟昌等學者認為我國農(nóng)業(yè)支持環(huán)境不寬松，政策體系不完善，一致認為我國應(yīng)吸取發(fā)達國家發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗。

發(fā)達國家實施的農(nóng)業(yè)支持政策體系日益完善，但國外大多數(shù)學者對糧食補貼政策研究持有不同的觀點。A.Bstoeckl認為農(nóng)業(yè)保護對世界農(nóng)產(chǎn)品的自由貿(mào)易造成了扭曲。Wllfrid Legg等通過對各國糧食生產(chǎn)支持政策的執(zhí)行機制、政府財政投入比重以及政策實施績效等方面的實證研究，發(fā)現(xiàn)完善的政策執(zhí)行機制和高投入的財政支農(nóng)政策將有助于提高農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。Amid Javad發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)補貼計劃對于貧困國家和地區(qū)來說十分困難。另外，補貼改革在政治上十分敏感，尤其在發(fā)展中國家。

糧食產(chǎn)業(yè)支持政策受到越來越多學者的關(guān)注，現(xiàn)有研究在中美糧食補貼政策的比較方面還有很大的突破空間。本文主要是從資源稟賦、支持水平和補貼力度三個方面對中美糧食補貼政策進行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國糧食補貼政策還有需要完善的地方，并提出對策建議。

二、中美糧食補貼政策的發(fā)展路徑

中美兩國糧食補貼政策發(fā)展路徑既存在相同點，又存在不同點。依據(jù)王玉斌對中美糧食補貼政策的比較研究，將中美糧食補貼政策發(fā)展路徑分為三個階段進行比較。

(一)第一階段(1949—1978年)

相同點是以價格支持為主。建國以后，我國在政治上面臨著國際社會的孤立、經(jīng)濟封鎖的困境。在這個時期，我國采取的糧食補貼政策主要是對糧食經(jīng)營費用的補貼。為了解決三年自然災(zāi)害給農(nóng)民帶來的饑荒和經(jīng)濟困難等問題，國家從1958—1965年間先后四次提高糧食收購價格，提高糧食產(chǎn)量[1]。在這一時期，美國對糧食市場的直接干預(yù)法案已經(jīng)開始實施。1933年美國政府通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過干預(yù)市場的辦法提高農(nóng)產(chǎn)品的價格[2]，實施對象包括水稻、玉米、小麥等七種主要農(nóng)產(chǎn)品?？梢?，中美兩國都采取價格支持的手段來提高糧食產(chǎn)量。

不同點：我國先后提高糧食收購價格后，糧食的銷售價格并沒有提高很多。我國1965年的糧食統(tǒng)購價格與1958年相比提高了35%，然而1965年的糧食銷售價格與1958年相比僅提高了9.6%，開始出現(xiàn)糧食購銷價格倒掛現(xiàn)象。在當時的政治經(jīng)濟環(huán)境條件下，生產(chǎn)糧食的成本提高，糧食生產(chǎn)率很低，制約了糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了促使糧食產(chǎn)量的供需平衡，我國政府再次開放農(nóng)村糧食集貿(mào)市場，實行議購議價。美國政府實施《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》后，1953年出臺了《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易促進與援助法》，增加農(nóng)產(chǎn)品出口量，實施出口補貼。1973年美國實施差額補貼政策，將市場價格與目標價格以及貸款率之間比較高的差額補貼給農(nóng)場主，以此確保農(nóng)場主的收入，目標價格是以農(nóng)場主的合理收入作為標準。

(二)第二階段(1978—2003年)

相同點是以實行“保護價格”為主。改革開放以來，我國糧食補貼政策一直處于探索調(diào)整階段。1985年1月，我國出臺《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，明確規(guī)定按照合同訂購糧食，超過的部分可以自由買賣[3]。在這個階段，美國政府對農(nóng)業(yè)實行“保護價格”，鼓勵農(nóng)場用新技術(shù)擴大生產(chǎn)，擴大出口[4]。1985年政府通過《農(nóng)業(yè)安全法案》，目的是通過限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)和補貼流通環(huán)節(jié)來提升農(nóng)產(chǎn)品的價格和提高農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭力。

不同點：1986—1990年間，美國政府開始實施以直接補貼為主的糧食補貼政策。1996年4月美國政府通過《農(nóng)業(yè)市場過渡法》，實施60多年的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策被生產(chǎn)靈活性合同補貼所取代。1998—2001年間，美國政府實施“市場損失援助”政策，以此確保糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這一時期，我國糧食購銷倒掛現(xiàn)象依然存在，國家采取政策措施來調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進糧食增產(chǎn)。

(三)第三階段(2003年至今)

相同點是以糧食直接補貼為主。進入新世紀以后，我國農(nóng)民增收困難成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的突出問題，于是國家出臺了一系列政策來解決“三農(nóng)”問題。2003年10月，在農(nóng)業(yè)和糧食工作會議上，國務(wù)院決定從2004年起在大部分省市全面實施糧食直接補貼政策，先后出臺了一系列政策，初步形成了生產(chǎn)性專項補貼和綜合性收入補貼相結(jié)合的糧食補貼體系[5]。同一時期，美國2002年的農(nóng)業(yè)法增加了“反周期”補貼方式，擴大了補貼的范圍[6]。2002年5月份美國政府通過《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法》，該法案規(guī)定在差價補貼和支持性收購的基礎(chǔ)上增加脫鉤補貼。

不同點。為提高農(nóng)業(yè)補貼政策的效能，我國在2015年進行“三農(nóng)補貼”改革，將糧食適度規(guī)模經(jīng)營作為政策目標。美國目前實行的糧食補貼政策延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法增加補貼金額的思路，并以2008年頒布的食品、環(huán)保、能源法為基本框架[7]。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計顯示，美國作為最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，2014年出口達1 525億美元。

三、中美糧食補貼政策比較分析

(一)資源稟賦

從自然環(huán)境來看，我國耕地面積占世界居住土地面積的7.2%，森林和林地面積占世界的比例為3.4%，位居世界第六位。美國擁有的土地、草原和森林資源的數(shù)量均位于世界前列，其中擁有的耕地面積18 817萬公頃，約占國土總面積的20%，人均接近0.8公頃[8]。根據(jù)2016年中國統(tǒng)計年鑒顯示，我國2015年總?cè)丝?37 462萬人，擁有耕地面積13 499萬公頃，人均擁有耕地面積0.1公頃。由此可以看出，美國人均耕地面積是我國的8倍。

從人口環(huán)境來看，如表1所示，2008—2015年中美兩國城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口所占國家總?cè)丝诘谋壤?，中國農(nóng)村人口比例從53.01%下降到43.89%，美國農(nóng)村人口比例從19.41%下降到18.38%。但是，中國農(nóng)村人口比例還是遠遠高于美國。很明顯，美國農(nóng)村人口在美國總?cè)丝谥兴嫉谋壤^小，而中國農(nóng)村人口在中國總?cè)丝谥兴嫉谋壤^大，由此可以看出中美兩國之間的差距。

表1 2008—2015年中美兩國城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口比例

注：根據(jù)國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)整理而得。

(二)支持水平

2000年我國對農(nóng)業(yè)的補貼數(shù)量為888億元人民幣，而2001年美國的國內(nèi)支持為970億美元，按照2001年的換算匯率，相當于7 954億元人民幣，相當于美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50%。顯然，我國在支持的總量上與美國存在很大的差距，還有一定的增長空間[9]。從客觀上來比較兩者之間的差距，具體用TSE(Total Support Estimate)與PSE(Producer Support Estimate)兩個指標對中美兩國的農(nóng)業(yè)支持水平進行比較。其中，TSE是指支持總量估計，衡量實施農(nóng)業(yè)支持政策措施后從納稅人和消費者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門的所有補貼。PSE是指生產(chǎn)者支持估計，即OECD用于測度實施農(nóng)業(yè)支持政策措施后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的補貼，也稱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼。

首先比較中美兩國的農(nóng)業(yè)支持總量估計值。如表2所示，2006年我國的農(nóng)業(yè)支持總量估計值是66 383.84百萬美元，而該年美國的農(nóng)業(yè)支持總量估計值是64 882.80百萬美元，低于我國。我國農(nóng)業(yè)支持總量估計值一直處于快速上升的趨勢，美國農(nóng)業(yè)支持總量估計值也處于上升趨勢，但速度比較緩慢。在2003—2006年間，我國農(nóng)業(yè)支持總量的估計值還是低于美國，但是從2006年開始，我國農(nóng)業(yè)支持總量的估計值慢慢高于美國。并且在2015年，我國TSE與美國TSE之比高達3.60。這表明我國農(nóng)業(yè)政策越來越重視對農(nóng)業(yè)的支持，保護農(nóng)民的利益。我國農(nóng)業(yè)總支持水平的估計值快速增長，與美國總支持水平估計值之間的差距不斷縮小，但是差距仍然存在[10]。

然后比較中美兩國的生產(chǎn)者支持水平估計值。如表3所示，總體上看，我國的生產(chǎn)者支持水平估計值一直處于上升趨勢，而美國的生產(chǎn)者支持水平估計值基本處于平穩(wěn)狀態(tài)。在2003—2005年間，我國生產(chǎn)者支持水平估計值低于美國；但是從2006年開始，我國的生產(chǎn)者支持水平估計值高于美國；并且在2013年，我國PSE與美國PSE之比高達6.89。

(三)補貼力度

2014年美國農(nóng)業(yè)法案改變了農(nóng)產(chǎn)品支持項目，新增了農(nóng)作物保險選項，保留了環(huán)境保護項目，擴大了對特色農(nóng)產(chǎn)品、郵寄農(nóng)產(chǎn)品、生物能源、新型農(nóng)場主和牧場主的支持等[11]。2000年美國年均農(nóng)業(yè)補貼達到228億美元，農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入中，政府補貼收入占比40%；2002年美國政府農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的42%。而且美國政府的農(nóng)業(yè)補貼對象是特定的物種。2008年小麥的目標價格是0.15美元/公斤，2014年為0.21美元/公斤，價格增長0.06美元/公斤。2008—2014年間美國農(nóng)產(chǎn)品的目標價格保持上升趨勢。2005年美國政府對農(nóng)業(yè)總直接補貼數(shù)量為24 395.9百萬美元，2009年總直接補貼數(shù)量為12 633.9百萬美元，期間，美國政府對農(nóng)業(yè)的總直接補貼數(shù)量呈下降趨勢。

2004—2012年間，我國政府對于糧食補貼的力度逐年上升。其中，2012年我國對糧食的收入型補貼達到1 229億元，生產(chǎn)型補貼達到439億元*數(shù)據(jù)根據(jù)國家財政部及農(nóng)業(yè)部公開數(shù)據(jù)整理而得。。將中美兩國糧食總直接補貼數(shù)量進行比較， 2004—2009年間，美國糧食總直接補貼的數(shù)量呈下降趨勢，我國糧食總直接補貼數(shù)量呈上升的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2007年我國對糧食的總補貼為513.6億元，美國的總直接補貼為815億元；到2008年，我國對糧食的總補貼為1 027.7億元，美國的總直接補貼為838億元，我國的總直接補貼超過美國*數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)整理而得，2005—2009年美國總直接補貼的金額均按照2009年的匯率換算成人民幣。。進入新世紀以來，我國對糧食直接補貼的數(shù)量明顯小于美國，近年來我國對糧食的補貼數(shù)量明顯提升，逐漸與美國持平。

四、政策建議

通過對中美兩國糧食補貼政策的比較分析，發(fā)現(xiàn)我國糧食補貼政策還有需要完善的地方，在資源稟賦方面，中美兩國擁有的農(nóng)業(yè)資源都位居世界前列，但是由于我國人口基數(shù)龐大，所以從人均擁有量來比較，我國遠低于美國。在支持水平和補貼力度方面，中美兩國存在較大的差距，但差距都在不斷縮小?；谏鲜鼋Y(jié)論，提出以下三點建議。

(一)完善糧食補貼政策體系，創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境

一方面，為了提高糧食補貼政策的實施效率，從本質(zhì)上提高農(nóng)民的收入，需要我國政府加強糧食補貼的立法，確立糧食補貼的具體實施細則和實施原則，合理制定糧食補貼數(shù)量，充分發(fā)揮有限經(jīng)費的最大使用效用。另一方面，我國政府要研究其他配套政策的相關(guān)措施，發(fā)展科技，推進糧食生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好更快地發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障我國的糧食安全。

(二)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)，提高支持水平

盡管我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持水平有上升的趨勢，但是與美國相比，我國的支持水平仍比較低。雖然我國大部分農(nóng)產(chǎn)品的流通體制基本完成市場化改革，但是棉花、糧食等農(nóng)產(chǎn)品的市場價格仍然受到政府一定程度的干預(yù)。在農(nóng)業(yè)政策尤其是糧食政策的調(diào)控方面，我國應(yīng)當借鑒美國的政策改革方案：一方面應(yīng)當逐步減少對農(nóng)產(chǎn)品的直接轉(zhuǎn)移支付，適度開放農(nóng)產(chǎn)品市場；另一方面應(yīng)該提高對生產(chǎn)者的支持水平，從根本上維護農(nóng)民的利益，使農(nóng)民受益。

(三)增加資金投入，加大補貼力度

近年來，盡管我國的糧食生產(chǎn)量實現(xiàn)了“十連增”，但是我國糧食供需之間仍然不平衡，糧食更多依賴進口。在這樣的背景下，迫切需要增加糧食產(chǎn)量，保障糧食產(chǎn)業(yè)安全和增加農(nóng)民收入。在開放的國際經(jīng)濟背景下，保障我國糧食產(chǎn)業(yè)的安全尤其重要。美國的糧食生產(chǎn)基本處于過剩狀態(tài)，所以美國農(nóng)業(yè)補貼的目標主要是保持農(nóng)產(chǎn)品出口競爭優(yōu)勢。相比之下，我國在借鑒美國農(nóng)業(yè)補貼政策的前提下，從我國基本國情出發(fā)，始終堅持提高農(nóng)民收入作為我國糧食補貼的政策目標。同時，我國要制定相關(guān)的糧食補貼政策，盡可能提高補貼資金效益，使有限的資金發(fā)揮無限的作用，真正用在農(nóng)民身上。

參考文獻：

[1] 杜江.糧食補貼政策的績效評價[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學,2006:15-16.

[2] 王玉斌,陳慧萍,譚向勇.中美糧食補貼政策比較[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2006(12):34-40.

[3] 占金剛.我國糧食補貼政策績效評價及體系構(gòu)建[D].長沙:湖南農(nóng)業(yè)大學,2012:11-14.

[4] 劉嘉堯,呂志祥.美國土地休耕保護計劃及借鑒[J].商業(yè)研究，2009(8):134-136.

[5] 中國糧食經(jīng)濟協(xié)會,中國糧食行業(yè)協(xié)會.中國糧食改革開放三十年[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2009:124-125.

[6] 李果仁.西方主要發(fā)達國家糧食補貼政策對我國的啟示[J].糧食問題研究,2012(5):32-35.

[7] 王磊,任玲儀.中、西方糧食補貼政策的比較、借鑒及對策[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟,2010(7):41-45.

[8] 翟雪玲.中美農(nóng)業(yè)支持比較研究[D].北京:中國農(nóng)業(yè)大學,2004:85.

[9] 李先德,宗義湘.中國農(nóng)業(yè)支持水平衡量與評價[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2005(S1):19-26.

[10] 問澤霞,張曉辛.中美農(nóng)業(yè)支持水平對比實證分析[J].技術(shù)經(jīng)濟與管理研究,2011(1):116-120.

[11] EFLLAND A. USDA economic research servic-crop commodity programs[EB/OL].(2014-02-21)[2017-03-12]. http://www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-2014-highlights-and-implications/crop-eommodity-programs.