火耗歸公與黃宗羲定律：一個(gè)實(shí)證研究

郝煜

雍正元年，剛登基的“四爺”要求各省總督和巡撫向他匯報(bào)每個(gè)人的“陋規(guī)”情況。廣東巡撫年希堯稱廣東巡撫一年例行灰色收入約六萬五千兩；山東巡撫黃炳奏：“當(dāng)?shù)匮矒嵫瞄T每年接受的規(guī)禮達(dá)十一萬余兩?！眱山偠讲殄黾{匯報(bào)總督衙門每年陋規(guī)收入近二十萬兩，而兩江總督的法定年薪是一百八十兩，二者相差一千倍。

對(duì)此，雍正的批示是：“覽爾所奏，朕心甚悅。全是真語，一無粉飾……”辦差多年的他當(dāng)然知道這么多的紅包為何要收，怎么收，收多少，從哪兒來，花哪兒去。事實(shí)上，一場(chǎng)雷霆萬鈞又規(guī)劃縝密的改革，作為一系列配套改革中的一環(huán)，正在加緊醞釀。事實(shí)上，雖然不少官員在同時(shí)進(jìn)行的清查虧空運(yùn)動(dòng)中落網(wǎng)，但絕大多數(shù)的官員將享受漲工資的待遇——自洪武皇帝以來的第一次，而且漲幅是十至一百倍。

基于我的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究，可以看到，改革之后老百姓的負(fù)擔(dān)減輕了，政府的賑災(zāi)能力增強(qiáng)了，各級(jí)官員的法定收入提高了。然而該研究也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)十五年后“好皇孫”乾隆即位后，上述改革效應(yīng)就消失殆盡了。

火耗和亞財(cái)政

狹義的火耗指為了彌補(bǔ)白銀征收的正稅（主要是地丁銀）在運(yùn)輸過程中的損失或熔鑄時(shí)的損耗而加收的份額，廣義指的是地方政府所有普遍性的又沒有特定名目的加派的統(tǒng)稱，也被稱為附加稅。如果非要用一個(gè)現(xiàn)代的字眼，通俗版本就是“亂收費(fèi)”，學(xué)術(shù)版本則是“預(yù)算外收入”。

火耗的征收對(duì)象自然是納稅人，而且越是地位低微的納稅人負(fù)擔(dān)的稅額反而越高，因?yàn)檩^富裕的士紳階層可以利用其政治地位使他們免受加派?；鸷牡闹С隽飨蚓蛷?fù)雜多了。首先，州縣政府衙門里面的桌椅板凳、筆墨紙硯要靠它，書吏、衙役、師爺發(fā)工資要靠它，修橋鋪路要靠它，上司過路請(qǐng)客招待也要靠它。其次，知府、道臺(tái)、督撫衙門的辦公費(fèi)用和人員工資都來自一層一層以規(guī)、禮、費(fèi)、敬為名義的上繳，而且數(shù)額有定，提交有序。所謂“有一衙門即有一衙門之規(guī)禮，有一衙門即有一衙門之雜費(fèi)”。洋洋大觀，皆載于時(shí)人的筆記、奏折、官箴書。當(dāng)然，這些不斷流動(dòng)和拆分的紅包，到底有多少用于公共支出，有多少進(jìn)了各級(jí)官吏的荷包，取決于中央政府的容忍程度和監(jiān)察水平。據(jù)張仲禮估計(jì)，晚清大約是二八或三七分成，大部分被貪腐掉了。附加稅的收支也被稱為“非正式財(cái)政”。

為什么這些費(fèi)用，不能在正稅也就是預(yù)算內(nèi)收入的收支中解決呢？原因有三，一是正稅的稅額是基本固定的，不能滿足日益增長(zhǎng)的地方財(cái)政支出要求。清朝沿襲了明朝萬歷年間的土地調(diào)查確定的“原額”，康熙更是宣布“滋生人丁永不加賦”。二是正稅的大部分（百分之八十）被中央政府上收，一部分雖然存留在地方，但專門用于維護(hù)驛站和武備，實(shí)際上是本該中央支付偏偏甩給地方的支出責(zé)任。最后剩下的百分之五只夠發(fā)地方官員的正式工資（俸工銀）和秀才們的生活補(bǔ)助（學(xué)子膏火銀）。三是順治年問建立了奏銷制度，規(guī)定正稅在地方的所有收支必須經(jīng)由省政府核查，上報(bào)戶部（財(cái)政部）核銷。核銷的原則，通俗地說，就是“買醬油的錢不能買醋”，不然就會(huì)被打回重寫，甚至興師問罪。

因此，地方政府就發(fā)展出一套平行于正式財(cái)政，不公開不透明但靈活方便的財(cái)政收支體系，是為“亞財(cái)政”（洪振快）。由是觀之，亞財(cái)政產(chǎn)生的至少一部分原因在于中央政府“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”，且預(yù)算內(nèi)收支嚴(yán)格僵化?！皝嗀?cái)政”收支和分配的規(guī)則自然是潛規(guī)則（吳思）?！邦A(yù)算內(nèi)是死錢，預(yù)算外是活錢”，自古皆然。

據(jù)王業(yè)鍵估算，清中期的地丁銀正稅占農(nóng)業(yè)收入的比重大約為百分之五，太平天國(guó)前下滑到百分之三。相應(yīng)地，附加稅的總規(guī)模，康熙末年達(dá)到正稅的一倍以上，太平天國(guó)前達(dá)到正稅的數(shù)倍?？紤]到附加稅的分擔(dān)非常“累退”，普通百姓的總稅負(fù)可能達(dá)到了收入的百分之二十以上。正稅的輕徭薄賦恰恰是因?yàn)楦郊佣惪林?，其后果則是限制了中央政府提供國(guó)防、賑災(zāi)、水利等跨地區(qū)公共品的能力。

關(guān)于中國(guó)前現(xiàn)代弱國(guó)家能力的三個(gè)理論

近來，政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始關(guān)注“國(guó)家能力”這個(gè)概念，他們發(fā)現(xiàn)前現(xiàn)代國(guó)家的正式稅收占國(guó)民收入比重較高的國(guó)家，在工業(yè)革命前后實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的起飛。十八世紀(jì)中期的英國(guó)，這一比重達(dá)到了百分之二十，還以此為抵押發(fā)行大量外債，支持其海外擴(kuò)張和國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時(shí)，英國(guó)實(shí)現(xiàn)了韋伯提出的“公共治理的理性化”，建立了公開透明的公務(wù)員隊(duì)伍。那么，國(guó)家能力是什么決定的？清代的國(guó)家能力為什么比較低下，而且日益低下？

新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)最近的研究給我們提供了一個(gè)似是而非的答案：大一統(tǒng)。在王國(guó)斌看來，歐亞大陸的古老帝國(guó)們的問題在于“一統(tǒng)”：不存在借錢者和征稅者之間的競(jìng)爭(zhēng)，老百姓不能用腳投票，商人不能“擇善主而棲”，暴君和違約者不能被“優(yōu)勝劣汰”。而另一些學(xué)者則更強(qiáng)調(diào)“大”，孫傳偉認(rèn)為中華帝國(guó)疆域廣闊（信息不對(duì)稱嚴(yán)重），所以國(guó)家只能“輕徭薄賦”，而容忍代理人征收苛捐雜稅。根據(jù)這個(gè)理論，之所以“用道德來代替數(shù)目字管理”（黃仁宇），是因?yàn)橹袊?guó)太大，數(shù)目字管理成本太高。

但縱觀中國(guó)歷史，即便是在清代以內(nèi)，疆域大?。ò▽?duì)邊疆的治理模式）也是不斷變化的，對(duì)官員的監(jiān)察能力的大?。òūO(jiān)察的機(jī)構(gòu)、制度和手段）也并不是疆域大小的單調(diào)函數(shù)，更不用提監(jiān)察的頻率和懲罰的嚴(yán)厲程度了。正如雍正最愛跟臣僚講的一句話：“有治人，無治法?！北O(jiān)察能力不是“能不能”的問題，而是“為不為”的問題。所以，真正要問的問題是：為什么“能而不為”，歷史上整治官吏的努力總是隔靴搔癢，收效甚微？

馬德斌和賈里德·魯彬（Jared Rubin）強(qiáng)調(diào)了專制君主制下的“可信承諾”問題?？尚懦兄Z是說合同的一方，有事后（expost）不遵守承諾的激勵(lì)，使得事前（exnate）對(duì)雙方都有利的安排不能實(shí)現(xiàn)。在他們看來，公共管理的透明化和高薪養(yǎng)廉就是一個(gè)不可信的承諾。對(duì)于權(quán)力不受約束的專制君主，公共管理的透明化是一把雙刃劍，一方面它可以遏制官員征收附加稅的攫取之手，但另一方面它也加強(qiáng)了君主向下的攫取之手，使他對(duì)官員的養(yǎng)廉銀可以隨意支取，使中央政府對(duì)地方政府收入可以隨意上收。官員和地方政府的應(yīng)對(duì)，或者是“撂挑子”消極怠工，或者是征收新的不透明的附加稅以自肥。

面對(duì)這個(gè)死結(jié)，雍正有什么高招呢？

火耗歸公：政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行

雍正的火耗歸公改革，顧名思義，是把附加稅率固定化，把預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理；其支出則劃分為兩大項(xiàng)——向督撫和州縣官員支付定額的養(yǎng)廉銀（高薪養(yǎng)廉）和靈活調(diào)整的公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)（轉(zhuǎn)移支付），實(shí)現(xiàn)收入和支出兩方面的“由私人公”，“正賦以供國(guó)用，耗羨以養(yǎng)廉員”?？偠灾且谝粋€(gè)廣大的疆域和一個(gè)專制的中央政府下，徹底消滅亞財(cái)政，實(shí)現(xiàn)公共管理的透明化。

第一個(gè)問題是如何確定附加稅的稅率和養(yǎng)廉銀的額度。雍正元年的上諭還要求督撫匯報(bào)他們的收入中有多少來自下級(jí)官員上繳的陋規(guī)，實(shí)際支出有多少用于省政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，有多少用于和中央官員周旋，有多少進(jìn)入個(gè)人腰包。據(jù)此，計(jì)算出了各級(jí)官員和各級(jí)政府的“合理”支出規(guī)模。與原來的實(shí)際加派率（百分之百）相比，大部分省份的火耗率上限僅為正稅的百分之二十（四川為百分之三十）。養(yǎng)廉銀方面，督撫的標(biāo)準(zhǔn)是一萬五千至兩萬兩，州縣官則為四百至兩千五百兩不等（瞿同祖）。

第二個(gè)問題是火耗如何征收。最后的方案，是在既有的地丁錢糧之上征收，整合進(jìn)“自封投柜”制度。這樣不需要額外的編審造冊(cè)、新的機(jī)構(gòu)和人員，防止胥吏從中勒索，也讓官員沒有合理借口再度加派?！昂牧w與正項(xiàng)同解，分毫不能人己。州縣皆知重耗無益于己，孰肯額外加征乎？”

第三個(gè)，也是最重要的問題，是征收上來的火耗，由誰支配、如何管理？是州縣就地征收，就地支出，還是像正稅一樣，由戶部通過奏效程序管控？最終，雍正在和各省督撫反復(fù)磋商之后，采用了河南一山西模式：州縣政府在既有的地丁錢糧之上征收火耗，整合進(jìn)“自封投柜”制度，然后提解至省布政司，扣除省公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)和督撫的養(yǎng)廉銀后，再給府和州縣官員發(fā)放“養(yǎng)廉銀”和公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)。未發(fā)放的火耗被存留在省藩庫(kù)作為省內(nèi)臨時(shí)性開支的經(jīng)費(fèi)來源。戶部無權(quán)過問，更不能支取上收。其中的要害有二：第一，在各支出項(xiàng)目中，發(fā)放督撫的“養(yǎng)廉銀”具有優(yōu)先權(quán)，因?yàn)橹挥惺紫冉鉀Q省級(jí)官員的開支，才能避免向下索取陋規(guī)。第二，戶部無權(quán)過問火耗收支，也不能動(dòng)用火耗存留。這正是雍正試圖把自己和戶部向下攫取的手綁起來。改革要想成功，火耗必須成為州縣不能漁利、中央不能染指的省獨(dú)享收入。

用養(yǎng)廉銀代替各種陋規(guī)，使地方官員的合法收入上升，法外收入下降。依靠利益在改革中受損的地方官員自行推行改革是“激勵(lì)不相容”的，為此，雍正采取了一系列措施，保證改革的推進(jìn)。他任用非正途出身的親信（李衛(wèi)、諾敏、田文鏡），并通過奏折制度繞過戶部直接遙控督撫。他清算財(cái)政虧空，懲罰腐敗官員，嚴(yán)厲打擊在火耗之外加收新的附加稅，使得改革在各省逐步推行，吏治為之一清。另一方面，省的財(cái)政能力也大大增強(qiáng)。田文鏡領(lǐng)導(dǎo)下的河南，是火耗歸公模范省。一七二五年，發(fā)放州縣養(yǎng)廉銀和公費(fèi)之后，省藩庫(kù)余額達(dá)六十萬兩，一七二五至一七二九年獨(dú)立資助了該省的河工建設(shè)?！肚鍖?shí)錄》還記載了多起省藩庫(kù)用火耗余額購(gòu)買倉(cāng)儲(chǔ)糧的事例。

火耗歸公：實(shí)證檢驗(yàn)改革成效

改革應(yīng)該有什么樣的效果？一方面，改革在一省之內(nèi)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政集權(quán)和“收支兩條線”，杜絕了督撫向下索取陋規(guī)的動(dòng)機(jī)，減少了各級(jí)官吏上下其手的機(jī)會(huì)，最終降低了納稅人的實(shí)際稅負(fù)。另一方面，火耗上收到省財(cái)政，特別是在完成養(yǎng)廉銀和公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)的發(fā)放后，省政府往往有一筆結(jié)余存留在省庫(kù)，有利于省內(nèi)跨地區(qū)公共品的提供。一言蔽之，改革通過再分配，利國(guó)利民。

改革到底成效如何？筆者利用《清實(shí)錄》的賑災(zāi)記錄和《中國(guó)近五百年旱澇分布圖集》的數(shù)據(jù)，構(gòu)造了一個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)集。利用各省改革時(shí)間和程度的差異，估計(jì)改革對(duì)不同天氣狀況下賑災(zāi)頻率的影響。某地區(qū)的賑災(zāi)水平既取決于由地方政府財(cái)政能力決定的賑濟(jì)供給，也取決于由平民收入水平?jīng)Q定的賑濟(jì)需求。

實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在正常年景（災(zāi)害等級(jí)低于嚴(yán)重程度），改革后的省，府均賑災(zāi)次數(shù)減少了0.61次，相當(dāng)于該變量標(biāo)準(zhǔn)差（衡量平均變化幅度）的百分之二十。我們推測(cè)這是因?yàn)槠矫穸愗?fù)減輕，個(gè)人層面和季節(jié)性的抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)，賑災(zāi)需求降低。另外，我們發(fā)現(xiàn)，在控制了改革啞變量的情況下，改革啞變量和災(zāi)害啞變量的交互項(xiàng)顯示，相對(duì)于正常年景，改革后災(zāi)害年的賑災(zāi)頻率增加了0.74次。我們將此定義為財(cái)政能力效應(yīng)，因?yàn)楦母锾岣吡耸≌呢?cái)政結(jié)余，從而提高了省內(nèi)跨地區(qū)的公共品供給（本文研究的賑災(zāi)活動(dòng)僅僅包括省政府主導(dǎo)的賑災(zāi)活動(dòng)，而不涉及州縣一級(jí)和社區(qū)一級(jí)由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)的賑災(zāi)活動(dòng)。事實(shí)上由于州縣的非正式收入下降，基層公共品的支出可能下降了）。

讀者可能會(huì)懷疑我們看到的改革和結(jié)果的相關(guān)性不是因果聯(lián)系，而是偽因果關(guān)系——用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語，叫作內(nèi)生性。它主要有兩個(gè)來源：一是遺漏變量偏差，指的是其他因素導(dǎo)致了改革，并且導(dǎo)致了賑災(zāi)頻率的變化。比如雍正的心腹被委派到某個(gè)省做督撫，他為了效忠率先推行了火耗歸公，也為了效忠通過其他手段提高了嚴(yán)重災(zāi)害時(shí)的賑災(zāi)頻率。那么改革和賑災(zāi)之間的關(guān)系就是偽因果性。為此，我們的解決方法是在回歸方程中加入一個(gè)變量：給每一個(gè)督撫（比如李衛(wèi)）創(chuàng)造一個(gè)啞變量，某一個(gè)省某一年的督撫是他就等于一，否則等于零。這個(gè)變量的回歸系數(shù)捕捉了我們上面看到的關(guān)系，幫助我們排除這個(gè)遺漏變量偏差。

另一個(gè)來源是反向因果：賑災(zāi)頻率高、財(cái)政壓力大的省有可能出于自身考慮先進(jìn)行改革，如是改革可能是更多賑災(zāi)的結(jié)果而非原因。首先，我們發(fā)現(xiàn)省的特征和歷史賑災(zāi)水平與改革的時(shí)間和次序均無相關(guān)性；其次，我們考察了改革效應(yīng)的分期動(dòng)態(tài)結(jié)果，也就是以五年為一期，分期估計(jì)改革的效應(yīng)。我們發(fā)現(xiàn)改革發(fā)生前十年，改革的兩個(gè)效應(yīng)系數(shù)都是零，也就是說，改革的省份和沒改革的省份之間，賑災(zāi)頻率并無顯著差異。因此我們基本排除了反向因果。

更進(jìn)一步，我們還發(fā)現(xiàn)：火耗提解到省的比例越高，改革的財(cái)政能力效應(yīng)越強(qiáng)；洪澇災(zāi)害相對(duì)于旱災(zāi)，改革的財(cái)政能力效應(yīng)更強(qiáng)。最后，在征稅比較困難的府，改革的財(cái)政能力效應(yīng)更強(qiáng)，這意味著改革在省內(nèi)各地區(qū)之問的“劫富濟(jì)貧”。

改革效應(yīng)的分期動(dòng)態(tài)還顯示，不管是減負(fù)效應(yīng)還是財(cái)政能力效應(yīng)在雍正任內(nèi)都穩(wěn)步增加，可是兩個(gè)效應(yīng)在乾隆即位的第二個(gè)五年（一七四一至一七四五）急轉(zhuǎn)直下，財(cái)政能力效應(yīng)消失了（系數(shù)不顯著地區(qū)別于零）。這一時(shí)期到底發(fā)生了什么？

火耗歸公的失敗

其實(shí)，康熙后期，于成龍和年羹堯等督撫就多次奏請(qǐng)啟動(dòng)火耗歸公。但康熙在一七一0年如此回復(fù)年羹堯：“州縣用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾請(qǐng)陳檳云：加一火耗，似尚可寬容。陳奏稱：此是圣恩寬大，但不可說出許其如此。此言深為有理，此舉彼雖密奏，朕若批發(fā)，竟視為奏準(zhǔn)之事。加派之名，朕豈受乎？”在他眼里，附加稅稅率只是略加些微，容忍亞財(cái)政是“圣恩寬大”。一旦入公，則“視同加派”。明朝亡于三餉加派，歷歷在目，今天下初定，豈能露出亡國(guó)氣象？

好皇孫果然是好皇孫，乾隆似乎更希望留下一個(gè)寬仁的印象。地方官有提議火耗率應(yīng)該根據(jù)人口多少、事務(wù)繁忙程度和通貨膨脹予以調(diào)整，他基本持否定態(tài)度，認(rèn)為這是增加百姓負(fù)擔(dān)。但另一方面，他對(duì)火耗的管理反而露出嚴(yán)苛的一面。乾隆元年，有御史奏請(qǐng)省內(nèi)火耗征收率整齊劃一，以方便戶部奏銷，遭到各省抵制，但乾隆沒有表態(tài)（不便否決乃父的政治遺產(chǎn)）；然而到了乾隆五年（一七四一），他就授權(quán)戶部建立了火耗的奏銷制度，將火耗預(yù)算決算的批準(zhǔn)審核授予戶部全權(quán)，對(duì)開支進(jìn)行分類，設(shè)定額度。乾隆四年，首開先例，把河南的火耗盈余用于補(bǔ)助直隸、江蘇和安徽的財(cái)政困難。不久以后，這種“權(quán)宜之計(jì)”就變成了通行的做法，火耗的跨省轉(zhuǎn)移支付屢見不鮮。

隨著火耗收支日益納入戶部的奏銷管控，地方政府官員靈活支出火耗的權(quán)力被日益侵蝕，“做事”的交易成本上升。于是各級(jí)官員又把目光轉(zhuǎn)向加派，形成耗外之耗（何平，二00四）。正如乾隆十年孫嘉淦指出的：“近隨同地丁錢糧報(bào)銷，則與正供不復(fù)能有差別，而凡地方公事之不容已而又不準(zhǔn)銷者，必須賠墊，上司賠則取償于屬員，而饋送之路開；屬員賠則取償于百姓，而重戥征收因公科斂之端起。然則耗成正項(xiàng)，耗外加耗之弊，雖峻防之，其流有所不能止也?！?/p>

隨著省財(cái)政經(jīng)費(fèi)日蹙，到乾隆四十六年，浙江省由于錢塘江石塘物料大漲，竟然開先例，攤捐通省官員養(yǎng)廉銀四分之一，于是優(yōu)先發(fā)放官員工資的底線被打破！到了十九世紀(jì)初，面對(duì)比雍正即位時(shí)更為嚴(yán)峻的財(cái)政虧空和官場(chǎng)腐敗，嘉慶皇帝直接宣布火耗與正項(xiàng)實(shí)際上已完全一樣：“各省耗羨銀兩，系隨正項(xiàng)征收，即與正項(xiàng)錢糧無異，不得任意支銷。”他還奏準(zhǔn)各省通過扣發(fā)養(yǎng)廉來彌補(bǔ)財(cái)政虧空，實(shí)際上承認(rèn)了死灰復(fù)燃的亞財(cái)政，宣告了火耗歸公的徹底失敗。

讓我們?cè)倩氐疥P(guān)于弱國(guó)家能力的第三個(gè)理論：中央政府推行公共管理的透明化和高薪養(yǎng)廉是一個(gè)不可信的承諾?；实鄞蚱撇淮蚱七@個(gè)承諾，固然和皇帝本人的秉性和認(rèn)識(shí)水平有關(guān)，但君主對(duì)其手下官員，中央政府對(duì)省政府的攫取之手不受約束才是問題的癥結(jié)所在。

黃宗羲定律新解

火耗歸公的歷史經(jīng)驗(yàn)使我們聯(lián)想到“黃宗羲定律”，即歷史上的稅制改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”，然而它的中長(zhǎng)期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡(jiǎn)單：原來稅種繁多，如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。并稅改革的積重莫返之害在于繳稅的普通百姓之權(quán)利不受保障。對(duì)此我是完全同意的，但另一個(gè)重要的原因或者作用渠道，可能是下級(jí)政府的權(quán)利不受保障——并稅改革大大降低了中央掠奪地方的成本，因?yàn)榈胤絹嗀?cái)政收入被暴露在陽光之下，而且是用貨幣而不是以實(shí)物征收。

唐代兩稅法把中央和地方分享的租庸調(diào)和地方自收自支的各種雜稅合為“夏稅秋糧”，并把其中一部分貨幣化。然而隨后中央開始提高起運(yùn)比例，結(jié)果“急備、供軍、折估、宣索、進(jìn)奉”等各種名目的加派復(fù)又重生。王安石實(shí)行免役錢法，把地方和基層征發(fā)的勞役改為貨幣稅。隨后中央開始提高起運(yùn)比例，各軍路無錢雇人勞役，于是各種強(qiáng)制性雜役復(fù)又重生。張居正推行“一條鞭法”，把兩稅、丁口、差役和各項(xiàng)雜派全都?xì)w并到一起折銀征收。然而并沒有劃分支出項(xiàng)目，也沒有給官員和胥吏增加合法收入，加上隨后中央和省開始提高起運(yùn)比例，不久各州縣各種名目的加派復(fù)又重生。不獨(dú)農(nóng)業(yè)稅和勞役如此，商業(yè)稅（如晚清的厘金）也有類似的歷史經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，這不是說只要遏制了上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的攫取，并稅改革就一定能避免黃宗羲定律?；鸷臍w公改革也并沒有給納稅人權(quán)利提供持久的制度保障，但它之所以比上述改革成效更大、時(shí)效更長(zhǎng)，原因可能在于發(fā)放養(yǎng)廉銀和堅(jiān)持戶部不能奏銷地方火耗這兩個(gè)關(guān)鍵性舉措——哪怕只是暫時(shí)的。

各級(jí)政府在誰來承擔(dān)改革成本這個(gè)問題上暗自較量——理解這個(gè)關(guān)系及其背后的制度基礎(chǔ)，是理解黃宗羲定律的鑰匙。