淺析《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求（修訂稿）》的修訂重點與意義

楊珂珂

（北京建工建筑設(shè)計研究院，北京 100037）

1 修訂背景

2004年，為加強(qiáng)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃（以下簡稱“文物保護(hù)規(guī)劃”）編制和審批的管理，國家文物局頒布了《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》和《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》（以下簡稱《審批辦法》和《編制要求》），對文物保護(hù)規(guī)劃的編制原則、方法、內(nèi)容、深度等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定和指導(dǎo)[1-2]。

14年后的2018年，為了“適應(yīng)文物保護(hù)新形勢的需要，充分發(fā)揮保護(hù)規(guī)劃在文物整體保護(hù)、環(huán)境風(fēng)貌控制、文物展示利用等方面的重要作用”，國家文物局對《編制要求》進(jìn)行了修訂，并公開征求意見[3]。

《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求（修訂稿）》（以下簡稱《修訂稿》）在《審批辦法》和相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)，結(jié)合文物保護(hù)工作的最新要求，按照國務(wù)院2005年、2016年兩次頒布的關(guān)于加強(qiáng)文物工作的文件[4-5]，對原《編制要求》進(jìn)行了大幅度的修改和完善，在邏輯體例、規(guī)劃銜接、公眾參與等多個方面對文物保護(hù)規(guī)劃編制工作提出了新的要求和指導(dǎo)。這不僅反映了文物保護(hù)工作的最新發(fā)展形勢，也是提高文物保護(hù)規(guī)劃編制水平，進(jìn)一步做好文物保護(hù)工作的重要依據(jù)和準(zhǔn)則。

2 主要修訂內(nèi)容

《修訂稿》新增2個章節(jié)共21條的內(nèi)容，對其余20余個條目進(jìn)行不同程度的修訂完善，從基本原則、方法論的角度進(jìn)一步規(guī)范了編制要求，增強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃的系統(tǒng)性和完整性；從文物類型、規(guī)劃目標(biāo)等方面對規(guī)劃成果進(jìn)行分類細(xì)化，提出相應(yīng)的要求；加強(qiáng)規(guī)劃各部分的邏輯聯(lián)系，從價值出發(fā)，認(rèn)定保護(hù)對象；增加研究方面的內(nèi)容，完善規(guī)劃體例；進(jìn)一步細(xì)分保護(hù)區(qū)劃分類，加強(qiáng)對本體及周邊環(huán)境的管控要求；根據(jù)國務(wù)院指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)與相關(guān)規(guī)劃的銜接，解決協(xié)調(diào)管理的問題；增加公眾參與的要求，共享文物保護(hù)成果，發(fā)揮文化遺產(chǎn)在建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國中的作用。

在各個章節(jié)的內(nèi)容中，此次修訂均進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的修改完善（表1）。

表1 《修訂稿》中主要修訂內(nèi)容匯總表

2.1 總則

本章共3條，其中1條為新增。

為明確規(guī)劃編制的目的和意義，此次修訂新增“指導(dǎo)思想”，闡述規(guī)劃編制的作用和方針，強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、合理利用和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

對原《編制要求》總則“成果要求”一條進(jìn)行深化，展開成單獨一章（第六章規(guī)劃成果要求，詳見下文）。

2.2 編制基本要求

本章為此次修訂新增，共11條。

本章從開展文物保護(hù)工作的高度，全面、系統(tǒng)地闡述規(guī)劃編制的方法，對規(guī)劃基本原則、技術(shù)路線、重點內(nèi)容、分類、強(qiáng)制性內(nèi)容、期限等作出具體要求，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃銜接、價值研究等核心問題。

2.3 規(guī)劃文本

本章共16條，其中新增3條（包括1條從規(guī)劃說明部分調(diào)整至本章）。

本章新增保護(hù)對象與價值研究、研究規(guī)劃等條目，將價值研究作為認(rèn)定保護(hù)對象的基礎(chǔ)，在現(xiàn)狀評估和規(guī)劃措施部分增加了研究方面的內(nèi)容。

此次修訂將“規(guī)劃實施保障”從規(guī)劃說明調(diào)整至規(guī)劃文本，提升了實施保障措施的規(guī)劃層級，使文物保護(hù)工作得到更加完善的法規(guī)支撐。

此外，本章全面深化了文本各個部分的要求，除價值、研究、保障部分外，還重點深化了保護(hù)區(qū)劃、管理規(guī)定、規(guī)劃銜接，新增多種區(qū)劃手段，增強(qiáng)空間管控力度。

2.4 規(guī)劃圖紙

本章原5條，簡化1條調(diào)整至附件，修訂后共有4條。

本章全面深化各類圖紙的內(nèi)容、目的和標(biāo)準(zhǔn)，為呼應(yīng)文本修訂內(nèi)容，增加規(guī)劃銜接圖、區(qū)劃關(guān)系圖等規(guī)劃銜接圖紙，增加空間管制規(guī)劃圖、視廊和高度控制規(guī)劃圖等空間管控圖紙。

此次修訂完善圖紙比例表，調(diào)整至附件A，保持《編制要求》正文體例的一致性；新增區(qū)劃制圖標(biāo)準(zhǔn)表（附件B），規(guī)范各類區(qū)劃線條、填充的色彩、線型等圖面表達(dá)方式，增強(qiáng)圖紙的通用性、可讀性。

2.5 規(guī)劃附件

本章原6條，調(diào)整1條至規(guī)劃文本部分，修訂后共5條。

此次修訂調(diào)整規(guī)劃附件的體例，把原屬于規(guī)劃說明中的專項研究報告、專項評估報告單獨列為附件的組成部分，強(qiáng)調(diào)了兩類報告的支撐作用。

規(guī)劃說明體例進(jìn)一步簡化。按照解讀、論證規(guī)劃文本的定位，簡化的規(guī)劃說明僅包括必要的區(qū)劃說明、措施說明、擬開展工程說明、游客容量計算、經(jīng)費(fèi)估算說明，增強(qiáng)了可讀性。

此外，為呼應(yīng)文本修訂內(nèi)容，專項報告新增社會條件、相關(guān)規(guī)劃分析報告，基礎(chǔ)資料匯編增加相關(guān)規(guī)劃、利益相關(guān)者協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

2.6 規(guī)劃成果要求

本章為此次修訂新增，共3條。

本章按《審批辦法》的規(guī)定，對規(guī)劃綱要、保護(hù)（總體）規(guī)劃、專項保護(hù)規(guī)劃各類規(guī)劃的成果構(gòu)成、編制深度等作出具體要求，為建立多層次的文物保護(hù)規(guī)劃體系建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

對規(guī)劃修編提出具體要求，將原保護(hù)規(guī)劃的實施情況評估列為修編工作的必要內(nèi)容，增強(qiáng)了修編規(guī)劃的繼承性。

2.7 附則

本章為此次修訂新增，共3條。

本章對《修訂稿》將適用范圍擴(kuò)大至其他不可移動文物，增強(qiáng)了規(guī)劃編制的規(guī)范性和統(tǒng)一性。此外，還進(jìn)一步明確了修訂稿與原《編制要求》的替代關(guān)系。

3 修訂重點與意義

3.1 增強(qiáng)整體原則要求，全面深化各項體例

針對歷年來規(guī)劃編制中的典型問題，例如，文本與圖紙表達(dá)不規(guī)范；缺少專項評估結(jié)論、說明性文字過多；規(guī)劃圖紙與文本缺乏對應(yīng)關(guān)系、缺少必要的圖紙內(nèi)容、缺少標(biāo)準(zhǔn)的地形圖底圖、精度不夠等一系列問題，《修訂稿》從原則、體例、文本圖紙內(nèi)容等各個方面，全面深化了對文物保護(hù)規(guī)劃各組成部分的要求，進(jìn)一步提高了文物保護(hù)規(guī)劃的編制水平。

3.2 強(qiáng)調(diào)價值核心原則，據(jù)此認(rèn)定保護(hù)對象

部分保護(hù)規(guī)劃價值評估缺乏深度，沒有深入分析文物的內(nèi)涵，無法指導(dǎo)文物要素的梳理，往往造成保護(hù)對象難以明確、文物構(gòu)成無法認(rèn)定的問題，為后續(xù)的編制造成較大困難。

為此，《修訂稿》第二、三章各增加一條，分別從原則方法和工作程序方面，強(qiáng)調(diào)價值研究為核心的文物保護(hù)原則，要求通過基礎(chǔ)資料梳理進(jìn)行價值研究，依據(jù)價值開展保護(hù)對象認(rèn)定、分析文物構(gòu)成，列出文物清單，明確保護(hù)對象。

《修訂稿》進(jìn)一步明確了保護(hù)對象的內(nèi)涵為文物價值的組成要素和載體，擴(kuò)大保護(hù)對象的外延，除一般意義上的文物本體、文物環(huán)境外，還將各類構(gòu)成要素間的關(guān)聯(lián)列為保護(hù)對象的內(nèi)容之一。

此次修訂落實了《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則（2015）》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）中保護(hù)與管理工作的基本程序[6]，以價值研究為核心認(rèn)定保護(hù)對象，開展評估和制定措施，提升了文物保護(hù)規(guī)劃各部分之間的邏輯聯(lián)系，增強(qiáng)了保護(hù)規(guī)劃的整體性、科學(xué)性。

3.3 增加研究工作內(nèi)容，完善規(guī)劃編制體例

部分保護(hù)規(guī)劃對研究工作不夠重視，無法全面掌握研究工作現(xiàn)狀，缺少系統(tǒng)性的研究規(guī)劃，難以有針對性地指導(dǎo)考古和研究工作。

《修訂稿》第三章增加一條，對研究規(guī)劃的方法、內(nèi)容與特點作出專項要求，規(guī)定從保護(hù)、管理、利用等多個方面開展相關(guān)研究。并針對遺址類文物保護(hù)單位，專門提出考古工作計劃的編制要求，支撐遺址分布、區(qū)劃等工作開展。

此次修訂根據(jù)《準(zhǔn)則》的基本要求，將研究貫穿于文物保護(hù)工作的全過程[6]，落實了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中關(guān)于致力挖掘研究文物價值內(nèi)涵的相關(guān)要求[5]，為傳承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化奠定了基礎(chǔ)。

3.4 深化區(qū)劃管理規(guī)定，加強(qiáng)分類空間管控

部分文物保護(hù)單位環(huán)境較為復(fù)雜，缺少分級管控的手段。部分遺址本體分布情況不清，應(yīng)劃定可能分布范圍。部分規(guī)劃的保護(hù)區(qū)劃缺乏劃定依據(jù)，管理可操作性不強(qiáng)，管理規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺少具體的建設(shè)控制要求。

《修訂稿》增加了文物埋藏區(qū)、文物可能分布區(qū)、環(huán)境控制區(qū)，并要求針對文物埋藏區(qū)制定專項保護(hù)管理要求和優(yōu)先考古工作程序，為本體分布不清、環(huán)境情況較為復(fù)雜的規(guī)劃編制提供了充分的規(guī)劃手段。

此次修訂還深化完善了區(qū)劃管理規(guī)定的要求，要求制定體量、高度、色彩、造型、密度、類型等詳細(xì)的建設(shè)控制要求，細(xì)化了區(qū)劃詳圖的制圖要求，新增空間管制規(guī)劃圖、視廊與高度控制圖，進(jìn)一步強(qiáng)化周邊建設(shè)管理控制手段。

保護(hù)區(qū)劃是《文物保護(hù)法》中賦予的重要保護(hù)手段[7]，此次修訂增加區(qū)劃分類、深化區(qū)劃管理規(guī)定，力求減少和消除文物周邊活動對文物本體及環(huán)境產(chǎn)生的消極影響。

3.5 重點強(qiáng)調(diào)規(guī)劃銜接，解決協(xié)調(diào)管理難題

部分規(guī)劃缺乏與歷史文化名城規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，缺少相關(guān)區(qū)劃重疊區(qū)域的管理規(guī)定，保護(hù)規(guī)劃中的管理規(guī)定等核心措施沒有納入相關(guān)規(guī)劃中，給文物保護(hù)規(guī)劃的施行造成一定困難。

《修訂稿》第二章新增“規(guī)劃銜接”一條，要求評估相關(guān)規(guī)劃關(guān)聯(lián)程度，制定專項銜接措施，并要求文物保護(hù)規(guī)劃的空間管制、用地發(fā)展等主要措施必須納入相關(guān)規(guī)劃中。為此，第三、四、五章詳細(xì)制定了具體工作要求，增設(shè)文本和圖紙相關(guān)內(nèi)容；在附件中增加相關(guān)規(guī)劃分析的評估報告；在基礎(chǔ)資料匯編中增加相關(guān)規(guī)劃的摘要內(nèi)容。

此次修訂落實了《指導(dǎo)意見》中關(guān)于多規(guī)合一和部門協(xié)調(diào)的要求[5]，將文物保護(hù)規(guī)劃核心內(nèi)容納入城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，切實加強(qiáng)了文物保護(hù)工作中關(guān)于協(xié)調(diào)管理的力度。

3.6 加強(qiáng)公眾參與力度，共享文物保護(hù)成果

部分文物保護(hù)規(guī)劃缺少公眾和利益相關(guān)者措施，在涉及復(fù)雜利益關(guān)系時，沒有以調(diào)查、征詢公眾和相關(guān)利益者為基礎(chǔ)，難以制定平衡當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和游客等各方群體的合理措施。

《修訂稿》要求制定公眾和社區(qū)參與保護(hù)利用工作的措施和管理制度，并在基礎(chǔ)資料匯編部分，增加利益相關(guān)者協(xié)調(diào)記錄和規(guī)劃調(diào)整說明，作為制定公眾參與規(guī)劃措施的基礎(chǔ)。

此次修訂貫徹了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》中關(guān)于建立公眾和輿論監(jiān)督機(jī)制的要求[4]，以及《指導(dǎo)意見》中關(guān)于社會力量廣泛參與文物保護(hù)利用，文物保護(hù)成果更多惠及社會公眾的要求[5]，增加了文物保護(hù)工作的社會效益，為保障人民群眾的基本文化權(quán)益服務(wù)。

3.7 按照保護(hù)對象情況，分類細(xì)化規(guī)劃成果

針對部分保護(hù)規(guī)劃編制深度不夠，在審批時被調(diào)整為規(guī)劃綱要，或被要求先行編制規(guī)劃綱要的情況，《修訂稿》第二章增加條目，要求根據(jù)文物現(xiàn)狀條件和保護(hù)管理工作需求確定編制規(guī)劃類型：規(guī)模特大、情況復(fù)雜的文物應(yīng)編制總體保護(hù)規(guī)劃；在所在地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須、基礎(chǔ)資料尚不能滿足規(guī)劃編制要求時，可先行編制保護(hù)規(guī)劃綱要。

此外，《修訂稿》第六章詳細(xì)闡述了對各類規(guī)劃成果的組成和編制深度要求，深化落實了《審批辦法》中關(guān)于規(guī)劃分類的規(guī)定[1]，以形成多層級的文物保護(hù)規(guī)劃體系。

4 結(jié)束語

《修訂稿》針對歷年來文物保護(hù)規(guī)劃工作的主要問題，重點修訂了價值研究與保護(hù)對象認(rèn)定、區(qū)劃管理與規(guī)劃銜接、公眾參與等多個方面的內(nèi)容，全面深化文物保護(hù)規(guī)劃的各項要求，增強(qiáng)了文物保護(hù)規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，為切實加強(qiáng)文物工作，進(jìn)一步發(fā)揮文物資源在傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的重要作用奠定了堅實的基礎(chǔ)。

[1]國家文物局.全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法(文物辦發(fā)〔2004〕46號)[Z].2004.

[2]國家文物局.全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求(文物辦發(fā)〔2004〕46號)[Z].2004.

[3]國家文物局辦公室關(guān)于征求《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求(修訂稿草案)》意見的函(辦保函〔2018〕25號)[Z].2018.

[4]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知(國發(fā)〔2005〕42號)[Z].2005.

[5]國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(國發(fā)〔2016〕17號)[Z].2016.

[6]國際古跡遺址理事會中國國家委員會.中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則(2015)[EB/OL].[2017-11-21].http://www.icomoschina.org.cn/uploads/download/20151118121725 download.pdf.

[7]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國文物保護(hù)法(2017修正)[Z].2017.