國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究

馬亞輝

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。”當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制中存在著許多不足，無(wú)法適應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明的需要。本文旨在探究改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系，提出新方案。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)控執(zhí)法體制;改革;方案

2007年發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估》報(bào)告指出：我國(guó)環(huán)境損失占當(dāng)年GDP的8%至13%，持平甚至超過(guò)我國(guó)GDP增長(zhǎng)速度^[1]。傳統(tǒng)的拼消耗、拼資源、拼能源、外延型、粗放式增長(zhǎng)模式，造成了廢水、廢氣、廢渣、PM2.5對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重污染，已經(jīng)威脅到我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的后勁與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的建設(shè)又趕不上環(huán)境污染、生態(tài)惡化的速度，存在著執(zhí)法最高主體缺位與多主體分散執(zhí)法、執(zhí)法難、執(zhí)法力度不到位的問(wèn)題。因此，國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的改革勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的弊端

（一）執(zhí)法最高主體缺位與多頭執(zhí)法平行

由于缺乏環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，加之長(zhǎng)期以來(lái)忽視相關(guān)立法建設(shè)，當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管政出多門(mén)，超過(guò)20個(gè)行政主管部門(mén)都有權(quán)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境監(jiān)督管理，這就極大地分割了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)限^[2]。加之制度設(shè)計(jì)不合理，造成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的碎片化，環(huán)境保護(hù)與資源保護(hù)、生態(tài)監(jiān)管不能統(tǒng)一，生態(tài)保護(hù)與污染防治不能協(xié)調(diào)，生態(tài)保護(hù)與環(huán)境保護(hù)互相隔離，這就造成了全面執(zhí)法的最高主體缺位，卻同時(shí)存在著多頭執(zhí)法，無(wú)法形成聯(lián)合執(zhí)法、共同執(zhí)法的力量;沒(méi)有“長(zhǎng)牙齒”的監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境保護(hù)部門(mén)難以真正監(jiān)督地方政府。

（二）地方政府對(duì)抗生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法

1992年以來(lái)，我國(guó)奉行以GDP為綱，各級(jí)地方政府也獲得了相當(dāng)大的自主權(quán)，為追求政績(jī)，各地領(lǐng)導(dǎo)都不學(xué)習(xí)引入國(guó)外環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)觀念，都在一窩蜂地盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度，盲目招商建廠(chǎng)，盲目大辦特辦“開(kāi)發(fā)區(qū)”，只顧就業(yè)數(shù)字，只顧當(dāng)?shù)禺a(chǎn)值，不顧對(duì)環(huán)境的污染破壞，不惜糟蹋青山綠水。各級(jí)地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法存在著普遍的抵觸情緒，且他們直接控制地方環(huán)保部門(mén)的人事任免、財(cái)政撥款、物力劃撥，形成了地方環(huán)保部門(mén)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)威的尷尬局面^[3]。

（三）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系內(nèi)部資源配置不合理

在中央三令五申加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的督導(dǎo)下，國(guó)家層級(jí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)得到了有效建設(shè)，執(zhí)法手段先進(jìn)、執(zhí)法裝備充足、執(zhí)法能力強(qiáng)。然而，我國(guó)環(huán)境污染卻往往發(fā)生在各地方各基層，越往下越嚴(yán)重，離北京越遠(yuǎn)越嚴(yán)重。加之地方政府的消極不作為、不重視，造成了省-市-縣，越往下生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)人手越少、素質(zhì)越低、設(shè)備越差、技術(shù)越次的情勢(shì)。資源配置的不合理，極大的削弱了地方層面上生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的力度。

（四）地方環(huán)境監(jiān)管部門(mén)財(cái)力無(wú)保障

地方環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在地方領(lǐng)導(dǎo)眼中姥姥不疼，舅舅不愛(ài)，缺乏地方財(cái)政撥款。有些環(huán)境監(jiān)管單位甚至利欲熏心，勾結(jié)高污染企業(yè)，與污染大戶(hù)形成了“互生關(guān)系”，依賴(lài)高額罰款、高額排污費(fèi)維持本單位人員工資，這就不僅不能治理環(huán)境污染，反而延續(xù)、加劇了環(huán)境污染。

二、建立獨(dú)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系的方案

我國(guó)十二五發(fā)展規(guī)劃明確規(guī)定要實(shí)行綠色發(fā)展，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，黨的十八大報(bào)告明確提出：建設(shè)美國(guó)中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。為了貫徹黨的路線(xiàn)，改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制，有必要加強(qiáng)法律權(quán)威，確立執(zhí)法主體，形成統(tǒng)一的自上而下的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。

（一）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法建設(shè)

2014年，我國(guó)已經(jīng)修訂了《環(huán)境保護(hù)法》。但在實(shí)際執(zhí)行中，還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。因此，有必要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法建設(shè)，夯實(shí)法律基礎(chǔ)，樹(shù)立法律權(quán)威，明確賦予環(huán)保部門(mén)獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力，形成《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)法最高主體。

（二）改變多頭執(zhí)法的局面

以生態(tài)環(huán)境部為中心，改變多頭執(zhí)法的局面，將原來(lái)分散在發(fā)改委、工信部、公安部、監(jiān)察部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、氣象、能源等二十多部手上的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)力集中上來(lái)，由環(huán)境部統(tǒng)一掌控，環(huán)境污染、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)一起抓，形成執(zhí)法合力。根據(jù)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)職能上不斷獨(dú)立，范圍上不斷擴(kuò)大，內(nèi)容上不斷豐富，權(quán)責(zé)上不斷整合的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保部門(mén)，具有獨(dú)立的管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在范圍上涵蓋環(huán)境、資源、魚(yú)業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)家公園、核電、污水治理、水利、房地產(chǎn)市場(chǎng)、能源等多方面，統(tǒng)一管控整個(gè)國(guó)家的生態(tài)建設(shè)，這是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的。

（三）全面落實(shí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制財(cái)政上的獨(dú)立性

沒(méi)有人事、財(cái)政上的獨(dú)立就談不上真正的執(zhí)法獨(dú)立，所以必須堅(jiān)決排除地方政府對(duì)環(huán)保執(zhí)法的干擾，堅(jiān)決切斷地方政府對(duì)地方環(huán)保部門(mén)人、財(cái)、物方面的控制，讓地方環(huán)保部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，直接對(duì)環(huán)境部負(fù)責(zé)，由環(huán)境部而不是地方政府負(fù)責(zé)各環(huán)保單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制財(cái)政上的全面獨(dú)立性。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)決斬?cái)喹h(huán)保部門(mén)與污染大戶(hù)的利益鏈，堅(jiān)決制止環(huán)保部門(mén)靠排污費(fèi)、靠罰款吃飯，嚴(yán)罰內(nèi)部的害群之馬，切實(shí)加強(qiáng)全國(guó)各地方環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法。

（四）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系的能力建設(shè)

改變當(dāng)前環(huán)境生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系內(nèi)部“頭重腳輕”的資源配置局面，針對(duì)北上廣一線(xiàn)地區(qū)污染重、二三線(xiàn)地區(qū)污染加速的實(shí)際情況，充實(shí)各級(jí)單位執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法技術(shù)水平，提高執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的信息化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化，全面強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力。

（五）加強(qiáng)各部門(mén)對(duì)環(huán)境部的協(xié)調(diào)配合

當(dāng)前我國(guó)重特大環(huán)境污染事件，往往是由于多方面因素造成的。為切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，有必要形成聯(lián)合執(zhí)法的局面。一旦環(huán)境部發(fā)現(xiàn)企業(yè)重特大污染，便立即向公安、工商、電力、水利、銀行等部門(mén)發(fā)出命令，停止貸款，停止供水、停止供電。

三、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平同志指出：“綠水青山才是金山銀山?！敝挥懈母锷鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法體制，形成獨(dú)立、全面的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系，才能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更突出的位置，推動(dòng)美麗中國(guó)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王金南，秦昌波，蘇潔瓊，葛察忠.獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案研究[J].中國(guó)環(huán)境管理，2016，8（01）：34-37.

[2]常紀(jì)文.新常態(tài)下我國(guó)生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制改革的問(wèn)題與建議——國(guó)際借鑒與國(guó)內(nèi)創(chuàng)新[J].中國(guó)環(huán)境管理，2015，7（05）：15-23.

[3]陸暢.我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的政府職能與責(zé)任研究[D].東北師范大學(xué)，2012.