城市空間的社會建構

譚縱波 王軍

【編者按】城市作為與現(xiàn)代生活息息相關的空間存在，總會伴隨著現(xiàn)代化的各種問題與矛盾，這些也引領不同學科背景的學者開展和推進相關的研究。但是理論和現(xiàn)實之間的鴻溝一直存在。如何捕捉與城市空間相互形塑的種種社會過程，尋求建設性的共識是學者們討論的初衷。

譚縱波：城市問題最近被人熱議，我是城市規(guī)劃專業(yè)的，每到這個時候，好像就會有一種批評我們這個專業(yè)的聲音。我想說，不是所有問題都應由城市規(guī)劃來“背鍋”。城市規(guī)劃，古今中外一直都存在，但不同時期、不同國家，它關注的重點、內(nèi)容、技術手段，完全不一樣。城市規(guī)劃看上去是謀劃現(xiàn)實和未來空間的手段，但事實上它僅是個工具，真正起決策作用的、進行各種博弈的，其實是在技術之外的東西。

我個人更愿意把所謂“城市病”看成是城市“成長的煩惱”。人少密集度低，所有事情都好辦，一個村子中大家有事一商量，沒那么復雜，當然你也沒有那么多好處。城市發(fā)展了，一定會出現(xiàn)各種各樣的問題。關鍵是怎么去化解這些問題。城市規(guī)劃專業(yè)的誕生，無論是英國一八四八年的《公共衛(wèi)生法》還是后來的《住房與城市規(guī)劃法》，還有美國的區(qū)劃制度，以及日本一九一九年的《都市計劃法》等，都關涉近代城市的起源，初衷都是要解決所謂的城市問題。

如果站在建設性的角度，我覺得城市規(guī)劃雖然著眼于當下的問題，但更多的是要展望未來。未來怎么辦？就得有一個很好的參照物。以單個大城市人口占全國總人口比重為例，韓國人口大概不到六千萬人，大首爾人口將近三千萬，占全國人口的一半左右；再大一點像日本的首都圈，大概三千多萬到四千多萬，是日本人口的三分之一到四分之一的樣子。我們國家，“珠三角”大概七八千萬，“長三角”大概一億五千萬，已經(jīng)超過總人口的10%，京津冀目前能稱得上城市圈的人口滿打滿算五千萬上下。什么意思？就是未來我們遇到的問題，可能是人類到目前為止沒有遇到過的。我覺得像中國這么大一個國家，這么一個人口大國，有10%的人口聚集在首都周圍過分嗎？一點不過分。反常嗎？我認為太正常了。我們現(xiàn)在遇到的這些問題，還不算是太大的問題。其實最嚴重的問題還沒有來呢，這才多少，北京說是兩千三百萬，加上天津兩千萬左右，河北能算進來的還有一千多萬，不就五六千萬人嘛，再來一個億很正常，關鍵是整個京津冀地區(qū)怎么才能容納一億多人口的問題。

我認為城市歸根到底是一個經(jīng)濟活動的產(chǎn)物，一個社會中，你只要想發(fā)展經(jīng)濟，城市就一定會變大，城市變大就一定會出現(xiàn)問題。而專業(yè)人員要去做的事情是要解決這些問題，預見未來的發(fā)展會產(chǎn)生什么樣的問題，如何解決這些問題，這是知識界應該發(fā)揮的作用。

茅明睿：我不用理論框架談這個問題，我說很樸素的想法。我們一般看待世界，用兩個維度：有序一中立一混亂、善一中立一惡。實際上這兩個維度，也可以組合成有序善良和混亂善良、有序邪惡和混亂邪惡，等等。我們現(xiàn)在所遇到的問題，往往還是這幾個維度的問題。但是善和有序，是不是對等的？混亂和惡，是不是對等的？在政府的治理觀和普通百姓的心里，一個遵守秩序的有序的社會是好社會。而在建筑師的視野中，恰恰要反叛一點，經(jīng)常對傳統(tǒng)價值觀做些突破。我們試圖去證明這個無序是善的，政府試圖證明有序是善的。所以，在實踐中，所有問題無論是我們解讀政府政策，還是政府看待民問，經(jīng)常處在秩序和善惡之問的錯配中。

以土地財政為例，它不是目的，而是政府為了達到有序所采取的手段，賣地也不是為了發(fā)展經(jīng)濟。我研究了一年的北京財政，發(fā)現(xiàn)大量土地財政的錢用來修地鐵，修污水處理廠、廉租房，等等。政府認為：我就是在做善事，我做善事的目的就是以人為本，就是站在人的視角治理城市，我沒有土地財政、沒有錢，我怎么實現(xiàn)這些理想？再比如人口密度問題，在我看來，降低它反而會惡化“城市病”；可政府切實地認為解決大城市的問題，就是要降低人口密度。這的確代表了治理觀的不同。

我二0一七年四月發(fā)表《數(shù)據(jù)與城市正義》，引起了網(wǎng)絡的關注。后來我又帶著整個團隊，去觀察、分析網(wǎng)絡輿情，發(fā)現(xiàn)老百姓是非常支持政府的封堵“開墻打洞”等治理政策的，有一些路段和街區(qū)甚至是百分之百支持。反對聲音往往針對臟街，有很多來京打工者會說，拆掉臟街毀掉了我們青春的記憶?？梢?，點贊和對抗是非常鮮明的。在這個問題上，政府跟本地百姓基本是一個陣營，即便中立的，也是說這些問題本就是政府不作為的表現(xiàn)，早該得到解決。所以知識分子不要想當然地以為老百姓跟你的想法一樣。

但是學者仍然也必須要參與進來，尤其是在政策方面做出應有的貢獻。這就涉及實際工作中，學術界需要注意的問題：不要試圖輸出價值觀。大家站在解決問題的立場上，究竟人口密度是不是“城市病”的來源，我們要把這個方法論說清楚，這個問題完全可談。如果政府沒有按照你的意見執(zhí)行，那么也要用學術的方法來觀察、檢測具體治理中可能帶來的變化，以幫助政府在下一步工作中降低社會風險與成本，更有利于人民的生活。就是要找到一個平衡點，要緩解沖突，不是單純的有序一無序、善一惡，而是看看各種力量怎么組織起來，讓我們的城市生活變得更美好。

王軍：前面兩位先生都提到人口密度和土地財政的問題，我想就這兩個話題談一談。對于城市建設和改造，不能站在道德或立場的角度，而是應該知道一個城市為什么要這么做。以北京為例，我們說人口要控制在兩千三百萬，過去幾年北京的人口每年大概會新增五六十萬，各方面資源已經(jīng)觸到天花板，就要控制人口。而人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模是匹配的。經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)增長，人口規(guī)模就很難下降。這是一個根本矛盾。二十世紀五十年代以來，北京要不要成為一個經(jīng)濟中心，爭論不斷。雖然八十年代以后，不再提把北京建設成為一個經(jīng)濟中心，可事實上，在改革開放的大潮中，北京與其他城市一樣，執(zhí)行的是以經(jīng)濟建設為中心的方針。北京市承擔著首都地區(qū)的公共服務，中央政府并沒有設立首都財政，北京市是以小財政支撐著大服務。按照目前的稅制，地方政府的財政收入，一是靠增值稅，二是靠賣地。說到底是靠做大經(jīng)濟規(guī)模做大稅收。經(jīng)濟規(guī)模做大了，人口就來了，因為機會集中在你這個城市。

北京市是市區(qū)兩級財政分灶吃飯，十六個區(qū)，每個區(qū)都有自己的財政，都是一級財政主體，都得靠經(jīng)濟規(guī)模吃飯。一九九四年分稅制改革，中央政府拿走一半以上的稅收，財權向上集中，事權向下集中，地方財政吃緊。地方政府缺乏穩(wěn)定的稅收來源，其經(jīng)常性稅收主體是增值稅，中央政府分走75%，地方政府留下25%。二0一六年原屬地稅的營業(yè)稅全面改為增值稅之后，中央與地方，增值稅五五分成。為保證財政收入，地方政府必然競爭增值稅，必然競相賣地。這樣的財政收入，支撐了基本公共服務的供應，也支撐了中國城市的快速發(fā)展，也帶來很多問題。我們看到，在這樣的稅收結構之下，不同的財政主體之間很難做到水平分工，往往是你死我活，同構競爭，天津搞了汽車工業(yè)，北京也要搞汽車工業(yè)，要做到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，真是很難。要控制人口規(guī)模，更是難上加難。

財政收入問題，說到底是公權力與私權利的利益關系問題。我們要想一想：人類為什么需要城市？一個城市最基本的關系是什么？城市不同于鄉(xiāng)村，是因為城市人口眾多、分工細致，需要經(jīng)常性的公共服務供應。所以，需要成立一個政府，大家以付稅的方式請這個政府提供這種服務。公共服務的供應又會帶來社會增值，這個城市有了很好的教育、很好的文化設施，保護好了文化遺產(chǎn)，提供了清潔的空氣，修建了很好的地鐵等等，都會帶來這個城市的不動產(chǎn)增值，不動產(chǎn)擁有者就會通過房價上漲自動切割這個紅利，而對這部分私權收入，我們并沒有設置一個返還公共財政的稅收渠道。不動產(chǎn)擁有者可以坐享增值，財富的分配是在向強者集中；政府如要回收增值，只能通過拆遷，又造成諸多社會問題。

如果能夠通過稅收渠道，使公共服務帶來的社會增值正常返回公共財政，實現(xiàn)財政收支良性循環(huán)，許多問題就容易避免了。我們看到，歐美城市均以不動產(chǎn)稅為收入主體，城市政府提供了公共服務，保證并提升了不動產(chǎn)價值，就能夠保證稅收，就沒有必要搞那么大的經(jīng)濟規(guī)模了。此種稅制，中國古已有之。從《周禮》到一九三0年國民政府《土地法》規(guī)定的地價稅和土地增值稅、一九五一年中華人民共和國開征的城市房地產(chǎn)稅，亦屬不動產(chǎn)稅性質。此種稅制關系大家在城市里如何組織我們的生活，是平衡公私利益的重要工具，不但能夠防止財富分配的傾斜，增進社會公平，還能使政府專注于公共服務的供應一一這才是政府的本職。如果中國的城市開征了不動產(chǎn)稅，確立了此項稅收的主體地位，北京市還有必要搞這么大的經(jīng)濟規(guī)模嗎？事實上，北京作為全國的文化中心，擁有北京老城、故宮等數(shù)量眾多、不可替代的文化資源，擁有那么多優(yōu)質的文化、教育設施，已能充分保障這個城市的不動產(chǎn)價值，保護好了這些文化資源，提供了優(yōu)質的公共服務，城市政府就能夠通過不動產(chǎn)稅回收增值，保證充足的財政收入，就能創(chuàng)造更好的條件疏解非首都核心功能，京津冀各個城市、北京市各個城區(qū)就可望實現(xiàn)水平分工、協(xié)調(diào)發(fā)展，競爭增值稅帶來的惡性循環(huán)就可望得到扭轉。經(jīng)濟規(guī)模下降了，人口規(guī)模也就容易控制了。

很需要關注已經(jīng)部署的房地產(chǎn)稅改革。我理解，這是一個綜合性的改革，須以相應的土地制度改革來配套，這個問題可以再做討論。必須明確的是，一個城市或者一個文明體，最基本的關系就是公和私的關系，公私之問出了問題，那就是大問題。改革開放快四十年了，現(xiàn)在到了要正視并處理好這個關系的時候了。公私關系理順了，許多問題就好辦了。對此，需要戰(zhàn)略眼光。

譚縱波：回到“城市病”的問題。我是覺得城市之所以出現(xiàn)，就是因為效率。王軍先生做過撒魚餌的比喻，為什么都喜歡把魚餌撒在城市里？那是因為撒同樣多的魚餌，城市里的魚可以長得更肥美。相同投入，可以獲取的更多，這是基本邏輯所決定的。

不僅從城市整體效率來看如此，對于個體而言也是如此，媒體報道過一個三十多歲來自山東的快遞員，他月收入在五千左右，好的時候可以到八千。據(jù)他自己講，像他這么一個沒有學歷、手藝的人在中國想拿到這么多的工資，除了北京這種大城市，別的地方不可想象，這讓我印象深刻。快遞工作的確很辛苦，但換二、三線城市想吃苦，吃同樣多的苦也沒有這么高的薪酬。從個體角度看，魚同樣是張一次嘴，能夠吃到的魚餌比其他地方要多。所以從這兩個角度，無論從資本和社會發(fā)展的角度，還是從個人的角度來看，城市的規(guī)模都是一個關鍵。從這個角度講，我反對“城市病”的提法。其實最關鍵的是你要有獲益就要有付出，“城市問題”是我們?yōu)榱双@取更高經(jīng)濟社會運行效率所付出的代價，要做的是怎么緩解或解決這些問題，而不是借此否定城市的規(guī)模效應和集聚效應。

茅明睿：接著譚老師的話說，我們評判城市化或者城市的聚集，其實一個最基本的判斷就是你們讓相同的人口達到同樣的福祉所消耗的資源，是聚集在一起更低還是分散更低？針對全中國來說，中國的職能化特大城市實際上是在降低全國的資源消耗，在西部讓人達到相同的生活水平，要比聚集在北京需要更多的資源。一味強調(diào)“城市病”帶來的人的生存問題、污染問題和資源問題，都是偽命題。站在承擔社會責任的角度，就是站在全中國的生態(tài)系統(tǒng)中，如果以較小的代價實現(xiàn)了人類福祉，這個代價是值得的。

趙益民：前面的討論主要聚焦在城市空間的經(jīng)濟維度，幾位老師提到了不斷擴張的經(jīng)濟活動、規(guī)模與集聚效應，以及特定的財稅制度在塑造城市的過程中扮演的重要角色。我想換一個視角，借助北京的綠化隔離帶（簡稱“綠隔”）這個案例談一談城市空間的政治維度。這個“綠隔”最初是在一九五八年北京市總體規(guī)劃中被確定下來的，當時的大背景是“大躍進”。來自蘇聯(lián)的規(guī)劃專家分享了莫斯科規(guī)劃實踐的有關經(jīng)驗，并借此輸入了不少現(xiàn)代主義的規(guī)劃理念，其中一條就是修建大規(guī)模的防護綠地，隔離開居住區(qū)和工業(yè)區(qū)——這在變“消費城市”為“生產(chǎn)城市”的時代有著迫切的現(xiàn)實意義。

在上級“大地園林化”的號召下，這一理念在北京被進一步放大，通過分散組團式布局的安排，在規(guī)劃圖紙上被定型為一道面積超過三百平方公里的綠色空間（占當時北京市區(qū)總面積的將近一半）。然而，這道“綠隔”也就此停留在了圖紙上。一些規(guī)劃師后來在回憶錄里提及，“綠隔”所在的“城鄉(xiāng)接合部”大多像往常一樣被郊區(qū)菜地和農(nóng)村聚落所占據(jù)。但是在他們看來，這不僅不是對規(guī)劃理念的破壞，反而是積極協(xié)調(diào)工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系的體現(xiàn)。

這樣的狀態(tài)一直持續(xù)到八十年代。這一時期，北京市開始轉變觀念，要建設一座“現(xiàn)代化的高度文明和高度民主的社會主義城市”，為此放棄了以往對工業(yè)生產(chǎn)基地的追求，轉而寄希望于恢復古都風貌、加強城市綠化、推動舊城改建等措施。同時，對人口遷徙限制的減弱也促使大量流動人口涌入北京這樣的大城市，紛紛落腳在房租較低、管制較弱的‘‘城鄉(xiāng)接合部”（大多都處在“綠隔”地帶周邊）。

對人口“無序流動”的警惕，以及對“國際化”城市景觀的追逐，促成了九十年代中期一波比較大的清理整頓浪潮，當時包括“浙江村”在內(nèi)的很多接合部聚落都被波及。在此之后，“綠隔”地帶最近二十年來最為顯著的空間特征是隨著城市蔓延而急劇上升的潛在地租。說“潛在”，是因為這里的土地大多都是村集體所有，按照建設用地出讓的相關規(guī)定是無法直接上市的。為此，北京市政府進行了若干輪“運動式”的“綠隔”建設工程，從而拆掉了獲取地租的障礙，在“綠隔”地區(qū)收獲了相當豐厚的土地收益。

如果把這樣的“土地財政”放置到比較長的歷史時段去觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市空間從來都不是單向度的，它是通過層層累積的社會實踐和社會關系而歷史性地造就的。工業(yè)化時代的“協(xié)調(diào)工農(nóng)關系”，說白了就是盡可能把資源傾斜給工業(yè)發(fā)展，而把（郊區(qū)）農(nóng)民的生計問題擱置一邊。改革開放之后的歷次清理整頓和拆遷安置，都是就著新的國際化觀念和政治經(jīng)濟的新需求而推進的。唯一沒有變化的，是“綠隔”這樣一個名號，和它所代表的現(xiàn)代主義規(guī)劃理念：通過某種預設的、看起來美好的城市形態(tài)，來侵蝕、掩蓋乃至重寫我們的日常生活。

朱曉陽：我是做社會學和人類學研究的，近些年做過城邊村、城中村研究，關注像昆明，或者安徽省的縣一級城市。從人類學的角度，我不是很習慣有許多媒體加入的熱門話題的討論，覺得比較亂，看不清楚。我還是相信做比較長時段的研究和考察，這樣好像也更能幫助到政府。

城市中的問題，從“開墻打洞”到違章建筑，好像都講了很多年，但好像還是會引起各種爭論。以農(nóng)村為例，表面看好像建房用地很亂，實際上到一個村莊進行研究后會發(fā)現(xiàn)很清楚，哪家的宅基地到哪里，農(nóng)民一點都不亂，哪些是擴出去的，肯定是說得清的。所以研究城市，解決城市問題，還是回到一些基本的問題上來研究。比如居民的生活體驗，包括對所謂“違建”的定義，哪些違章建筑不被需要，哪些又是被需要、大家離不開的。以此來解決一個個具體問題，改良城市居民的居住條件。

我覺得確實是要有深入研究作為基礎，學者要有一些扎根的切實的行動，而這些行動又必須完全合法。剛才有人提出的一些說法非常好，要從具體問題出發(fā)，一事一議，最后還是可以解決問題的。這好像也符合我們?nèi)祟悓W的工作模式，即，從一些小地方人手，找到出路的可能性更大。這些出路貌似不是大事，但背后會有一些結構性的變化。這些工作需要深耕細作，需要有韌性。而不是媒體熱炒，或者寫篇報道就要解決一切。

何江穗：我的研究方向可能和朱曉陽老師有一些共同的地方，我是做農(nóng)村社會學研究的，更關心在社會變遷中人的命運是什么。這幾年也和做城市規(guī)劃的學者有一些合作，去調(diào)查城鎮(zhèn)化過程中普通人的感受。農(nóng)民進城，住下來都不是問題，但是這種生活可能離理想狀態(tài)還非常遙遠。我想如果我們討論城市和城市化問題，不僅是人能不能住下來，還要看他們到底能過上什么樣的生活的問題。我們怎么能夠讓他們真正地在城市中生活。

晉軍：我自己做過一個公租房的研究。公租房也體現(xiàn)出公權與私權的邏輯問題。美國的公租房是獨建社區(qū)，高樓為主，相對獨立，集中建設。這些獨建社區(qū)改善了低收入群體的住房條件，但由于租戶的教育程度比較低，就業(yè)能力比較差，周邊中產(chǎn)階層逃離，經(jīng)過大概十幾年、二十幾年的發(fā)展，這些社區(qū)就快速破敗，結果公租房變成了貧民窟。這說明公租房的獨建社區(qū)存在著很大問題。而我們中國的公租房則是配建小區(qū)，即公租房和商品房建在同一個社區(qū)里，這一方面避免貧民窟化，另一方面也節(jié)約了政府成本。但這種配建社區(qū)也產(chǎn)生了新的問題，就是它把北京最缺房子、最困難的群體，集中在一棟樓里，而且這棟樓旁邊一百米就是價值數(shù)千萬的豪宅。公租房的居民與商品房的居民由于生活習慣和公私觀念的不同，往往會出現(xiàn)許多細碎但又不容忽視的差異甚至沖突。

沖突往往來自生活細節(jié)。公租房的成本低空間小，屋內(nèi)往往沒有曬臺。晾衣服曬被子就只能挪到公共綠地上。家里的雜物往往會放到外面，擠占公共空間，甚至還有人會在樓外搭個狗棚。公租房租戶們這么做，既是因為房子太小，也是因為他們住慣了大雜院，形成了獨特的公域/私域觀念，覺得跟鄰居的關系就是，“我的私域直到你的家門之外”，這與產(chǎn)權明晰的“我的私域只到我的家門之內(nèi)”截然不同。政府花了大錢來改善困難群體的居住條件，我們的調(diào)查也顯示租戶們對于居住的改善非常滿意。但是，居住不僅僅是房子大小的問題，還涉及鄰居互動的問題。如果按照市場邏輯，這兩個階層的人不可能住到一起，但由于政策又被安排到一起，在一起就可能發(fā)生沖突，甚至彼此對立。這樣一種局面，能體現(xiàn)出城市的居住空間與群體的互動空間密不可分，也與我們城市中公私權利的不平衡密切相關。

岳永逸：晉軍老師舉的公租房例子很有意思，有點類似于當下農(nóng)村紅紅火火搞的精準扶貧。我的專業(yè)是民俗學和文化人類學，經(jīng)常在城市、鄉(xiāng)村兩頭跑。包括我老家那個小山村在內(nèi)，當下農(nóng)村精準扶貧主要是政府統(tǒng)一為貧困戶修房子，使之一夜“脫貧”。通常，基層政府會按城里人單元房的格局，在一個交通方便的開闊處將房子修好，水電安好。但是，只有房子，房子周邊沒有貧困戶可以耕種的土地以及菜園子。在入住新房之前，貧困戶必須將原有的房子拆掉，否則不能人住新房。新房旁邊沒地，住上新房的貧苦困戶日子怎么過？吃菜怎么辦？這不是實施精準扶貧的基層政府關心的話題。因此，貧困戶只能回老宅基地四圍繼續(xù)耕種土地。顯然，對于原本四散居住的山區(qū)貧困戶而言，勞動成本、生活成本大大提高了。我們村子住到精準扶貧點的人，不少人回原住地耕種莊稼的行程常常有十多里。這些衍生問題好像是大家不大關心的。這是個很有意思的話題。

一度曾經(jīng)能夠心安理得地在城里討生計的農(nóng)村人，很是尷尬，尤其是如果城里不讓留的話，因為鄉(xiāng)下肯定是不愿意回去的了。這不僅僅是田地勞作辛苦的問題，更為關鍵的是雖然減免了農(nóng)業(yè)稅，但是種子、化肥等生產(chǎn)成本是翻倍增長，哪怕是有政府的財政補貼，種地也根本不能賺錢。二0一三年，我曾經(jīng)撰文指出，總把鄉(xiāng)村按照城市、城鎮(zhèn)的模式發(fā)展，是有問題的。如果資源不是散點配置而是繼續(xù)集中一地優(yōu)化配置，那么與民生相關的優(yōu)勢資源必然仍集中在北京、上海這樣的大城市，鄉(xiāng)村永遠是沒有出路的。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化似乎還是在重復優(yōu)勢資源不均衡配置的老路。正如集中修建貧困戶的住房一樣，鄉(xiāng)村外觀上確實城鎮(zhèn)化了，但實際上呢？因此，或者提“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化”比“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”更有意義。鄉(xiāng)村肯定有問題，然而城市的問題并不比鄉(xiāng)村少。我們過去一直以城市作為現(xiàn)代化實現(xiàn)的標桿，但其實可以更多元地思考現(xiàn)代化本身的問題，包括何為城市、城市為何，也是需要再省思的。