遲福林 ：海南更大的開(kāi)放需要破題

閔杰

1987年12月，36歲的遲福林從北京調(diào)任海南，參與海南省的籌建。此前，他在中央政治體制改革研討小組辦公室工作，到海南后擔(dān)任了海南省委政策研究室和省政府體制改革辦公室的主要負(fù)責(zé)人。

1991年，他參與創(chuàng)建中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，歷任常務(wù)副院長(zhǎng)、執(zhí)行院長(zhǎng)、院長(zhǎng)。如今，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院已經(jīng)成為推動(dòng)海南改革發(fā)展的重要智庫(kù)。

在海南特區(qū)成立30周年之際，遲福林接受了《中國(guó)新聞周刊》的專訪。

開(kāi)放就是內(nèi)在的活力

中國(guó)新聞周刊：海南有一個(gè)特殊的關(guān)鍵詞是“全國(guó)最大的特區(qū)”，如何總結(jié)海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的探索和實(shí)踐？

遲福林：海南是改革開(kāi)放的產(chǎn)物。因改革開(kāi)放而生，因改革開(kāi)放而興，沒(méi)有改革開(kāi)放，就沒(méi)有海南的今天。未來(lái)海南的發(fā)展，如果沒(méi)有更大的開(kāi)放，沒(méi)有更大程度的改革，也難以創(chuàng)造更好的明天。

如果未來(lái)海南再用30年的時(shí)間，建設(shè)一個(gè)高度國(guó)際化、現(xiàn)代化、美麗的寶島，根本的推動(dòng)力還是要盡快形成對(duì)外開(kāi)放的新格局。而這些改革開(kāi)放的新舉措，對(duì)于推動(dòng)海南成為中國(guó)開(kāi)放改革的排頭兵，成為南海、“一帶一路”上的先導(dǎo)力量，都會(huì)發(fā)揮重要的作用。

1987年，海南的經(jīng)濟(jì)總量盡管也很低，但比深圳還略高一點(diǎn)，可是今天再和深圳比，可能只等于深圳的五分之一左右。應(yīng)該說(shuō)深圳的發(fā)展比海南的發(fā)展要快得多，海南盡管發(fā)展也很快，但和深圳比有明顯的差距，而且差距有所擴(kuò)大。

為什么？可能還是要在開(kāi)放改革上尋找原因。首先，深圳由于毗鄰香港，在開(kāi)放力度上比海南更大。第二，深圳在后來(lái)的市場(chǎng)化改革上，進(jìn)展比較快，尤其是小平同志南巡講話后，給深圳帶來(lái)巨大的沖擊力，在上世紀(jì)90年代市場(chǎng)化體系形成的速度比較快，市場(chǎng)化程度比較高。第三，在這個(gè)背景下，深圳產(chǎn)生了很多創(chuàng)新力量、創(chuàng)新主體，所以深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，成為了以高科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)全國(guó)發(fā)展的重要區(qū)域，成為中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展最快的地方。

深圳的經(jīng)驗(yàn)，很值得海南學(xué)習(xí)?？傮w上看，這種差距，不僅是總量的差距，發(fā)展的差距，更是在開(kāi)放改革上的差距。海南建省辦特區(qū)，一開(kāi)始就探索要推向國(guó)際市場(chǎng)，探索建立特別關(guān)稅區(qū)，探索全島的大開(kāi)放，但由于多種原因，很多探索沒(méi)有變成實(shí)踐。

后來(lái)的國(guó)際旅游島，是產(chǎn)業(yè)開(kāi)放上的重大突破，但國(guó)際旅游島存在體制和政策之間的矛盾。盡管產(chǎn)業(yè)開(kāi)放政策給海南帶來(lái)了很大的發(fā)展機(jī)遇，但很多問(wèn)題沒(méi)有解決，比如，建設(shè)國(guó)際旅游島提出海南要逐步成為國(guó)際購(gòu)物中心，但以免稅問(wèn)題來(lái)說(shuō)，快十年了，盡管免稅額有所提高，但距離類似香港的國(guó)際購(gòu)物中心，差距還很大。

第三，更應(yīng)該關(guān)注的是，島嶼經(jīng)濟(jì)體如何發(fā)展？海南和深圳不同，深圳和香港有地緣優(yōu)勢(shì)，海南沒(méi)有地緣優(yōu)勢(shì)，形成了自身發(fā)展的很多劣勢(shì)，要靠什么來(lái)突破？靠更大程度的開(kāi)放。海南從開(kāi)始探索建立特別關(guān)稅區(qū)，到現(xiàn)在海南努力想探索建設(shè)自由貿(mào)易港，都是探索島嶼經(jīng)濟(jì)體到底怎么發(fā)展。島嶼經(jīng)濟(jì)體實(shí)際上更依賴于開(kāi)放，有多大的開(kāi)放，就有多大的發(fā)展。

島嶼經(jīng)濟(jì)體由于自身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，和島內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，自身的市場(chǎng)環(huán)境，具體政策往往難以起到政策設(shè)計(jì)者最初的目標(biāo)，所以必須在更大開(kāi)放的模式中，才能形成自己一系列的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。我們?cè)陂_(kāi)放上取得了一定的突破，但更大開(kāi)放采取什么樣的形式？仍然是一個(gè)尚未完全破題，仍然是需要按照十九大精神探索的重大課題。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于海南的發(fā)展，有一種聲音認(rèn)為出現(xiàn)了“特區(qū)不特”的現(xiàn)象，海南未來(lái)如何重拾“特”字？

遲福林：在相當(dāng)一段時(shí)期，大家議論海南，都會(huì)提到“特區(qū)不特”，“大特區(qū)沒(méi)有大開(kāi)放”，這確實(shí)是一個(gè)重要的課題。

海南特區(qū)如何“特”起來(lái)？第一，開(kāi)放方面要特起來(lái)，島嶼經(jīng)濟(jì)體才能活起來(lái)，發(fā)展才能快起來(lái)。第二，市場(chǎng)化改革要特起來(lái)，要真正使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。第三，行政體制要特起來(lái)，海南雖然是一個(gè)省，但和其他地方不一樣，能不能采取扁平化的管理方式，能不能把過(guò)去一建省那種改革勁頭發(fā)揮出來(lái)。

海南真要特起來(lái)，要努力實(shí)現(xiàn)四大目標(biāo)：中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的先行區(qū)、市場(chǎng)決定資源配置的試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)綠色發(fā)展示范區(qū)和泛南海經(jīng)濟(jì)合作先導(dǎo)區(qū)。

要擺脫政策依賴

中國(guó)新聞周刊：海南未來(lái)的發(fā)展，如何進(jìn)一步爭(zhēng)取有利的政策支持？同時(shí)如何擺脫對(duì)特殊政策的路徑依賴？

遲福林：這是一個(gè)特別重要的問(wèn)題。島嶼經(jīng)濟(jì)體，僅靠政策是有問(wèn)題的。中央支持海南發(fā)展，從具體政策上給了很多，但存在三個(gè)制約。第一，島嶼經(jīng)濟(jì)體，由于自身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，決定在政策執(zhí)行上缺乏更大市場(chǎng)。第二，在政策執(zhí)行能力上，也存在制約。第三，島嶼經(jīng)濟(jì)體存在惰性，所謂惰性，就是過(guò)度的政策依賴。政策越?jīng)]落實(shí)好，越需要更多特殊政策。

根本上看，還是開(kāi)放度決定了政策的落實(shí)程度。不僅要給政策，同時(shí)一定要擴(kuò)大開(kāi)放。所以海南在開(kāi)放模式的選擇上極為重要，現(xiàn)在全球開(kāi)放模式中，最重要的就是自由貿(mào)易港，如果有了這一條，很多具體政策就變活了，就不再圍繞著具體政策打轉(zhuǎn)，而是從開(kāi)放上下功夫。

第二，要把政策和體制變革結(jié)合起來(lái)。比如，海南在搞的多規(guī)合一，如果這項(xiàng)改革做深、做廣、做大，會(huì)產(chǎn)生很多政策產(chǎn)生不了的效應(yīng)，所以應(yīng)該更重視體制變革對(duì)于落實(shí)政策的重大作用。

第三，海南要大政策，而不是小政策，要擺脫政策依賴。尤其是開(kāi)放的大政策，改革的大政策，比如自由港和多規(guī)合一改革，兩個(gè)一結(jié)合，很多政策就會(huì)變活，島嶼經(jīng)濟(jì)體也會(huì)變活。

中國(guó)新聞周刊：你是海南“國(guó)際旅游島”概念最早的提出者。但以旅游為主要突破口的開(kāi)放模式，也有不少爭(zhēng)論，你怎么看？

遲福林：首先來(lái)看國(guó)際旅游島產(chǎn)生的背景。1988年海南建省辦特區(qū)，當(dāng)時(shí)的希望是搞特別關(guān)稅區(qū)，但是由于多種原因沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。海南在上世紀(jì)90年代房地產(chǎn)泡沫破裂后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度在全國(guó)排名倒數(shù)幾位徘徊。當(dāng)時(shí)感覺(jué)整個(gè)區(qū)域開(kāi)放的可能性小了，但是怎么辦呢？只能產(chǎn)業(yè)開(kāi)放，而產(chǎn)業(yè)開(kāi)放的突破口在旅游。

所以國(guó)際旅游島是海南在區(qū)域開(kāi)放沒(méi)有取得突破的情況下，試圖從產(chǎn)業(yè)開(kāi)放來(lái)取得新突破的一個(gè)選擇。在這樣的背景下，一方面，確實(shí)有突破，以旅游為重點(diǎn)的服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要選擇，對(duì)于海南整個(gè)發(fā)展起了重要推動(dòng)作用，尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展占比比較高，與國(guó)際旅游島是直接相關(guān)的。另一方面，在這個(gè)背景下，產(chǎn)業(yè)開(kāi)放主要是中央給了很多政策，但政策的決策權(quán)不在海南，在中央各部委，加上海南自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行力度，決定了國(guó)際旅游島肯定有局限性。不是一個(gè)更大的開(kāi)放，只是在過(guò)渡階段、特定背景下，產(chǎn)業(yè)開(kāi)放的重大選擇。

國(guó)際旅游島走到今天，可以發(fā)現(xiàn)，我們需要產(chǎn)業(yè)開(kāi)放，但產(chǎn)業(yè)開(kāi)放一定要放在區(qū)域更大程度開(kāi)放模式選擇的前提下，產(chǎn)業(yè)開(kāi)放才真正到位。如果區(qū)域不開(kāi)放，怎么能開(kāi)辟更多國(guó)際航線？物流業(yè)怎么發(fā)展？金融產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展？服務(wù)貿(mào)易怎么發(fā)展？

直到今天有人仍然說(shuō)，海南發(fā)展只能給某些政策，不能給全面開(kāi)放。我認(rèn)為，總結(jié)三十年經(jīng)驗(yàn)，恰恰就應(yīng)該改變這一點(diǎn)：只給某些政策，而不搞更大程度區(qū)域開(kāi)放，海南是沒(méi)有出路的。海南未來(lái)發(fā)展，需要以更大開(kāi)放來(lái)辦最大的特區(qū)，以區(qū)域開(kāi)放帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)放，互相融合形成海南發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)新聞周刊：國(guó)際旅游島建設(shè)有七八年時(shí)間了，你如何評(píng)價(jià)取得的進(jìn)展？對(duì)標(biāo)2020年初步建成國(guó)際旅游島的發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)要解決哪些問(wèn)題？

遲福林：首先應(yīng)該肯定，國(guó)際旅游島在幾個(gè)方面有很大進(jìn)展：第一，中央政府給了海南很多支持，要是沒(méi)有國(guó)際旅游島，很難有這些政策。包括環(huán)島高鐵，也只有在國(guó)際旅游島背景下，才可能發(fā)展環(huán)島高鐵，形成全域旅游的重要條件。第二，建設(shè)國(guó)際旅游島，使大家明確了海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。海南建省30年來(lái)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上爭(zhēng)論不斷，一開(kāi)始以貿(mào)易為主導(dǎo)，后來(lái)提出建成工業(yè)省。建設(shè)國(guó)際旅游島以后，海南的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很清晰了，要發(fā)展以旅游為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使海南發(fā)展的思路更清晰了。

但同時(shí)要看到，國(guó)際旅游島發(fā)展是有局限的。一方面，體制上有局限，某些具體政策難以落地。到今天為止，國(guó)際旅游島最初提出的很多政策還沒(méi)有到位，有的甚至還沒(méi)有破題。另一方面，要把著重點(diǎn)放在更大區(qū)域開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)開(kāi)放融合上尋求出路，國(guó)際旅游島已經(jīng)不夠了，所以積極創(chuàng)造條件、探索建設(shè)自由貿(mào)易港就成為關(guān)鍵之關(guān)鍵。

2020年基本實(shí)現(xiàn)建成國(guó)際旅游島的目標(biāo)，現(xiàn)在來(lái)看不大可能了。比如，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，有進(jìn)展，但是傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占比還很大。服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，也仍然比較滯后。此外，有些具體目標(biāo)，比如建成國(guó)際購(gòu)物中心，到2020年，要建成類似香港這樣的國(guó)際購(gòu)物中心，差距還相當(dāng)大。所以，原來(lái)定的用十年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)高度國(guó)際化的國(guó)際旅游島目標(biāo)，現(xiàn)在看，這個(gè)目標(biāo)在局部可以實(shí)現(xiàn)，總體上難以實(shí)現(xiàn)。

這個(gè)背景下，需要總結(jié)國(guó)際旅游島的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題。國(guó)際旅游島升級(jí)版，要把區(qū)域開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)開(kāi)放相結(jié)合，找出一條新路子，這是到2020年比較現(xiàn)實(shí)的選擇。我相信在海南建省辦特區(qū)30周年之際，從整個(gè)中國(guó)開(kāi)放大格局出發(fā)，會(huì)支持海南在區(qū)域開(kāi)放方面有更大舉措。