土壤環(huán)境風險管控制度體系構建路徑

摘要：我國基本形成以“土十條”為核心政策，相關配套管理辦法、有關技術規(guī)范和標準等為基礎的土壤環(huán)境管理政策體系。但是，這種以行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的土壤環(huán)境管理政策，法律約束力相對不足；土壤環(huán)境管理技術規(guī)范還不系統(tǒng)，全過程風險管控體系有待形成；土壤環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏，使土壤污染防治的針對性不夠強。建議健全土壤環(huán)境監(jiān)測體系，加強重點污染物和重點行業(yè)、區(qū)域的監(jiān)測，整合相關部門信息資源，實現(xiàn)共享。

關鍵詞：土壤環(huán)境；風險；管理

1 概述

土壤是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質基礎，關系人民群眾健康，關系美麗中國建設。土壤污染隱蔽性強，難遷移、難擴散、難稀釋，且污染效應具有滯后性、累積性等特點，因此，土壤一旦被污染，不僅對環(huán)境危害性大，而且治理與修復難度也很大。在吸收國內外經驗教訓的基礎上，我國確定了“預防為主、保護優(yōu)先、風險管控”的土壤污染防控總體思路，以生態(tài)環(huán)境部等部門規(guī)章、技術規(guī)范、質量標準為基礎的政策體系。這個政策體系還在逐步完善過程之中。

2 土壤環(huán)境管理政策

2.1 《土壤污染防治行動計劃》及其評估考核規(guī)定

“十二五”期間，隨著產業(yè)結構調整深入推進大量工業(yè)企業(yè)關停并轉、破產或搬遷，原先的工業(yè)企業(yè)場地作為城市建設用地被開發(fā)利用，土壤環(huán)境保護開始得到重視，以規(guī)范工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用為主的土壤環(huán)境管理政策相繼出臺，如2012年環(huán)保部、工信部、國土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《關于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕140號），2013年國務院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》（國辦發(fā)〔2013〕7號），2014年環(huán)保部印發(fā)《關于加強工業(yè)企業(yè)關停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》（環(huán)發(fā)[2014]66號）。

這些主要立足于規(guī)范工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用，對被污染場地的排查、合理規(guī)劃土地用途、嚴控土地流轉、開展環(huán)境風險評估和治理修復等提出了具體要求?！笆濉币詠恚寥拉h(huán)境管理政策進一步完善。2016年國務院發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），是中國土壤環(huán)境管理的頂層設計，是今后一段時期土壤環(huán)境保護的行動綱領。“土十條”堅持問題導向，以農用地和建設用地為重點，確定“預防為主、保護優(yōu)先、風險管控”的土壤污染防控思路，提出堅守農產品質量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質量底線，對農用地和建設用地土壤環(huán)境風險管控和治理修復提出了具體要求。

3 土壤環(huán)境安全與風險預警

3.1 土壤環(huán)境污染的危害

土壤是自然環(huán)境的重要組成部分之一，更是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的因素，而且其與大氣和水域等各個環(huán)節(jié)都存在著能量交換關系。2014年由環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。

3.2 土壤環(huán)境預警的重要性

土壤環(huán)境是人類賴以生存與發(fā)展的重要基礎，土壤環(huán)境的質量對人類的長遠發(fā)展至關重要。同時土壤還是整個自然生態(tài)系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)之一，一旦該環(huán)節(jié)遭受破壞，必然會對整個系統(tǒng)造成連鎖反應。凡事預則立，不預則廢，對于土壤環(huán)境風險管理必然要強化事前管理也即土壤環(huán)境風險的預警。通過建立相應的預警管理措施，及時收集土壤環(huán)境風險遭受破壞的信息，并通過信息的篩查和分析以及時發(fā)出警報，便于相關人員對之進行針對性的處理，進而起到事前監(jiān)督管理的作用。

4 構建土壤環(huán)境風險管控制度體系的路徑

4.1 完善土壤污染防治法律法規(guī)建設

在起草“土壤污染防治法”過程中，將預防為主、保護優(yōu)先、風險管控的思想全面貫徹到立法原則、章節(jié)設置和具體條款中。全面落實《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，在《農用地土壤環(huán)境管理辦法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法》等基礎之上進一步的強化土壤風險環(huán)境管理意識。

4.2 建立土壤環(huán)境信息化管理平臺

我國幅員遼闊，土壤環(huán)境遭受風險的概率較高，尤其是依靠傳統(tǒng)的管理方法，難以起到有效的治理，因此結合科技發(fā)展的成果，采用信息化技術是強化管理的重要措施。一方面，通過土壤詳查和監(jiān)測網建設，系統(tǒng)掌握風險情況和管控重點。圍繞高風險區(qū)域、行業(yè)、污染物，布設調查點位、確定調查精度、明確調查方法，使調查結果能夠為開展土壤環(huán)境風險評價、等級劃分和風險管控方案制定提供科學依據(jù)；另一方面，通過明確農用耕地、企業(yè)用地、商業(yè)用地等不同性質的土壤制定相應的管理制度的基礎之上，建立全國土壤環(huán)境風險管理信息平臺，實現(xiàn)信息的共享和資源的高效利用。各地區(qū)可將監(jiān)測到的信息及時上傳到信息平臺，便于相關單位進行查閱，既可學習相關的管理經驗又可以起到出謀劃策的作用，還可以為相關單位的土壤環(huán)節(jié)風險管理起到警示和提醒作用。

4.3 研發(fā)土壤環(huán)境風險管控模型與方法

從發(fā)達國家經驗來看，土壤環(huán)境風險識別、評價、分級、預測、管控措施效果評估和費效分析等，均需要一整套的技術方法和量化評估模型。在土壤環(huán)境風險識別與評價環(huán)節(jié)，需要建立污染物來源解析、擴散遷移模擬、影響范圍識別、農產品超標與人體健康危害評價、生態(tài)環(huán)境損害評估等技術方法。在土壤環(huán)境風險等級劃分管理層面上，應結合當?shù)氐木唧w情況建立土壤環(huán)境污染篩選模型并據(jù)此建立風險評價等級指標，進而確定相應的等級。在土壤環(huán)境風險預測層面上，需要結合所獲取到的相應的數(shù)據(jù)以預估風險發(fā)展的具體情況和發(fā)展形勢。最后，結合上述所獲取的相關數(shù)據(jù)，以針對性地強化土壤環(huán)境風險管理。

4.4 完善法律和政策法規(guī)

除了《土壤污染防治法》需要及時頒布實施外，還需要國家或地方出臺土壤環(huán)境管理配套實施辦法。《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》依據(jù)環(huán)保部門職責，對污染地塊（包括疑似污染地塊）的管理程序加以規(guī)范，對污染地塊的環(huán)境調查與風險評估、風險管控、治理與修復等，土地使用權人、造成土壤污染責任人、專業(yè)機構及第三方機構的責任，以及環(huán)保部門監(jiān)管責任等，都予以明確。但在實踐中，污染地塊的收儲、流轉、再開發(fā)利用等，涉及到環(huán)保、國土、規(guī)劃、建設、經信等多個部門。因此，省級層面應該建立健全相關部門聯(lián)動監(jiān)管機制，對污染地塊實行閉環(huán)管理。目前一些省已經出臺了具體辦法。

4.5 加快風險管控體系建設

中國土壤環(huán)境風險管控工作處于起步階段。國家層面的相關要求主要體現(xiàn)在“土十條”、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》以及新頒布實施的土壤環(huán)境質量標準上，但指導實踐應用的技術規(guī)范還很不夠，涉及土壤環(huán)境風險管控的法律法規(guī)、評價方法和標準、風險管控技術、管控效果評價體系處于相對滯后狀態(tài)[1]，風險管控體系還沒有建立起來。因此，除了要從制度層面繼續(xù)完善外，也要建立健全土壤污染風險管控配套體系，解決實施過程中可操作性不強的問題。

5 結語

土壤環(huán)境是人類生存與發(fā)展的重要基礎而且是必要要素，土壤環(huán)境遭受破壞必然會反噬人類，強化土壤環(huán)境風險管理勢在必行。政府要從市場管理的角度，加強管理力度，建立并完善相應的管理及懲罰制度；企業(yè)要強化社會責任意識，不可因個人私利而損害社會乃至子孫后代的利益；同時，群眾要參與其中，共同為土壤環(huán)境的管理貢獻力量。

參考文獻

[1]羅麗.論土壤環(huán)境的保護、改善與風險防控[J].北京理工大學學報（社會科學版），2015（6）：124-128.

[2]陸軍，馬薇.農用地土壤環(huán)境分類管理研究[J].環(huán)境保護科學，2016，42（4）：6-10.

作者簡介：鄒明潔，1985年8月16日，女，漢族，江蘇無錫，本科，助理工程師，環(huán)境咨詢方向。

（作者單位：江蘇錫澄環(huán)境科學研究院有限公司）