景寧縣林權(quán)登記現(xiàn)狀及對(duì)策

陳英 林建榮劉衛(wèi)榮徐小平陳玲芳張少華*

（1浙江省景寧國(guó)土資源局 323500；2浙江省景寧縣林業(yè)局 323500）

景寧縣地處浙江省南端，東臨青田縣、文成縣，南銜泰順縣和福建省壽寧縣,西接慶元縣、龍泉市，北毗云和縣，東北連蓮都區(qū)，是典型的山區(qū)縣，也是浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣和全國(guó)重要的集體林區(qū)，林業(yè)在全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。景寧素有“九山半水半分田”之稱(chēng)，全縣土地總面積19.39萬(wàn)hm2,其中林業(yè)用地16.2萬(wàn)hm2（農(nóng)民人均1.1 hm2）,占83.01%；確權(quán)到戶(hù)面積11.5萬(wàn)hm2，確權(quán)到戶(hù)率100%，家庭承包率 75.9%，發(fā)證到戶(hù)率 100%；有林地15.03萬(wàn)hm2，占林業(yè)用地面積的93%；竹林面積1.62萬(wàn) hm2，占 10.8%；建設(shè)生態(tài)公益林 8.61萬(wàn) hm2，占全縣森林面積的53.6%（占全縣林地的53.3%），森林覆蓋率78.2%。

1 景寧縣林權(quán)登記現(xiàn)狀

景寧縣于1984年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立景寧畬族自治縣，同年成立景寧畬族自治縣林業(yè)局，2006年縣政府批準(zhǔn)設(shè)立林權(quán)管理中心，2009年建立林權(quán)信息管理系統(tǒng)，并在縣府辦事大廳設(shè)立林權(quán)辦事服務(wù)窗口，全面開(kāi)展林權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)審查、登記和林權(quán)變更等業(yè)務(wù)，2010年合并林權(quán)管理中心和森林資源收儲(chǔ)中心為林權(quán)管理中心。2015年12月成立縣不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心，為縣國(guó)土資源局下屬單位，2016年7月林權(quán)登記的職責(zé)劃轉(zhuǎn)至該單位，林權(quán)管理中心的一半（3人）人員和編制同時(shí)劃轉(zhuǎn)。集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)措施，旨在通過(guò)“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”，建立起適應(yīng)和促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)興林富民的目的。而林權(quán)登記是這一切的基礎(chǔ)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

據(jù)景寧縣林權(quán)管理中心報(bào)表顯示，2009年以來(lái)，全縣通過(guò)林權(quán)管理中心登記的林權(quán)初始登記累計(jì)17件、變更登記1568件（見(jiàn)表1）。整體來(lái)看，初始登記逐漸減少，變更登記有上升的趨勢(shì)，其中2014年和2015年變更登記出現(xiàn)井噴狀態(tài)。2016年未正常開(kāi)展林權(quán)登記工作。

表1 景寧縣林權(quán)初始登記、變更登記統(tǒng)計(jì)表

2 林權(quán)登記中存在的主要問(wèn)題

2.1 原有林地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，登記基礎(chǔ)差

景寧縣集體林權(quán)制度改革歷經(jīng)林業(yè)“三定”（1981－1984年）、完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制（1989－1990年）和延長(zhǎng)山林承包期（2006年－2007年）三個(gè)階段。2006年－2007年通過(guò)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制延包工作，完成延長(zhǎng)山林承包期工作，卻沒(méi)有劃清址界，也沒(méi)有把責(zé)任山打亂重新分配，而是在原有的生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上統(tǒng)一延長(zhǎng)至2055年12月31日。全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1405個(gè)村民小組31400戶(hù)，發(fā)放《林權(quán)證》47302本，發(fā)證率達(dá)到99.5%（不含庫(kù)區(qū)）；并簽定了責(zé)任山合同20096本，簽定率達(dá)99.9%。

延包工作在一定的程度上穩(wěn)定了山權(quán)，但在歷史的矛盾糾紛中增加了新矛盾。一是操作人員工作量大、失誤多，如存在抄錯(cuò)山名，私心偷填他人山場(chǎng)，重登、漏登、錯(cuò)登等現(xiàn)象。二是歷年來(lái)水利工程、修建公路及水庫(kù)、造林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等造成地形地貌變化，影響四至界址的正確性。三是山地林場(chǎng)地形復(fù)雜，一山多名，容易張冠李戴、移花接木。四是林權(quán)證上只用文字描述，未附圖，四至界址很難規(guī)范描述，如東至田，現(xiàn)在田已經(jīng)變樹(shù)林；西至小坑，西面有兩條坑，以哪條坑為準(zhǔn)呢？因此山林糾紛案件逐年上升，難以調(diào)處，導(dǎo)致登記發(fā)證難度加大。

2.2 政策體系相對(duì)滯后，林權(quán)監(jiān)管與登記職責(zé)缺乏銜接

景寧縣不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記整合前，土地登記、房屋登記、林權(quán)登記、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、山塘水庫(kù)登記的職責(zé)分別由國(guó)土、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等五個(gè)部門(mén)承擔(dān)（無(wú)草原、海域登記）。根據(jù)景寧縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，為實(shí)現(xiàn)各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，全縣土地、房產(chǎn)、林地（林權(quán)）、農(nóng)業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)職責(zé)整合劃入縣國(guó)土資源局，成立縣不動(dòng)產(chǎn)登記局和縣不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心。2016年 7月19日開(kāi)始對(duì)縣域范圍內(nèi)的土地、房屋實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，而林權(quán)登記暫未列入該范圍，國(guó)土資源部頒發(fā)的《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》，涉及林權(quán)這一塊沒(méi)有具體細(xì)則。2015年8月至今沒(méi)有開(kāi)展林權(quán)發(fā)證工作。一是2015年8月因“浙江省林權(quán)監(jiān)管服務(wù)信息平臺(tái)”遇到障礙而關(guān)閉，導(dǎo)致全省林權(quán)登記工作無(wú)法正常開(kāi)展；2016年5月底開(kāi)通了該系統(tǒng)，而景寧縣正值不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職能劃轉(zhuǎn)的過(guò)渡時(shí)期，暫停辦理登記工作。二是7月份人員劃轉(zhuǎn)到位，由于牽涉到分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽字、林權(quán)印章問(wèn)題和法律的有效性，如果使用“省林權(quán)監(jiān)管服務(wù)信息平臺(tái)”發(fā)證，管理方和授權(quán)部門(mén)是浙江省林業(yè)廳，而辦事人員和操作方是國(guó)土部門(mén)；如果用浙江省不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，其業(yè)務(wù)上與原來(lái)相差甚遠(yuǎn)，缺少操作系統(tǒng)的技能指導(dǎo)和外業(yè)調(diào)查人員。三是已受理的林權(quán)資料不能變更而大量堆積，影響了林農(nóng)的合法合理登記辦事。

2.3 庫(kù)區(qū)建設(shè)產(chǎn)生新問(wèn)題，登記發(fā)證難度大

景寧縣2006年延長(zhǎng)山林承包期工作時(shí)，由于千峽湖（原灘坑庫(kù)區(qū)）庫(kù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“庫(kù)區(qū)”）正在建設(shè)期，庫(kù)區(qū)正進(jìn)行移民攻堅(jiān)工作，使得申請(qǐng)山林延包工作暫緩開(kāi)展，而如今山林權(quán)屬主體發(fā)生變動(dòng)，移民外遷點(diǎn)分散，情況十分復(fù)雜，導(dǎo)致該范圍的“延包”至今難以開(kāi)展。該庫(kù)區(qū)轄“一街道一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)”，移民前共 34個(gè)行政村、2個(gè)居委、1個(gè)社區(qū)，371個(gè)村民小組，6890戶(hù)。移民全部外遷的行政村數(shù)5個(gè)，移民全部外遷的村民小組124個(gè)。屬移民的村民小組159個(gè)，移民6338戶(hù)。

庫(kù)區(qū)有山林面積62萬(wàn)畝，山林面積占全縣山林面積的四分之一。一是山林權(quán)屬主體確認(rèn)問(wèn)題。移民后原村民小組已消失，現(xiàn)組織主體如何依法認(rèn)定或歸并。林地所有權(quán)多數(shù)屬村民小組，確認(rèn)村民小組主體資格是延長(zhǎng)山林承包前提和基礎(chǔ)。行政村或村民小組撤并后，按規(guī)定應(yīng)按現(xiàn)村或組發(fā)放山林所有權(quán)證，但存在與原利益主體利益沖突。原外舍村委改建為外舍社區(qū)，并將外舍和王金洋安置點(diǎn)移民劃入外舍社區(qū)管理，原外舍行政村和村民小組的集體山林權(quán)屬如何確認(rèn)。二是集體山林資產(chǎn)處置問(wèn)題，即移民所在行政村、村民小組的集體山林資產(chǎn)如何處置，撤并的行政村的集體統(tǒng)管山如何處置。三是外遷移民責(zé)任山延包問(wèn)題。按浙委辦〔2006〕5號(hào)文件規(guī)定，已劃定自留山長(zhǎng)期不變，由農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期使用；承包到戶(hù)的責(zé)任山繼續(xù)由原承包戶(hù)承包，承包期再延長(zhǎng)50年（至2055年12月31日）；縣政府〔2004〕49號(hào)文件明確庫(kù)區(qū)征用以外的移民山林權(quán)屬不變，可由移民多形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，但目前部分移民承包責(zé)任山合同已到期，最遲的2039年到期，亟待進(jìn)一步明確繼續(xù)承包政策。四是庫(kù)區(qū)穩(wěn)定問(wèn)題。因行政村撤并和移民，原行政村所有的集體山林、原移民共有的原行政村和村民小組山林資產(chǎn)未處置落實(shí)，以及山林糾紛較多、移民思想因素等問(wèn)題，一遇延包發(fā)證或林地、林木資產(chǎn)收益分配就可能引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)。如有不慎，極可能引發(fā)穩(wěn)定問(wèn)題。五是庫(kù)區(qū)及附屬工程等征占用林地注銷(xiāo)林權(quán)證問(wèn)題。庫(kù)區(qū)及附屬項(xiàng)目征用林地2萬(wàn)多畝山林，涉及面廣，移民分散，辦理林權(quán)注銷(xiāo)登記手續(xù)難度大。

幾年來(lái)，隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深化，林權(quán)的效益不斷的增加，林農(nóng)的意識(shí)增強(qiáng)，庫(kù)區(qū)部分村民、外遷移民多次信訪，要求延包發(fā)證，因困難重重，至今仍未開(kāi)展。

3 林權(quán)登記的建議和對(duì)策

3.1 摸清底子，嚴(yán)把“質(zhì)量關(guān)”

林權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作,法律、政策性很強(qiáng)，不能疏忽任何一個(gè)環(huán)節(jié)，不能因急于求成而不注重質(zhì)量，否則勢(shì)必留下隱患。要在堅(jiān)持“權(quán)利不變動(dòng)，證書(shū)不更換”的原則下，做好新舊權(quán)屬證書(shū)的銜接，做到新頒發(fā)林權(quán)證書(shū)少出差錯(cuò)甚至不出差錯(cuò)，一次成果，多方共用共享，實(shí)時(shí)互通，打通數(shù)據(jù)通道，消除“信息孤島”，防范違規(guī)流轉(zhuǎn)交易等行為，確保資產(chǎn)安全。一是要加強(qiáng)林權(quán)登記發(fā)證隊(duì)伍建設(shè)，使林權(quán)登記發(fā)證工作機(jī)構(gòu)管理常態(tài)化，做到工作機(jī)構(gòu)不撤、隊(duì)伍不散、思想不亂、工作不斷。二是進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證工作，嚴(yán)把林權(quán)登記發(fā)證審核關(guān)，切實(shí)把住林權(quán)登記發(fā)證審核的每一道環(huán)節(jié)質(zhì)量關(guān)。三是組織開(kāi)展“回頭看”，對(duì)已發(fā)放的林權(quán)證信息予以復(fù)核。組織林業(yè)部門(mén)和不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)調(diào)查摸底，開(kāi)展“回頭看”，看林權(quán)明晰到戶(hù)、承包合同簽訂、登記發(fā)證情況，全面掌握確權(quán)發(fā)證的情況和存在問(wèn)題。四是統(tǒng)一外業(yè)調(diào)查與權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)與格式等測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展林權(quán)統(tǒng)一測(cè)繪，積極應(yīng)用高分辨率遙感影像圖、地理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，提升服務(wù)水平。五是深入調(diào)查，明晰林權(quán)權(quán)屬，確保林權(quán)登記發(fā)證、林權(quán)統(tǒng)一測(cè)繪和糾紛調(diào)處同步推進(jìn)。

3.2 完善政策體系和服務(wù)平臺(tái)

在國(guó)土資源部頒發(fā)的《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》中增加林權(quán)登記部分的內(nèi)容，或由省級(jí)相關(guān)部門(mén)探索出一套比較完整的操作方案和辦法，確保各個(gè)層面登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和上下對(duì)口。增加不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的技術(shù)投入，盡快完善不動(dòng)產(chǎn)登記林權(quán)發(fā)證系統(tǒng)，從登記申請(qǐng)、受理、初審、審核、核定、發(fā)證提供一條龍服務(wù)，落實(shí)到不動(dòng)產(chǎn)登記一個(gè)窗口辦理。以國(guó)土信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，整合土地、房屋、林權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等登記及各種數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、屬性、格式的統(tǒng)一，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理和信息數(shù)字化，創(chuàng)建不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享平臺(tái)?？h政府對(duì)林業(yè)、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)，要進(jìn)一步明確職責(zé)，不要因?yàn)槁毮艿恼嫌绊懥洲r(nóng)的辦事。

由于景寧縣林地、林權(quán)登記事項(xiàng)已經(jīng)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，在沒(méi)有開(kāi)通不動(dòng)產(chǎn)登記林權(quán)發(fā)證系統(tǒng)之前，由縣政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，在過(guò)渡期內(nèi)采用原《林權(quán)證》加蓋“景寧畬族自治縣國(guó)土資源局”和“景寧畬族自治縣不動(dòng)產(chǎn)登記專(zhuān)用章”，待相關(guān)工作全面完成后再正式啟用《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》。

3.3 加大力度推進(jìn)庫(kù)區(qū)山林延包發(fā)證工作

充分利用不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的有利時(shí)機(jī)，加大力度組織相關(guān)部門(mén)和庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)移民對(duì)象和林權(quán)等情況深度調(diào)研,全面掌握情況，確保林權(quán)登記發(fā)證與外業(yè)調(diào)查同步推進(jìn)。庫(kù)區(qū)山林延包工作涉及到多方面的政策問(wèn)題，需經(jīng)試點(diǎn)摸索、制訂工作方案、全面推進(jìn)等過(guò)程，特別是政策研究一時(shí)難到位，應(yīng)按嚴(yán)密就緒的工作步驟分步推進(jìn)。一是由縣政府召集相關(guān)部門(mén)對(duì)庫(kù)區(qū)山林延包涉及到的政策問(wèn)題作一次專(zhuān)題座談研究（法制、司法、法院行政庭民事庭、移民指揮部、民政、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加）；二是按部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)分工調(diào)查研究，出臺(tái)并落實(shí)相關(guān)政策；三是成立“縣延包辦”，并著手做好相關(guān)山林延包工作的業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作，抽調(diào)一批業(yè)務(wù)骨干，探索適合千峽湖庫(kù)區(qū)特點(diǎn)的調(diào)外業(yè)調(diào)查和登記發(fā)證的方式與方法；四是財(cái)政部門(mén)安排專(zhuān)項(xiàng)資金支持庫(kù)區(qū)山林延包發(fā)證工作。

[1]浙江省景寧縣林業(yè)局.浙江省景寧縣第五次森林資源調(diào)查報(bào)告[R].2008.

[2]浙江省景寧縣林業(yè)局.浙江省景寧縣“十二五”林業(yè)規(guī)劃[R].2011.

[3]陳英，劉衛(wèi)榮，季賽娟，等. 景寧林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策[J].浙江林業(yè)科技，2016，（36）：114-117.

[4]劉波. 進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)與林權(quán)管理部門(mén)的聯(lián)系機(jī)制 提高林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)水平[J].中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)，2017，（1）：26-27.

[5]劉恩海， 華曉娥， 劉紅玲，等.林權(quán)登記的隨州經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)， 2017，（3）：42-43.

[6]國(guó)土資源部.不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（國(guó)土資源部令63號(hào)）[S]. 2016.