信訪改革背景下專業(yè)社工介入民政信訪工作的思考

喬踔

摘要：推進(jìn)信訪工作制度改革，創(chuàng)新信訪矛盾解決方法，成為社會(huì)工作介入信訪工作的契機(jī)。社會(huì)工作與民政工作在工作理念、服務(wù)對(duì)象以及社會(huì)功能方面高度契合，為專業(yè)社工介入民政信訪提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。社會(huì)工作以其專業(yè)的價(jià)值理念、理論基礎(chǔ)和工作方法等優(yōu)勢(shì)介入信訪工作有利于提高信訪矛盾的化解效率。

關(guān)鍵詞：信訪改革；信訪社工；民政信訪

信訪制度是我國民意表達(dá)、政治參與和權(quán)力監(jiān)督的重要途徑，在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。新時(shí)期信訪形勢(shì)發(fā)生變化，信訪制度也面臨著諸如法律地位不明確、功能定位不合理、制度體系不完善等困境。[1]黨中央強(qiáng)調(diào)推進(jìn)信訪工作制度改革，要求政府部門轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新群眾工作方法，提高信訪工作效率。社會(huì)工作憑借專業(yè)優(yōu)勢(shì)介入信訪工作既適應(yīng)了信訪工作改革需要，又滿足了社會(huì)工作的發(fā)展愿望?；诠ぷ餍枰蛯?duì)信訪問題的關(guān)注，本文從對(duì)民政信訪工作的分析、社會(huì)工作與民政工作的關(guān)聯(lián)性、社會(huì)工作介入信訪工作的必要性和優(yōu)勢(shì)，以及社工介入策略和實(shí)踐等角度闡述分析，對(duì)社會(huì)工作的專業(yè)困境進(jìn)行反思，以期更好地推動(dòng)信訪社會(huì)工作發(fā)展。

一、新時(shí)期民政工作與民政信訪工作

民政工作“?；?，兜底線”，關(guān)系國計(jì)民生。新中國成立以來，民政工作在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了長足發(fā)展。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、思想觀念變化的大背景對(duì)當(dāng)前民政工作提出了更高要求，也使民政工作保障水平、民政干部工作能力、民政政策宣傳力度等方面的問題暴露出來。[2]受主客觀因素的影響，民政部門的信訪工作也呈現(xiàn)處新的特點(diǎn)。

一是信訪主體的多元化。民政基本服務(wù)對(duì)象包括生活困難群體、老年人群體、優(yōu)撫對(duì)象群體等，近年來流浪救助、收養(yǎng)認(rèn)定、基層自治、復(fù)原干部相關(guān)信訪群體增加，使得民政信訪工作呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。

二是信訪訴求的多樣化。民政業(yè)務(wù)包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)待撫恤、救災(zāi)捐贈(zèng)、流浪救助、婚姻收養(yǎng)等諸多方面，且多涉及個(gè)人或集體的切實(shí)利益，信訪事項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜。

三是信訪方式群體性。群體訪的形成原因，一是民政工作對(duì)象多呈群體性；二是信訪人通常認(rèn)為“法不責(zé)眾”，“拉幫結(jié)伙”更容易引起重視。另外由于信息的不當(dāng)傳播，信訪群體偏聽偏信，從而“串聯(lián)”上訪。[3]

四是非正常上訪時(shí)有發(fā)生。非正常上訪具有規(guī)模較大、涉及面廣、行為偏激、多頭行動(dòng)等主要特征。[4]造成非正常上訪的原因，一是部分基層工作人員工作作風(fēng)和方法存在問題；二是上訪人維權(quán)理念錯(cuò)誤，法制觀念淡??；三是對(duì)違反《信訪條例》人員，政府處理不力。

五是積案要案化解任務(wù)繁重。積案要案通常涉及多方利益，且目前很難找到適用政策，部分領(lǐng)導(dǎo)干部采取回避推諉的態(tài)度，很容易導(dǎo)致矛盾升級(jí)，影響信訪秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

二、社會(huì)工作與民政工作的關(guān)聯(lián)性

一般認(rèn)為，民政工作包括政權(quán)建設(shè)、社會(huì)保障、行政管理‘三個(gè)一部分內(nèi)容的管理與工作，主要負(fù)責(zé)兜底保障，其在工作理念和服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容等方面與社會(huì)工作聯(lián)系密切。[5]這為社會(huì)工作介入民政工作及其信訪工作提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

1.理念。民政工作以“民政為民，民政愛民”為理念，社會(huì)工作以“助人自助”為核心，堅(jiān)持人道主義價(jià)值觀，兩者“以人為本”，幫助服務(wù)對(duì)象解決現(xiàn)實(shí)的生活困難，維護(hù)基本權(quán)益。

2.對(duì)象。民政對(duì)象包括社會(huì)救助、流浪救濟(jì)、優(yōu)待撫恤、退伍安置等群體，社會(huì)工作主要幫助弱勢(shì)群體。隨著社會(huì)工作對(duì)象和領(lǐng)域不斷拓展，社會(huì)工作面向所有“有需要的人”，服務(wù)對(duì)象可基本涵蓋民政工作對(duì)象。

3.功能。從個(gè)人層面上講，民政工作和社會(huì)工作都幫助個(gè)人或家庭解決生活困難，實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展；從國家和社會(huì)層面上講，二者通過“助人”有利于營造良好的社會(huì)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。

三、社會(huì)工作介入民政信訪工作的必要性和優(yōu)勢(shì)

部分政府工作人員在處理信訪問題方法僵硬，照本宣科，缺乏靈活度。信訪事項(xiàng)往往是“民告官”，由于部分信訪人和信訪干部的個(gè)人素質(zhì)和工作能力問題，容易導(dǎo)致信訪群體與政府部門的直接沖突。社會(huì)工作無論專業(yè)特性，還是第三方立場(chǎng)，較于政府工作人員直接應(yīng)對(duì)信訪問題都存在明顯優(yōu)勢(shì)。因此社會(huì)工作的介入是可行的，也是必要的。

1.價(jià)值理念優(yōu)勢(shì)

社會(huì)工作是以價(jià)值為本的專業(yè)，價(jià)值理念決定了社會(huì)工作的目標(biāo)和意義，界定了社會(huì)工作的技巧和方法以及社會(huì)工作者的行為和態(tài)度。部分信訪工作人員工作作風(fēng)和專業(yè)素質(zhì)不高，容易給信訪群體貼上“刁民”的標(biāo)簽，使信訪群眾被“污名化”。社會(huì)工作“以人為本”，平等、尊重和接納的價(jià)值理念能夠使工作人員站在信訪群體的角度上理解和解決信訪矛盾，幫助信訪人妥善解決信訪問題。

2.專業(yè)理論優(yōu)勢(shì)

西方社會(huì)工作具相對(duì)完整的理論體系，并形成了獨(dú)有的邏輯結(jié)構(gòu)和不同的理論流派。我國社會(huì)工作在發(fā)展模式、專業(yè)化以及本土化方面也取得了一定的成績。格林伍德認(rèn)為一門專業(yè)應(yīng)具備五個(gè)基本特征，其中“一個(gè)理論體系”是專業(yè)形成的首要條件。理論不僅具有解釋作用，對(duì)工作實(shí)踐也具有重要指導(dǎo)意義。民政工作因沒有自身的理論體系，影響了其社會(huì)化、專業(yè)化的進(jìn)程。借鑒社會(huì)工作專業(yè)理論不僅有助于澄清信訪問題，全方位了解信訪群體狀況，指導(dǎo)工作人員制定合理的解決方案，進(jìn)而妥善解決信訪矛盾，而且社工理論的引入有利于提升信訪干部素質(zhì)，創(chuàng)新工作思路，提高工作能力。

3.工作方法優(yōu)勢(shì)

（1）個(gè)案工作

信訪事件多涉及個(gè)人或家庭，在反映自身訴求時(shí)，個(gè)人或家庭往往感到孤立無援，當(dāng)感覺受到不公正對(duì)待時(shí)，容易造成偏激情緒和過激行為。個(gè)案工作通過對(duì)個(gè)人或家庭的介入，建立專業(yè)關(guān)系，深入了解信訪訴求，挖掘信訪緣由，通過制定和實(shí)施針對(duì)性的服務(wù)計(jì)劃，幫助信訪人改善不合理情緒，促進(jìn)信訪案件的妥善解決。個(gè)案管理的方法可很好地適用于信訪社會(huì)工作的實(shí)踐，其理念、程序和方法為管理和化解信訪疑難案件提供了新的思路。[6]

（2）小組工作

某些信訪群體的訴求、身份背景以及上訪緣由具有相似性，但由于非理性觀念和信訪方式，影響了信訪問題的解決效率。專業(yè)社工通過小組工作方法進(jìn)行干預(yù)，靈活運(yùn)用小組工作模式，穩(wěn)定信訪群體的情緒，改善群體整體氣氛和凝聚力，推動(dòng)信訪矛盾的解決。

（3）社區(qū)工作

社區(qū)工作強(qiáng)調(diào)居民參與，通過廣泛調(diào)動(dòng)社區(qū)資源滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神需求，從源頭化解信訪矛盾。社區(qū)工作方法對(duì)化解基層矛盾，推進(jìn)基層治理工作有重要意義。

（4）社會(huì)行政

社會(huì)行政是社會(huì)政策的執(zhí)行系統(tǒng)，不僅將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為福利行動(dòng)，還具有完善社會(huì)政策的功能。在社會(huì)行政過程中，專業(yè)工作者一方面可以避免因政策實(shí)施存在問題而導(dǎo)致信訪矛盾，另一方面可及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策缺陷，對(duì)政策做出建議和調(diào)整，預(yù)防信訪事件的發(fā)生。

4.研究和評(píng)估優(yōu)勢(shì)

社會(huì)工作介入信訪工作不僅注重解決現(xiàn)時(shí)的信訪矛盾，更注重問題的預(yù)防。專業(yè)社工擅長通過對(duì)信訪問題的整理歸納，分析各方因素與信訪事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性，挖掘信訪矛盾。為信訪工作人員提供解決方案，也為相關(guān)政策的制定和調(diào)整提供參考，避免信訪工作的被動(dòng)。

5.社會(huì)工作者的角色和立場(chǎng)

朱眉華認(rèn)為，社會(huì)工作者介入信訪領(lǐng)域過程中主要擔(dān)當(dāng)溝通者、協(xié)調(diào)者、咨詢者、輔導(dǎo)者以及倡導(dǎo)者的角色。[7]社會(huì)工作第三方立場(chǎng)有利于在信訪群體與政府信訪部門之間搭建有效溝通的橋梁。社工的介入能效避免雙方直接沖突，理性解決信訪矛盾。

四、社會(huì)工作介入民政信訪工作的策略與實(shí)踐

1.社會(huì)工作實(shí)務(wù)的通用過程模式及介入策略

社會(huì)工作實(shí)務(wù)的通用過程模式，整合了不同服務(wù)對(duì)象、服務(wù)領(lǐng)域的共性，運(yùn)用綜融的社會(huì)工作理論和整合的社會(huì)工作實(shí)務(wù)方法提供服務(wù)。社會(huì)工作的通用過程模式為解決一般信訪矛盾提供了相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的借鑒。信訪工作對(duì)社會(huì)工作價(jià)值理念、基礎(chǔ)理論以及工作方法的借鑒要堅(jiān)持彈性原則，靈活掌握和運(yùn)用專業(yè)理論和工作步驟。

2.社會(huì)工作介入實(shí)踐

“信訪+社工”的信訪工作模式，在北京、上海、廣東、陜西等地均有探索，因該模式對(duì)解決信訪矛盾的有效性，獲得了國家有關(guān)部門重視和肯定，其他地市也相繼借鑒。北京市民政部門引入專業(yè)社工介入信訪領(lǐng)域的實(shí)踐，為創(chuàng)新民政部門信訪工作的方法開辟了新的路徑。

北京市民政局以“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”為理念，探索出了“三師一員”助訪模式。社會(huì)工作者參與形式主要有大廳接待、疑難會(huì)商、聯(lián)合下訪、協(xié)助辦理來信等。除購買信訪專職社工服務(wù)外，北京市民政局還注重信訪矛盾的源頭治理，強(qiáng)調(diào)服務(wù)基層，通過購買單項(xiàng)服務(wù)的方式針對(duì)性預(yù)防和解決信訪問題。

助訪模式使北京市民政局信訪工作明顯改善，信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)，纏訪、鬧訪、滯留訪等非正常上訪案件明顯減少，疑難信訪問題得到有效解決，歷史積案逐步化解。同時(shí)，信訪工作人員也積極轉(zhuǎn)變工作思路，學(xué)習(xí)吸收專業(yè)理念和方法技巧，不斷提高信訪接訪能力。

五、信訪社會(huì)工作專業(yè)困境與反思

1.關(guān)于身份認(rèn)同。社會(huì)工作在信訪工作這一全新領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮，社會(huì)工作者仍在一定程度上扮演政府“臨時(shí)工”的角色。制度改革要求穩(wěn)中求進(jìn)，使得各部門對(duì)創(chuàng)新群眾工作方法慎之又慎，特別是對(duì)體制外人員參與信訪這一敏感領(lǐng)域的工作，難免作出種種限制。

2.關(guān)于專業(yè)素質(zhì)。受專業(yè)認(rèn)同、薪資待遇等方面影響，社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生流失率較大，造成社工人才供不應(yīng)求，從而也促使大量非專業(yè)出身的人員進(jìn)入社工行業(yè)，社工專業(yè)水平參差不齊。信訪工作要接待不同群體，接受負(fù)面情緒，應(yīng)對(duì)各種訴求，工作壓力較大。如果沒有扎實(shí)的專業(yè)素質(zhì)支撐，很難做好信訪社會(huì)工作。信訪社會(huì)工作崗位上人員流動(dòng)性較大，社工的非專業(yè)表現(xiàn)也對(duì)社工在信訪領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

3.關(guān)于工作地位。社會(huì)工作者與心理咨詢師、律師、人民調(diào)解員相比介入信訪領(lǐng)域的時(shí)間較短，且社會(huì)工作者普遍年輕，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，在共同處理信訪問題時(shí)往往沒有話語權(quán)，處于相對(duì)被動(dòng)和不利的地位。社會(huì)工作者應(yīng)立足專業(yè)，夯實(shí)專業(yè)基礎(chǔ)，提升專業(yè)素質(zhì)，努力爭取專業(yè)發(fā)揮的機(jī)會(huì)。同時(shí)這也對(duì)社會(huì)工作者處理同事關(guān)系和與政府工作人員的關(guān)系提出了更高的要求。

4.關(guān)于工作立場(chǎng)。在實(shí)際工作中，社工一邊協(xié)助政府工作，一邊接受信訪群眾求助，政府與服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)工作者不同的角色期待，往往造成社工介入信訪的倫理困境。[8]作為社會(huì)工作者，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)三方關(guān)系和諧的基礎(chǔ)上最大限度地為需要幫助的服務(wù)對(duì)象爭取正式和非正式的資源和政策支持。

信訪社會(huì)工作作為社會(huì)工作專業(yè)化、本土化的一個(gè)創(chuàng)新領(lǐng)域，既是對(duì)信訪工作制度改革思路的大膽探索，也是對(duì)發(fā)展社會(huì)工作理論和實(shí)務(wù)路徑的有益嘗試。信訪社會(huì)工作不僅充分體現(xiàn)了社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值和社會(huì)效益，也為社會(huì)工作新領(lǐng)域的拓展提供了參考和借鑒。當(dāng)然新事物發(fā)展必將曲折前進(jìn)，我們更應(yīng)該看到社會(huì)工作發(fā)展的不足與困境。新時(shí)期，需要廣大社會(huì)工作同仁志士，繼續(xù)攜手奮進(jìn)，砥礪前行。

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