淺談城市規(guī)劃管理中的公民參與

王丹

[摘 要]城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是對城市規(guī)劃過程中對各利益主體合法利益訴求的承認(rèn)，進(jìn)而通過法律上的權(quán)利設(shè)置來使其有法律上的渠道來表達(dá)、實(shí)現(xiàn)其各自的合法利益訴求。城市規(guī)劃中的公眾各自獨(dú)立、合法的利益是公眾參與權(quán)存在的邏輯前提，城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)則是城市規(guī)劃過程中各利益主體表達(dá)各自利益訴求的必然要求。筆者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)，主要針對城市規(guī)劃管理中的公民參與進(jìn)行分析和討論。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；城市規(guī)劃；參與權(quán)

中圖分類號：TU981 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）11-0209-01

城市規(guī)劃是一定時(shí)期城市發(fā)展的計(jì)劃和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，其目的是合理、集約利用城市土地，保護(hù)城市環(huán)境。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾參與規(guī)劃決策和管理的呼聲日益高漲，隨著以人為本、民主參與等現(xiàn)代規(guī)劃理念逐步融入我國城市規(guī)劃體系。

一、城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)概述

公眾參與就是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策，它強(qiáng)調(diào)公中隊(duì)城市規(guī)劃編制、管理過程的參與、決策和管理。城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是公眾參與權(quán)的重要實(shí)踐場域，是公眾參與權(quán)在城市規(guī)劃領(lǐng)域的具體落實(shí)和實(shí)踐發(fā)展，是社會主義民主的內(nèi)在要求，社會主義民主所蘊(yùn)含的人民當(dāng)家作主從本質(zhì)上決定了城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是社會主義民主的必然內(nèi)容。傳統(tǒng)的公眾參與城市規(guī)劃的方式包括問卷調(diào)查、規(guī)劃模型展覽、方案公示、座談會、咨詢會等。在這些傳統(tǒng)的參與方式中，規(guī)劃模型展覽和方案公示只能讓公眾了解規(guī)劃的結(jié)果，而不能根據(jù)公眾的建議再進(jìn)行方案的調(diào)整；問卷調(diào)查需要對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行信息分析和處理，公眾每參與一次，就需要重新設(shè)計(jì)發(fā)放問卷，不僅成本高，而且信息往往也不準(zhǔn)確，只能作為規(guī)劃的參考意見。因此，公眾需要以一種更加有效的方式來參與城市規(guī)劃工作。為此，筆者提出將虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)引入到公眾參與城市規(guī)劃這一過程中來，并探討如何構(gòu)建基于這一用途的虛擬現(xiàn)實(shí)系統(tǒng)。

二、城市規(guī)劃公眾參與重要性

我國社會主義民主作為中國特色社會主義的重要內(nèi)容，從根本上決定了公眾參與權(quán)“是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，被認(rèn)為是與自由權(quán)、平等權(quán)、社會權(quán)一樣的人權(quán)的基本組成部分”。因而，城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)不僅是社會主義民主政治的內(nèi)在要求，同樣也是社會主義民主優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。城市規(guī)劃既是一門跨越自然科學(xué)與社會科學(xué)的綜合性科學(xué)，又是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能，同時(shí)它還是一項(xiàng)帶社會實(shí)踐性質(zhì)的公共事業(yè)。城市規(guī)劃的這三種性質(zhì)，要求政府的決策要尊重科學(xué)、尊重民意，而公眾則應(yīng)當(dāng)了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規(guī)劃，成為規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中一個重要的組成部分，規(guī)劃行為便會更加科學(xué)與民主，規(guī)劃決策便能更符合實(shí)際情況和切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益需求，并確保規(guī)劃工作的順利實(shí)施。

三、加強(qiáng)我國城市規(guī)劃公眾參與

城市規(guī)劃是一定時(shí)期城市發(fā)展的計(jì)劃和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，其目的是合理、集約利用城市土地，保護(hù)城市環(huán)境。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的依據(jù)。城市規(guī)劃固然是對空間物質(zhì)要素的規(guī)劃，而物質(zhì)要素服務(wù)的對象是人，城市規(guī)劃的實(shí)施更是直接涉及到人民群眾的切身利益。

1、增強(qiáng)公眾參與城市規(guī)劃的意識

增強(qiáng)公民的意識有兩個方面：其一，對于第一種公眾，相關(guān)政府要大力宣傳民眾參與城市規(guī)劃工作的必要性和重要性，喚醒這部分民眾的主人翁意識，使他們意識到并且敢于行使自己的權(quán)利，掃清他們城市規(guī)劃不關(guān)自己事的思想，讓他們切實(shí)意識到：城市規(guī)劃與每個公民都息息相關(guān)。要做到這一點(diǎn)，相關(guān)部門可以采取定期舉辦宣講會，印發(fā)有關(guān)的宣傳傳單或是挨家挨戶進(jìn)行相關(guān)知識普及等方式；其二，對于第二種群眾，則要尊敬他們，積極對待他們。要及時(shí)在相關(guān)政府部門的網(wǎng)站上發(fā)布最新的城市規(guī)劃的信息，確保他們能夠自由的參與到城市規(guī)劃中去，而不會受到相關(guān)阻力的阻礙；要積極聽取與反饋他們的意見，只有這樣，才能使民眾感受到自己的參與是有限的，自己不是白費(fèi)功夫，從而更加積極主動的參與到城市規(guī)劃中去。

2、構(gòu)建合理的公眾參與組織形式

公眾參與分為規(guī)劃制定時(shí)的公眾參與和規(guī)劃實(shí)施時(shí)的公眾參與。根據(jù)國外公眾參與經(jīng)驗(yàn)及我國國情，我國應(yīng)構(gòu)建非官方、具有體制保障的公眾參與組織，以提高公眾參與的范圍，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的平衡，從而減少規(guī)劃實(shí)施時(shí)遇到的障礙。其中，最重要的是建立中立的仲裁組織。聽證是利益相關(guān)方進(jìn)行規(guī)范博弈和民主協(xié)商的過程，但聽證并不是化解分歧和矛盾的必要條件。

3、信息反饋及時(shí)完善

政府在城市規(guī)劃中收集公眾的建議信息并不應(yīng)該是目的。在實(shí)踐中，大多公眾參與活動只注重對公眾建議信息的記錄，而并沒有認(rèn)真地考慮這些意見建議，政府依舊是按照自己原定的意愿確定最終的規(guī)劃方案，這種做法實(shí)則是對公眾利益訴求的一種無視，也是對公眾財(cái)產(chǎn)自由樅的潛在損害，是公眾參與制度實(shí)施中急需轉(zhuǎn)變的部分。

公眾對城市規(guī)劃草案提出的建議多是基于自身利益，是對自身利益可能受到草案損害而做出的“防御性保護(hù)”，政府對該防御保護(hù)行為若是沒有回應(yīng)，即使最終的方案采納了公眾建議，提出該建議的公眾也不會有自身利益受到重視之感，降低參與制度發(fā)展的民眾基礎(chǔ)。明確在城市規(guī)劃中，不可能做到對所有社會利益的絕對一致的保障，必將涉及損益的發(fā)生，這是每一項(xiàng)行政決策的必然成本，不可避免。

四、結(jié)束語

城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的依據(jù)，雖然我國城市規(guī)劃由眾多知名學(xué)者和業(yè)內(nèi)專家參與制定，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府作為規(guī)劃的決策者，有時(shí)出于對城市經(jīng)濟(jì)效益增長的過分關(guān)注，粗放經(jīng)營土地，建設(shè)形象工程、面子工程、為招商引資不惜賤賣土地，帶來了一系列環(huán)境問題和社會問題。而公眾參與是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策，它強(qiáng)調(diào)公眾（市民）能夠直接而持久地參與城市規(guī)劃的編制和管理過程，成為規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中一個重要的組成部分。

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