我國(guó)船舶油污損害賠償基金運(yùn)作分析

(中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 20086)

1 船舶油污損害賠償基金介紹

國(guó)際社會(huì)通過(guò)制定《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》及其1992年議定書(shū)和《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約》及其1992年議定書(shū)，建立了船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和石油貨主繳納基金的船舶油污損害賠償機(jī)制。發(fā)生船舶油污事故后，船東首先在海事賠償責(zé)任限制之內(nèi)提供賠償，如果油污損害特別巨大，超過(guò)了船東賠償?shù)呢?zé)任限制，再由基金提供補(bǔ)充賠償。我國(guó)是石油進(jìn)口大國(guó)，基于國(guó)家戰(zhàn)略利益等方面的考慮，我國(guó)暫時(shí)未全面加入國(guó)際油污損害賠償基金公約(該公約僅適用于香港特別行政區(qū))。為保護(hù)本國(guó)船舶油污受害人權(quán)益，2012年7月1日起，我國(guó)借鑒國(guó)際油污損害賠償基金的模式，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，建立了具有中國(guó)特色的船舶油污損害賠償基金制度(下簡(jiǎn)稱基金)。

2015年6月18日，中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱基金管理委員會(huì))在北京宣布成立，負(fù)責(zé)處理基金的具體賠償或者補(bǔ)償事務(wù)，并下設(shè)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)償?shù)热粘Ｊ聞?wù)，秘書(shū)處設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局。同時(shí)，中編辦批準(zhǔn)成立中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心(下簡(jiǎn)稱理賠事務(wù)中心)，面向全國(guó)受理油污受害人申請(qǐng)基金賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣吞峁┫嚓P(guān)法律咨詢。2016年6月17日，經(jīng)基金管理委員會(huì)第二次會(huì)議審議，我國(guó)基金決定對(duì)兩起不明船舶油污事故中的三位受害人賠償約60萬(wàn)元，這是我國(guó)基金首次支出，具有里程碑式的意義。2017年6月15日，經(jīng)基金管理委員會(huì)第三次會(huì)議審議，我國(guó)基金決定對(duì)3起船舶油污事故中的八位受害人賠償約1 558萬(wàn)元，其中1起為我國(guó)首例有主船舶油污事故的賠償。

我國(guó)基金在運(yùn)作管理初期逐漸凸顯出基金適用的水域較窄、基金賠償效率較低、基金賠付范圍有限、基金法律依據(jù)的層級(jí)較低等問(wèn)題，本文結(jié)合基金理賠工作實(shí)踐，嘗試對(duì)上述問(wèn)題作出分析并提出對(duì)策建議。

2 存在的問(wèn)題

2.1 基金適用的水域較窄

2016年6月17日，《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》(下簡(jiǎn)稱《理賠導(dǎo)則》)經(jīng)基金管理委員會(huì)審議通過(guò)，并于同年7月4日由交通運(yùn)輸部海事局對(duì)外發(fā)布?！独碣r導(dǎo)則》規(guī)定基金適用的地理范圍為“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。其中，內(nèi)水為我國(guó)領(lǐng)?；€向內(nèi)陸一側(cè)的所有海域，包括沿海港口水域”，從適用地域而言，基金只能用于海域發(fā)生的船舶油污損害賠償，對(duì)我國(guó)內(nèi)河發(fā)生的船舶油污損害不予賠償。

我國(guó)內(nèi)河航運(yùn)資源豐富，水系縱橫交錯(cuò)且水源地集聚，內(nèi)河生態(tài)環(huán)境與百姓生活更息息相關(guān)，長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)河船舶防污染水平遠(yuǎn)低于沿海船舶防污染水平，內(nèi)河污染事故對(duì)人民群眾的影響更為直接，造成的危害也會(huì)更大，內(nèi)河水域船舶油污事故造成的巨大損失往往得不到充分的賠償。

此外，我國(guó)針對(duì)內(nèi)河船舶油污的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)仍為空白，目前尚沒(méi)有完全與內(nèi)河船舶污染風(fēng)險(xiǎn)相匹配的保險(xiǎn)條款，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多以沿海內(nèi)河船舶財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)附加污染責(zé)任險(xiǎn)條款的形式承保相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，側(cè)重點(diǎn)更多的是考慮沿海船舶的財(cái)產(chǎn)保障需求而非污染損害責(zé)任賠償，僅有的此類保險(xiǎn)的承包范圍和保險(xiǎn)額度都十分有限，導(dǎo)致事故發(fā)生后產(chǎn)生的實(shí)際賠償效果低下。理賠事務(wù)中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索賠申請(qǐng)中，就有相關(guān)索賠單位因?yàn)椴糠謸p失是發(fā)生在內(nèi)河水域而未能獲得基金的賠償。

2.2 基金的賠付范圍有限

根據(jù)《1992年國(guó)際油污賠償基金索賠手冊(cè)》的規(guī)定，油污受害人可以索賠的油污損害包括清污和預(yù)防措施費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失、因財(cái)產(chǎn)污染所引起的收入損失(間接損失)、單純因污染造成的收入損失(純經(jīng)濟(jì)損失)、環(huán)境損害費(fèi)用等。我國(guó)《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(下簡(jiǎn)稱《油污司法解釋》)規(guī)定船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害以及由此引起的收入損失、造成環(huán)境損害所引起的收入損失、對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，都屬于船舶油污損害賠償范圍。國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)司法解釋關(guān)于油污受害人可以獲得賠償?shù)膿p失類型是廣泛而且多樣的，但是在受害人向油污基金索賠時(shí)，依據(jù)我國(guó)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(下簡(jiǎn)稱《基金管理辦法》)，并非以上油污損害都能獲得賠償。

《基金管理辦法》第17條對(duì)基金的賠付范圍的規(guī)定中排除了對(duì)于個(gè)人或者單位財(cái)產(chǎn)損害導(dǎo)致的收入損失以及將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，僅將漁業(yè)、旅游業(yè)等的直接經(jīng)濟(jì)損失和已采取的恢復(fù)措施費(fèi)用列入其賠償范圍?？梢?jiàn)，基金只賠償船舶油污導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)油污受害人可以向船東或者保險(xiǎn)人主張的間接損失、純經(jīng)濟(jì)損失等項(xiàng)目，基金都不予賠付。因此，對(duì)于基金受理的賠償案件，基金賠付的損失范圍較窄、賠償金額較低，未能全面發(fā)揮補(bǔ)充賠償?shù)淖饔谩＠碣r事務(wù)中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索賠申請(qǐng)中，三家索賠單位所申請(qǐng)賠償?shù)睦p失、訴訟費(fèi)、管理費(fèi)等間接經(jīng)濟(jì)損失都在基金的理賠核算過(guò)程中予以剔除。

2.3 基金的賠償支出效率較低

基金自2012年7月1日起征收，截至2016年12月31日，累計(jì)征收金額約5.28億元?；鹈貢?shū)處2017工作報(bào)告顯示，基金管理委員會(huì)自2015年6月成立以來(lái)，共審議通過(guò)5起理賠案件，賠償金額約1 618萬(wàn)元?；鹬С稣际杖氲谋壤秊?.1%，可見(jiàn)基金支出甚少，這其中不乏受船舶油污損害賠償糾紛處理時(shí)間長(zhǎng)、船舶油污事故發(fā)生概率小等客觀因素影響，但目前基金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出的現(xiàn)狀與政府性基金“以收定支，收支平衡”的基本要求不相符合。導(dǎo)致基金賠償支出效率不高主要有以下兩方面的原因：

1)基金理賠運(yùn)作機(jī)制所決定。船舶油污受害人向基金索賠的最常見(jiàn)情形是油污損害超過(guò)了船東賠償責(zé)任限額，基金受理索賠的重要前提是油污受害人須持有法院等司法機(jī)構(gòu)的裁判文書(shū)，確認(rèn)油污損害超過(guò)了船東的海事賠償責(zé)任限額。然而，船舶油污事故的損失認(rèn)定是十分復(fù)雜的技術(shù)性問(wèn)題，基金在運(yùn)作初期為確保受理立案和理賠工作的嚴(yán)肅性，依靠法院等司法機(jī)構(gòu)對(duì)該前提進(jìn)行確認(rèn)具有一定的合理性，但法院對(duì)船舶油污案件的審理周期通常較為漫長(zhǎng)，油污受害人拿到判決后，再申請(qǐng)基金賠償，其從遭受損失到提交索賠的過(guò)程往往需要1-2年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。另外，即使法院等司法機(jī)構(gòu)出具了判決文書(shū)，油污受害人憑此向基金提起索賠后，還須面臨基金賠償范圍與船東賠償范圍不同的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？梢?jiàn)法院的判決文書(shū)并不能成為理賠的直接依據(jù)，理賠事務(wù)中心仍然需要按照《理賠導(dǎo)則》的規(guī)定對(duì)受害人的損失進(jìn)行鑒別，剔除不屬于基金賠償范圍的相關(guān)項(xiàng)目，客觀上拉長(zhǎng)了索賠人從基金獲賠的時(shí)間周期[1]。

2)政府性基金的性質(zhì)所決定?！痘鸸芾磙k法》第3條規(guī)定基金納入政府性基金進(jìn)行管理，基金的賠償需要嚴(yán)格遵守政府預(yù)算編制和支出的完整流程。只有基金管理委員會(huì)審議決定對(duì)某起船舶油污事故的索賠人予以賠付后，交通運(yùn)輸部才能按照規(guī)定編制基金支出預(yù)算。基金支出預(yù)算經(jīng)基金管理委員會(huì)審議通過(guò)后，報(bào)財(cái)政部審核，待全國(guó)兩會(huì)審核政府預(yù)算報(bào)告后，財(cái)政部才可批復(fù)預(yù)算至交通運(yùn)輸部，最后由理賠事務(wù)中心按照財(cái)務(wù)規(guī)定，在開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)向索賠人撥付賠償款。因此，基金賠支出是嚴(yán)格遵守“確定賠付額—編制預(yù)算—預(yù)算通過(guò)—預(yù)算下達(dá)—予以支付”的流程。以2016年賠付的首批案件為例，從2016年3月份索賠人提交申請(qǐng)，期間經(jīng)過(guò)理賠事務(wù)中心對(duì)案件調(diào)查評(píng)估，基金管理委員會(huì)審議理賠報(bào)告，直到2017年4月份基金支付賠償款，完整的賠付流程需要將近1年的時(shí)間，具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)見(jiàn)表1。由此可見(jiàn)，基金政府性基金的背景從本質(zhì)上決定了其賠償支出效率不會(huì)很高。

表1 基金2016年賠付案件的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

2.4 基金法律依據(jù)的層級(jí)較低

《基金管理辦法》是涉及基金征收使用和運(yùn)作管理的最直接法律依據(jù)，屬于財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合制定的部門(mén)規(guī)章，在整個(gè)法律體系中處于較低層級(jí)，辦法中明確基金納入政府性基金進(jìn)行管理。政府性基金作為我國(guó)特有的一種非稅收入，與稅收并列作為我國(guó)財(cái)政收入的來(lái)源。根據(jù)《立法法》規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律，而政府性基金的征收和支出關(guān)系到國(guó)家的政策方向和公民、法人和其他組織私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，屬于財(cái)政方面的基本制度，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定的法律加以規(guī)定，不屬于行政立法的范圍[2]。

此外，基金的賠償使用應(yīng)當(dāng)由油污損害民事賠償法律關(guān)系決定，《基金管理辦法》作為部門(mén)規(guī)章，屬于行政法規(guī)，以公法性質(zhì)的規(guī)范對(duì)一項(xiàng)私法法律關(guān)系加以建構(gòu)并不合適，由此也帶來(lái)基金法律關(guān)系中各方主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等一系列問(wèn)題，比如基金理賠決定的法律性質(zhì)、基金的代位求償權(quán)、基金的訴訟地位等，從而給基金未來(lái)的征收、使用和管理留下潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 對(duì)策和建議分析

3.1 將內(nèi)河水域的船舶油污損害賠償納入基金適用范圍

船舶油污基金的設(shè)立目的是對(duì)環(huán)境和受害人的事后救濟(jì)，因而其適用水域的確定應(yīng)當(dāng)以油污損害結(jié)果是否影響我國(guó)水域?yàn)榕袛鄻?biāo)準(zhǔn)，而不取決于船舶油污事故的發(fā)生地。目前，我國(guó)油污基金是由海上石油貨主繳納，國(guó)家法律也尚未建立內(nèi)河船舶油污損害賠償基金，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示內(nèi)河航行的船舶所裝的石油大部分都是經(jīng)海轉(zhuǎn)運(yùn)而來(lái)，按照攤款油只需要繳納一次基金的原則，理論上內(nèi)河船舶油污事故所導(dǎo)致的損害可以向基金進(jìn)行索賠。從內(nèi)河自身特點(diǎn)來(lái)看，其對(duì)于船舶油污事故的耐受能力、自我恢復(fù)能力均比海上差，無(wú)論是直接在海上發(fā)生的溢油事故，還是在河流、湖泊發(fā)生的油污事故，最終都有可能會(huì)流入大海，對(duì)海洋環(huán)境造成損害。

因此，建議擴(kuò)大我國(guó)油污基金適用的水域范圍，不應(yīng)只局限于海域，應(yīng)當(dāng)拓展到與海相通的可航水域，明確發(fā)生在內(nèi)河水域的船舶油污事故，只要油污受害人可以舉證其遭受的損害是船舶油污事故所導(dǎo)致，就可以向基金申請(qǐng)賠償。

3.2 擴(kuò)展基金的賠付范圍和船東賠付范圍一致

國(guó)際油污損害賠償體系確立了“船東和貨主責(zé)任共擔(dān)”的船舶油污損害賠償基本原則，我國(guó)借鑒國(guó)際規(guī)則構(gòu)建的船舶油污損害賠償體系理應(yīng)和國(guó)際保持一致。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)對(duì)“船東和貨主責(zé)任共擔(dān)”的理解，不僅是兩者賠償范圍的一致，而且還包括船東和石油貨主在對(duì)油污案件賠償金額上的對(duì)等，國(guó)際油污基金組織和國(guó)際保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)為此制定了《2006 年小型油船油污賠償協(xié)議》(STOPIA 2006) 和《2006 年油船油污賠償協(xié)議》(TOPIA 2006)，規(guī)定每10年對(duì)船東和石油貨主在船舶油污事故中所支付的賠償金額進(jìn)行評(píng)估，如果任何一方的索賠比例超過(guò)55 %，就可以修訂該協(xié)議；如果比例超過(guò)60 %，就必須修訂該協(xié)議，以此達(dá)到雙方的平衡并實(shí)現(xiàn)對(duì)油污損害賠償費(fèi)用的平均分?jǐn)俒3]。

我國(guó)油污基金制度設(shè)計(jì)中基金賠付范圍窄于船東賠付范圍的規(guī)定，更多體現(xiàn)了對(duì)石油貨主的保護(hù)，在某種程度上是對(duì)油污受害人部分利益的侵占，長(zhǎng)運(yùn)看來(lái)雙方賠償?shù)牟黄胶鈱?duì)航運(yùn)界的未來(lái)發(fā)展也是不利的。因此，建議逐步擴(kuò)展我國(guó)油污基金的賠付范圍，將間接經(jīng)濟(jì)損失、利潤(rùn)損失等項(xiàng)目也納入其中，最終實(shí)現(xiàn)和船東在賠償項(xiàng)目上的統(tǒng)一，充分發(fā)揮基金的補(bǔ)充賠償作用。

3.3 建立應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金，實(shí)現(xiàn)先行支付功能

我國(guó)基金為事后的賠償補(bǔ)償，現(xiàn)行基金的運(yùn)作管理結(jié)構(gòu)包括基金管理委員會(huì)、基金秘書(shū)處、理賠事務(wù)中心3個(gè)層級(jí)，每年集中在比較固定的時(shí)間召開(kāi)基金管理委員會(huì)來(lái)審議賠償案件，最后的賠償款項(xiàng)通過(guò)中央政府財(cái)政預(yù)算的形式予以撥付。目前基金的運(yùn)作模式無(wú)法為船舶油污事故提供及時(shí)的資金保障，負(fù)責(zé)應(yīng)急處置的相關(guān)單位和企業(yè)因需要提前墊付較多資金而面臨一定壓力，工作積極性遭到打擊，清污效率難免受影響。為緩解此情形，建議在不改變當(dāng)前運(yùn)作機(jī)制的前提下，每年在基金中劃分一定比例的款項(xiàng)用作應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金，確保對(duì)船舶油污事故迅速做出反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)基金的先行支付功能，從而提高基金的賠付支出的比例和效率。

當(dāng)發(fā)生屬于船舶油污損害賠償基金賠償范圍內(nèi)的船舶油污事故，基金可以按照一定的程序，對(duì)應(yīng)急處置行動(dòng)提供必要的資金支持，以保障事發(fā)地海事主管機(jī)關(guān)或者相關(guān)船舶污染清除單位立即開(kāi)展有效的清污行動(dòng)。清污行動(dòng)結(jié)束后，基金先行支付的資金應(yīng)當(dāng)列入事故損害賠償金額中，由應(yīng)急專項(xiàng)基金的受予方向污染事故責(zé)任人進(jìn)行追償，并將追償?shù)降馁r償款上繳國(guó)庫(kù)。

3.4 修訂完善基金征收管理的相關(guān)上位法

政府性基金的設(shè)立多是專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，當(dāng)特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展完成時(shí)，基金也就完成其使命。2013年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院決策部署，政府性基金已經(jīng)由30項(xiàng)減少到21項(xiàng)。[4]可以預(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，政府性基金的發(fā)展趨勢(shì)必然是逐漸合并和取消。對(duì)于油污基金這種需要長(zhǎng)期征收的款項(xiàng)，政府性基金并不是其資金來(lái)源的最佳選擇，建議在立法條件成熟時(shí)，通過(guò)法律明確油污基金的法定稅收性質(zhì)。

對(duì)于基金所涉及的民事法律關(guān)系中潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，建議通過(guò)修訂《海商法》或者《油污司法解釋》來(lái)予以調(diào)整?！队臀鬯痉ń忉尅烦雠_(tái)時(shí)我國(guó)尚未建立油污基金制度，因此其并未涵蓋基金相關(guān)法律問(wèn)題，建議將基金可能遇到理賠決定可訴性問(wèn)題、訴訟主體問(wèn)題、代位求償權(quán)等問(wèn)題納入其中進(jìn)行明確。此外，參考胡正良教授的觀點(diǎn)，在修改《海商法》時(shí)，建議增加“船舶油污損害賠償”專章，對(duì)基金繳納義務(wù)人，基金適用的船舶、油類和水域范圍，基金賠償或者補(bǔ)償?shù)姆秶鸬拇磺髢敊?quán)，向基金索賠的時(shí)效，基金賠償或者補(bǔ)償決定的性質(zhì)，索賠人對(duì)理賠決定產(chǎn)生異議時(shí)的救濟(jì)途徑等主要內(nèi)容予以規(guī)范。

[1] 楊智慧,朱羿嶧.推進(jìn)中國(guó)船舶油污損害賠償基金高效運(yùn)作的路徑研究[J].中國(guó)海商法年刊，2017(2):41-45.

[2] 王婷婷.中國(guó)海洋油污基金法律制度研究 [D].大連：大連海事大學(xué),2016.

[3] 國(guó)際油污賠償基金網(wǎng).STOPIA 2006 and TOPIA 2006 IOPC/OCT17/4/5[EB/OL].http://documentservices.iopcfunds.org/meeting-documents, 2017-04-06.

[4] 中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng).財(cái)政部發(fā)布全國(guó)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單[EB/OL].http://www.cfen.com.cn/zyxw/yw/201706/t20170630_2635178.html, 2017-09-01.